建设项目档案管理存在的问题与对策

摘 要：建设项目档案是建设项目实施的历史记录。实际工作中，项目建设单位由于档案意识不强、管理机制不畅等问题，导致建设项目档案在收集、整理、保管和利用等过程中都存在问题。本文系统阐述了建设项目档案工作的意义，分析了项目建设档案管理中存在的问题，并提出对策建议。

关键词：建设项目；档案；问题；对策

建设项目是经济社会发展的重要支撑。随着社会的改革和发展，国家加大对基础设施建设的投入和支持，随之而来也产生大量的建设项目档案。作为工程建设的第一手材料，建设项目档案既是建设过程的真实反映和记录，又是建设发展的重要基础和依据，可以为之提供有效的凭证和参考，减少无效劳动甚至是“帮倒忙”，提升改造维护效率，减少不必要的人力物力支出。要保证建设项目的规范管理和有效实施，必须重视和加强建设项目档案管理。项目档案的完整性、准确性、系统性和安全性达标，是项目竣工验收的重要前提和条件，是确保建设项目顺利完工的坚实保障。建设项目档案工作不仅是单位建设项目科学管理的重要基础，更是体现单位科学管理水平的重要标志，同时也可以产生巨大的经济效益和社会效益。

1 建设项目档案管理存在的主要问题

笔者曾参与多个建设项目档案的检查与验收。实际工作中感到，随着国家对建设项目管理规范化要求的提升，项目建设单位对档案工作的重视程度也在逐步提高，竣工验收时档案基本都能达到验收标准，但受条件、观念、技能等因素限制，归档质量还是参差不齐，档案工作上存在一些共性的问题。

1.1 档案意识相对弱化，全过程管理亟待加强

建设项目的主要任务是完成项目建设内容。因此，建设单位领导和项目管理人员的工作重心一般都在项目的设计、施工等关键环节上，其他环节和内容，如综合性管理、财务管理、档案管理等工作则容易被置于次要地位。特别是档案工作，一般在项目进入竣工验收阶段才会被重点关注，档案意识不强。许多单位未能从立项阶段起，将档案工作纳入到整体进程，项目实施过程中档案工作处于边缘地位。此外，建设项目档案工作往往由基建部门的工作人员兼任，他们的时间和精力主要集中于建设任务上，项目建设过程中“重建设、轻档案”的现象普遍存在。许多工程資料形成后，未能及时收集、整理、归档，而是保存在不同的工作人员手中，时间一久便容易散失，特别是跨时较长的重大建设项目，项目档案工作人员更迭频繁，项目档案资料缺失现象更是突出，全过程管理亟待加强[1]。

1.2 档案工作机制不够顺畅，协作效能有待提升

建设项目档案管理具有较强的专业性、综合性及复杂性，需要既懂工程建设知识，又需要懂档案专业知识的复合型人才。实际上，按照职能分工，各单位建设项目一般由基建部门负责，建设项目档案也主要由基建部门负责整理归档，属于科技档案类别。基建部门的档案员要么是兼职，要么是临时聘用，人员流动性强，且缺乏专业档案知识，整理的档案一般并不规范。各单位的档案工作机构，如办公室、档案室等，通常负责文书档案的归档指导，虽然掌握一定的档案知识，但并不参与基建工作，档案员一般也不了解基建项目的实施进程。尽管处于同一单位，基建部门和档案部门对两个门类的档案却是各管一摊、各负其责。基建部门很少请档案部门协助指导，档案部门一般也不会主动“掺和”，双方未建立有效的协作机制。

1.3 归档质量偏低，规范程度还需提高

1.3.1文件材料不齐全。基建工程本身是一个任务繁重、程序复杂、周期较长的系统工程。产生的基建档案涉及设计、审批、施工、监理、质监、采购等多个领域、多个部门，有公文、图纸、合同等多种类别，类型丰富，来源复杂。由于工作特性，文件材料形成后，一般是分散保存在建设、监理、施工等不同的责任部门，待工作任务结束时才会将档案资料移交到项目建设单位。涉及分包工程的，总包单位需要等分包单位交齐后再移交。特别是一些重大建设项目，跨时近20年的也有，等到最后阶段才进行归集，材料丢失不可避免。由于收集不及时，归档的完整性也一定程度受到影响，一般只能达到80%左右。

1.3.2内容质量不达标。由于收集不够及时，许多文件材料到验收阶段时才发现缺失，建设单位再回头去找相关单位补办，导致档案“回补”现象突出。文件材料形成后，也经常发现各种问题。有的工程变更却不更改图纸，有的合同协议没有签字、签章，有的数据直接被涂写、涂抹，有的甚至为了验收集中增补记录。验收时，专家经常会发现工程数量汇总表与实际不符、竣工图与验收实际不符等现象。此外，原件丢失使用复印件归档的情况普遍存在，档案的真实性与同步性都遭到严重的削弱，档案价值受到影响。

1.3.3案卷整理不规范。由于建设项目档案整理一般都由基建部门工作人员负责，对档案业务并不熟悉，整理档案基本是“摸着石头过河”。有的项目到初验时文件材料都未进行系统整理，仅散放在档案盒内；整理人员普遍不了解建设项目档案的归档范围和保管期限，手头有什么便整理什么，不知道哪些材料缺失哪些材料应归为永久或定期；组卷混乱，不懂事由原则，没有按项目阶段、工作性质或文件类型进行分类组卷，案卷没有逻辑可言；有的没有目录，或者目录填写不规范，不能准确检索到档案内容；其余的如封面、装订、编页等环节也基本都存在问题，案卷质量整体不高[2]。

1.4 管理方法传统，前沿思维手段欠缺

1.4.1规范化程度不足。当前，为了加强建设项目档案管理，国家行业主管部门出台了不少规范性文件，如建设主管部门发布的《建设工程文件归档规范》、档案主管部门发布的《建设项目档案管理规范》等。明确了建设项目档案的归档范围和分类标准，但实际工作中，建设项目工作人员很少了解。从管理机制来讲，项目主管部门的工作重心在于指导项目建设，通常不会对项目档案管理设置有效的约束机制和考核指标；档案主管部门一般指导的是文书档案和综合性档案管理工作，对建设项目档案管理较少，也很少开展相关培训指导，各单位建设项目档案管理主观性、随意性较大。

1.4.2信息化技术应用不够充分。随着社会的发展，信息化、数字化已是社会发展的必然趋势，使用计算机辅助进行档案管理工作十分普遍。现在各单位虽然都配备了计算机、打印机等基础设备，但信息化管理手段多数应用在办公、财务等工作上，实现综合档案信息化管理的单位本就不多，在建设项目及其档案管理上应用的更是凤毛麟角，水平基本停留在使用计算机著录目录上，多数单位甚至连目录全部数字化的水平都未达到，更遑论开展建设项目档案数字化建设，对项目产生的电子文件进行收集、归档了。

1.4.3保管利用不当。建设项目验收工作结束后，有的单位能够将建设项目档案移交到档案室统一保管；有的单位档案室只保管文书和会计档案，建设项目档案仍由基建部门自行保管。条件好些的能有专门的库房并配备档案柜，条件差一些的直接散放在办公室或仓库里；底图柜等必要装具几乎都未配置，时间一久档案自然容易散佚或损坏。保管的目的是利用，实际工作中，往往“为保管而保管”，日常束之高阁，到改造、维护等必要时刻才会查找。利用方式也停留在原始的手工管理阶段，没有意识、也没有人力对建设项目档案信息资源进行主动开发利用[3]。

2 提升建设项目档案管理水平的对策与建议

2.1 转变观念，提升档案意识

2.1.1领导要重视。习近平总书记指出，档案工作存史资政育人，是一项利国利民、惠及千秋万代的崇高事业。建设单位主要负责人要充分认识建设项目档案工作的重要性，落实好项目法人责任制，摒弃传统档案管理思维，将档案工作作为项目建设的一项重要工作内容抓牢抓实。

2.1.2责任要明确。在立项之初，明确项目档案管理部门和责任人，并将建设项目档案完成情况纳入内部考核体系，对建设项目档案工作给予必要的经费保障。基建部门要强化责任意识，将建设项目文件材料的收集和整理纳入建设项目工作职责范畴，与项目建设同步谋划、同步推进，特别是要安排专人负责收集整理文件材料并保持兼职档案员的相对稳定。

2.1.3观念要转变。档案部门要转变“重文书轻科技”的观念，主动参与到建设项目档案管理工作中，积极宣传建设项目档案的政策和知识，变被动服务为主动服务，加大建设项目档案资源的开发利用力度，为建设项目档案的管理和利用创造良好的外部环境。

2.2 优化流程，完善协作机制

2.2.1实施前端控制。文件生命周期理论是档案学基础理论之一，它将文件的形成、收集阶段视为“前端”，整理、编目阶段是“中端”，保管、利用阶段是“后端”。前端工作的好坏，直接影响着后端能否有效利用。实施前端控制，也就是档案工作人员提前参与到建设项目的推进过程，在档案的形成、收集阶段，对文件材料进行干预、控制，有利于保障文件材料的真实性、完整性。从立项阶段起，档案部门可以联合项目建设部门，明确该项目的归档范围，并制定详尽的文件积累要求，包括文件的内容、份数、责任单位、提交时间、载体形式等，让项目建设部门有一份详尽的工作计划和指南，即使新手也可以很快上手[4]。

2.2.2建立年度工作目标责任制。建设项目文件材料难以收集齐全的一个重要的原因是未建立定期归档机制，时间久远后再集中收集，不利于保持文件的完整性和系统性。项目建设部门应当根据项目推进情况制定年度工作计划，及时对办理完毕的文件材料进行收集、整理，并进行预立卷和预编目；档案部门应当将建设项目档案工作纳入年度档案工作计划，每年开展预立卷检查工作，建立年度考核机制，防止因时间久远、人员变动导致的材料散失问题。对于一些用时确实较长的建设项目，可以探索实行年度归档制，将建设项目文件材料按年度进行整理归档并移交档案室保管，档案室制定好项目的分类编号规则，待项目竣工验收时再从档案室集中借出即可。

2.2.3建立标准化工作流程。国际标准化组织认为：流程是将一组投入转化为产出的相互关联或相互作用的活动。工作关系就是流程关系，一个单位的所有工作都可以流程化。对于建设项目档案管理，可以依托国家及行业标准，对立项、设计、施工以及竣工验收等各環节流程进行分解，并明确各节点的质量和数量标准，建立一套科学的工作流程，既可以提高工作效率，也可以保证工作效果，很大程度上减少因人员流动以及专业水平对质量的影响。特别是对参建单位较多的项目，标准的流程和清晰的责任清单有利于项目建设单位能更好地统筹各节点，强化精细化管理。

2.3 健全制度，加强培训指导

2.3.1完善相关制度。制度是管理的基础。在整理工作上，目前各单位主要参考2套体系，一套由建设主管部门发布，如《建设工程文件归档规范》，主要从工程建设角度编写；一套由档案主管部门发布，为《建设项目档案管理规范》，主要从档案管理角度编写。由于建设项目工作人员大多数并不了解档案行业标准，基本都是参照建设主管部门的规范进行，导致整理的案卷在体现档案逻辑性方面有偏差。档案部门应当加强统筹和指导，综合国家相关规范，细化整理出符合实际、便于理解、操作简单的工作指南，作为建设项目档案工作人员的手册。作为项目建设单位，既要贯彻落实国家出台的相关制度、规范，又要立足实际，制定符合本单位情况的建设项目档案管理办法，单个项目有专门的档案管理制度和方案，从上而下，由点及面，建立起规范化管理体系。

2.3.2加强培训和指导。人才是发展的关键。做好建设项目档案管理工作，离不开一支高素质的人才队伍。建设项目主管部门和档案主管部门应当建立联合培训机制，定期对建设项目档案工作人员进行专业培训，提高专业知识和技能。项目建设单位也应完善培训机制，对其项目的各参建方工作人员进行归档知识培训，确保文件材料积累过程中的齐全完整。在归档过程中，单位档案工作人员要深入到一线，进行手把手面对面的技术指导，真正做到档案工作“关口前移，重心下移”。通过理论和实操讲解，切实提高建设项目档案工作人员专业素养和水平，以适应复杂的建设项目管理需要。

2.4 积极探索，推动创新发展

信息化是时代发展的趋势。建设项目档案由传统的手工管理向数字化、信息化方向的转变，是档案工作创新发展的必然要求。通过实施建设项目档案信息化管理，既可以为档案信息资源开发、利用管理提供实时有效依据，又可以有效提高建设项目档案管理工作效率及扩展性，是促进建设项目管理效能提升的必要手段。一是积极引入先进的信息技术与网络技术，构建档案信息化管理思维，依托建设项目管理自动化、办公自动化等工作，探索实施电子文件收集归档，特别是对图纸等利用率较高、实体使用较易损毁丢失的文件材料，实现电子档案的有效存储与利用，提高建设项目运转效能。二是构建综合档案信息管理平台，将建设项目档案统一纳入档案系统管理范畴，建立电子档案一体化管理模式。三是积极推进重要建设项目档案数字化建设，将有价值的文件、图纸等进行扫描，实现数字化存储和利用，提高利用效率，加强实体保护[5]。

参考文献

[1]牛小娜.我国高效基建档案管理现状研究[D].安徽：安徽大学.

[2]刘颖.高校基建档案管理存在问题及对策研究[D].上海：华东师范大学.

[3]张娟.高校档案工作前端控制的必要性和对策分析[J].陕西档案，2015（1）.

[4]陈洋华.基建工程档案归档的质量问题及解决途径[J].兰台内外，2019（5）.

[5]周文彬.新时代学校基建档案管理存在的问题及对策[J].兰台内外，2021（11）.

作者简介：鄢敏，农业农村部机关服务局副研究馆员。