营创理论：构造创新人才生态的一个新框架

赵永乐 吴江

摘 要： 创新在我国现代化建设全局核心地位的确立，是全社会对“创新”不断加深认识以及“创新”在现代化建设中地位持续提升的结果。二十大报告提出强化现代化建设的人才支撑，确立人才引领驱动的战略地位，这就要求从理论上回答对创新主体的生存和发展具有影响和制约作用的客观因素和条件，特别是创新主体在创新活动中所受到制约的制度性环境，并由此做好人才创新生态的顶层设计，厘清营创概念的逻辑内涵，以营创理念为行动先导，构建高质量发展的营创格局，为营创提供制度性的环境保障和治理。

关键词： 创新；人才支撑；营创生态；营创理念；营创格局；营创环境；治理能力

收稿日期： 2023-01-09

基金项目： 国家社会科学基金重大项目“构建具有全球竞争力的人才制度体系研究”（20ZDA107）

作者简介： 赵永乐，西南交通大学党的组织建设与人才发展研究中心学术委员会主任，河海大学中央人才工作协调小组国家人才理论研究基地首席专家，中国人才研究会原副会长，水利部人力资源研究院原副院长，中国（南京）人才发展研究中心常务副主任，教授、博导，主要从事人才学与人才工作、领导科学、人力资源管理、企业管理、组织行为等领域的研究，E-mail：zhao_yongle@163.com；吴 江，西南交通大学党的组织建设与人才发展研究中心主任，中国人事科学研究院原院长，中国人才研究会原常务副会长，教授、博导，主要从事公共管理、人才工作、干部人事制度、领导科学和党的组织建设等领域的研究，E-mail：wujiang1953@163.com。

相对于“营商”而言，“营创”还是一个不为人详知的新词。尽管如此，“营创”已经深根厚植于我国深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，不断完善国家创新体系〔1〕，形成具有全球竞争力的开放创新生态的实践过程中。在强化现代化建设人才支撑的时代背景下，一个新的知识体系——营创理论呼之欲出。

早在党的十八大之前，我国就开始建立创新体系的基本框架，开始实施各种工程和战略，但侧重点主要还是在创新的量的增长和突破上。十八大之后，中央启动了举国体制建设创新型国家议程，自主创新、开放创新、万众创新成为中国创新发展进化的新形态、新格局，着重点从创新本身提升到创新和国家高质量发展全局的关系和功能上〔2〕，从理念上解决了创新的地位问题，以实施科教兴国、人才强国、创新驱动发展三大战略去完善国家创新体系和建设世界科技强国〔1〕，以营造良好人才创新生态来聚天下英才而用之。不过，新形态明确显示，举国创新体制并不意味着国家成为创新的直接主体，创新的直接主体是创新人才、创新团队、创新组织等市场主体，国家只是举国创新的组织者、投入者、张榜者、治理者和创新生态环境的营造者。说的再明白一些，创新人才、创新团队、创新组织等是微观的营创者，国家是宏观的营创者，也就是说，他们都是营创的主要角色。当然，也离不开创新产品的亿万消费者，他们也是营创环境的重要参与者、支持者。这样，营创理论应现代化建设举国创新需求之运而生，我们有义务去培植它、创建它，有必要厘清它的概念、理念、格局与环境。

一、概念：营创的逻辑意蕴  西南交通大学学报（社会科学版） 第24卷第2期

赵永乐 营创理论：构造创新人才生态的一个新框架营创理论的基本概念是营创理论知识体系的逻辑起点，要构建营创理论的知识体系大厦，首先就要界定营创理论基本概念的意蕴。通过对营创理论知识体系的逻辑关系进行梳理和细分，可以将营创理论的基本概念认定为“创新”“营创”和“营创环境”三个概念，它们实际上是三个层次的概念，其中“创新”是营创理论的基础概念，“营创”是营创理论的核心概念，“营创环境”是营创理论践行中的行为概念。

（一）創新的基本涵义

“营创”的“创”，在实际使用中经常是“创新”“创造”“创业”“创意”等词的简称，如不加说明通常指的是动词“创新”，即创立或创造新事物的意思。

创新的学术理论概念起源可以追溯到美国经济学家熊彼特1912年出版的《经济发展概论》，熊彼特把创新看作是一种新的生产要素和生产条件的“新结合”而引入生产体系，既包括技术创新也包括组织创新。随着20世纪中叶新技术革命的迅猛发展，厄特巴克、缪尔赛、弗里曼等众多学者从不同的角度深化研究，不断丰富创新理论。20世纪80年代后期，我国学者傅家骥提出基于中国国情的技术创新理论，认为技术创新是一个包括科技、组织、商业和金融等一系列活动的综合过程〔3〕。虽然一百多年来中外学者对创新研究的角度不同，智者见智仁者见仁，但他们的目光都集中在生产活动或企业管理上，不是简单地将创新理解为一创即新，而是或多或少地将其看作是一个过程，这个过程已经带有一定的组织运作或经营色彩了。

党的二十大报告明确提出，“坚持创新在我国现代化建设全局的核心地位”〔1〕，是创新与中国现代化建设特征相适应的结果，也是全社会对“创新”不断加深认识以及“创新”在现代化建设中地位持续提升的结果。伴随着这两个结果，创新的基本属性从六个方面产生了新的特点。

一是本质属性——自主性。自主创新是我国建设创新型国家的战略方针，是推动经济增长的核心驱动力。只有坚持走中国特色自主创新道路，以关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新为突破口，努力实现关键核心技术自主可控，牢牢掌握创新主动权、发展主动权〔4〕，才能增强自主创新能力，使创新成为经济发展的主动力。二是功能属性——驱动性。创新是驱动发展的第一动力，创新驱动发展战略是国家发展的重大战略，驱动发展是创新的根本目的。这就需要以问题为导向，以需求为牵引，在载体、制度、政策、环境等方面形成合力，提升国家创新体系整体效能，实现创新驱动发展。三是主体属性——人才性。创新的根本载体是人才，人才是驱动发展的主体内因。创新团队和创新组织的组成呈梯次结构，处于基层的辅助人员未必都是人才，但由于其领军人或核心成员肯定是创新型的高层次人才，所以也具有人才性。四是实践属性——循环性。新发展阶段，创新活动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局〔5〕，推动创新系统的自由化、便利化发展，并使其嵌入社会大系统，积极参与国际创新的竞争与合作。五是价值属性——资本性。创新是一种具有动态驱动力的资本化生产要素，可以称为创新资本。创新过程本身就是投资的过程，经过经营或运作凝结成一种资本形态，并能带来远远高于投资成本的预期回报〔2〕。六是社会属性——开放性。后摩尔时代的创新出现无序化特征和技术研发的分散化、网络化导致创新形成新的社会属性，企业跨界交互传递价值呈现开放式创新生态系统，创新思维发生颠覆性变化，创新活动引领新的需求，企业创新能力在开放中不断提升。

（二）营创的基本涵义

从改革开放以来，我国就有了“营商”概念，近年来又出现了“营智”概念，而使用“营创”一词的人不多。根据词面上理解，所谓“营创”就是对创（创新）进行经营、运作和治理的意思。“营商”的客体是“商”，即市场：“营智”的客体是“智”，主要指人才；“营创”的客体是“创”，即创新。“营创”概念的出现，无疑为“营商”安装了驱动能力，使“营智”焕发了创新活力，营创具有四个方面的属性：

一是具有市场属性。营创的市场属性亦即其资本经营属性。市场在营创过程中起决定性作用，经过营创能够创造和增加创新的资本价值，激发和提升各类创新主体的活力、效率和产出效益。二是具有循环属性。创新的循环属性决定了营创也具有循环属性，亦即是营创的社会再生产系统性。营创也有相应的生产、分配、流通、消费等环节，也要构建国内国际营创双循环发展格局。三是具有创新属性。营创的创新属性是由客体要素创新决定的，这一属性也决定了营创在我国现代化建设全局中要居于核心地位，能够起到创新驱动发展的作用。四是具有引领属性。营创的引领属性是由创新的主体要素人才决定的，这一属性也决定了营创在包括营商在内的经济社会发展中具有引领高质量发展的战略地位。

现代化营创体系含有要素和格局两个构成系统。营创的要素系统主要包括营创的主客体、营创方式和营创环境。营创主体具有多元性，微观层面包括创新主体人才、团队、组织等，既是创新的内部经营和运作主体，也是营创的市场主体；宏观层面包括政府、市场和社会等，主要是营创的外部宏观调控和治理主体。营创客体就是创新，营创方式就是对创新的经营、运作和治理，营创环境将在下面具体阐释。营创的格局系统指的是由国内国际营创双循环组成的循环系统。

营创体系是现代化经济体系的重要组成部分，一方面和人才体系、教育体系、科技创新体系等关系密切、相互融合、交叉运行，另一方面本身就在营商体系、国民经济体系等更大外在体系中运行，是更大外在体系的有机组成部分。不管是哪一种关系，这些外在体系与营创体系都是休戚相关的体系链关系，或在供给侧形成供给关系，或在需求侧形成需求关系，或相互缠绕形成循环关系。这就要求营创体系在运转时必须充分顾及外在体系的实际情况，顺应发展，引领发展，驱动发展。

（三）营创环境的涵义

营创环境是对创新进行具体经营和运作活动的生态环境，其活动的范畴一般是在市场经济条件下，营创的主体通常界定为市场主体。由此出发，营创环境涵义的理解应该是：对营创市场主体的生存和发展具有影响和制约作用的客观因素和条件。营创环境虽然包含自然环境和社会环境，但主要指的是社会环境。进一步确切讲，主要指的是营创市场主体在市场经济活动中所受到制约的制度性环境，亦即涉及到的体制机制性因素和条件。各种营创环境要素组合形成了营创的生态环境，在营创的生态环境中，最重要的就是由体制机制性的因素和条件组成的制度性生态环境。习近平总书记2018年6月在两院院士大会上强调营造良好的科技创新生态环境〔4〕，2021年5月，他在两院院士大会上进一步强调营造良好人才创新生态环境〔6〕，而二十大报告进一步明确了“加强国际化科研环境建设，形成具有全球竞争力的开放创新生态”。

营创环境和营商环境既独立成系统，又相互融合不可分割。营商环境可以没有营创环境，但这个营商环境是低层次的营商环境。高层次的营商环境必定含有营创环境，这里的营创环境不仅是营商环境的有机组成部分，更是营商环境具有能动作用的核心环境，是政府、市场、社会共同构建的创新共同体的治理环境。从本质上看，营创活动也是一种营商活动，且是更高层次的营商活动，所以营创环境里也一定含有营商环境。这时，营商环境虽然也是营创环境的有机组成部分，但对这个营商环境的要求要远远高于一般的营商环境。所以，营创环境的能动性要求要远远高于营商环境，这是两者的最大区别。

根据营创体系的理论概念，营创环境具体可以分为营创要素环境和营创格局环境。营创要素环境主要指的是营创主体中市场主体和客体的环境，营创格局环境指的是国内国际营创双循环组成的循环系统环境以及各个循环环节涉及到的具体环境因素，包括国内营创循环环境、国际营创循环环境以及营创的生产、分配、流通、消费等环节环境。除了营创的要素环境和格局环境之外，广义的营创环境还应包括营创体系面对外在体系所受条件约束形成的外在大环境。其实，营创体系面对的外在体系本身就是营创的大环境。没有外在的大环境，营创环境也不复单独存在。而没有营创体系，外在的大体系就只能在低层次徘徊运行，难以升级和发展。所以，一般的营创环境和外在体系的大环境是相互依存共同发展的环境关系。

二、理念：营创的行动先导  营创理念是营创行动的先导，必须厘清营创理念的涵义。营创理念要回答两个问题，一是营创要干什么，二是营创要怎样干。第一个问题其实要回答的是什么和为什么，第二个问题回答的是怎样实现。营创就是要营运创新，而不是创新本身。为什么要营创？现代创新的存在已不再是创新行为自身，而是对创新进行运营的结果。对市场主体的人才、团队和组织而言，创新是市场经营活动。对非市场主体国家、城市而言，创新也需要运作，要营造良好的创新生态环境。新发展阶段的营创怎样干？那就要对新发展阶段营创的目标、指导方针、主题主线、根本动力和发展格局等进行科学系统的顶层设计。

（一）营创理念的顶层设计與再定义

2021年元月，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻五中全会精神专题研讨班上指出，理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的〔7〕。发展理念是否对头，从根本上决定着发展成效乃至成败。新发展理念是一个系统的理论体系，回答了关于发展的目的、动力、方式、路径等一系列理论和实践问题，阐明了我们党关于发展的政治立场、价值导向、发展模式、发展道路等重大政治问题〔8〕。

根据习总书记的重要思想不难理解：营创理念是营创行动的先导，营创理念引领营创实践，有什么样的营创理念就有什么样的营创实践。营创理念是一个系统的理论体系，应该回答关于营创的目的、动力、方式、路径等一系列理论和实践问题，应该阐明关于营创的政治立场、价值导向、发展模式、发展道路等重大政治问题。营创理念是否对头，从根本上决定着营创成效乃至成败。当前我们要站在新的起点上，从全国的大发展格局出发，做好新发展阶段营创的顶层设计，把营创新理念贯穿到营创全过程和各领域。营创理念的涵义带来的不啻是一场涤旧的革新，营创理念冲击着社会上固有的传统思维、经营模式和发展理论，与营创有关的基本概念都必须重新再定义。

一要再定义的概念是创新。在经营或运作过程中，创新要从简单的“创立或创造新事物”的活动概念进化成为一种资本性的生产要素，在营创中踞于核心地位。创新过程也是资本投资过程，创新要素经过资本的营创和运作能够形成一种全新形态的资本，不仅能带来数倍甚至更高倍于投资成本的预期回报，而且能带来远远高于其他类资本投资的收益。二要再定义的概念是人才。营创的主体属性是人才性，不管是个体、团队或是组织，本质都是人才。但是营创范畴人才的本质属性已经不再只是知识和技能了，而是具有引领功能，应该以能够“创新驱动”为实质属性。三要再定义的概念是教育培养。营创中所说的教育培养应该具有马克思社会再生产理论和人才学人才再生产原理中的“生产”“供给”涵义，一方面要能为社会“生产”“供给”大批的创新型人才，另一方面要将创新观念、创新知识、创新能力的培养摆在教育的首位。四要再定义的概念是引进使用。新发展阶段的引进主要是创新的引进、智资本的引进，引进是内外营创循环的接口环节，是经营运作的一种手段方式，使用则是消费，而使用不一定要在引进后消费，也可以在外循环里消费。五要再定义的概念是治理。不管是对创新还是对人才，都要转变管理的理念，要变管理为治理，变管理为经营，这就是营创。

（二）营创的目标与方针

作为国家而言，2035年我国要基本实现现代化，科技实力大幅跃升，关键核心技术实现重大突破，进入创新型国家前列，建成教育强国、科技强国、人才强国，努力成为世界主要科学中心和创新高地〔9〕。这就是新发展阶段我国营创的战略定位和发展目标。归纳起来，目标就是“一国家”“三强国”“两中心”“一高地”，即进入“创新型国家”前列，建成“教育强国”“科技强国”和“人才强国”，努力成为世界主要“科学中心”和世界重要“人才中心”，建设世界“创新高地”和“人才高地”。“十四五”期间，要深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系〔10〕，加快建设国家战略科技力量和国家战略人才力量。即通过“三战略”“一体系”“两力量”，为实现高质量发展的首要任务提供坚强的营创支撑。

新发展阶段营创的指导方针是“两地位”“四尊重”“三遵循”。“兩地位”理念是营创的价值导向核心理念：一个“地位”是关于创新的地位，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，实现高水平科技自立自强〔11〕，要以科技创新催生新发展动能，依靠创新驱动的内涵型增长实现高质量发展；另一个“地位”是关于人才的地位，牢固确立人才引领驱动的战略地位。要将2010年发布的国家中长期人才发展规划纲要中确立的“服务发展”方针进化到“引领”上来，奋力开拓人才引领驱动的战略局面。“四尊重”就是尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针。“三遵循”就是遵循社会主义市场经济规律、遵循人才成长规律、遵循科技创新规律。

（三）营创的主题与主线

加快构建新的发展格局，推动高质量发展，以科技创新催生新发展动能，从根本上转变发展方式。依靠创新驱动发展，从规模发展向质量发展转变，从速度发展向效能发展转变，从粗放发展向精细发展转变，从外延发展向内涵发展转变〔12〕。“十四五”期间，要以推动创新高质量发展为主题，高质量自主创新，高质量人才自主培养，高质量自主发展，畅通国内创新大循环。坚持教育在营创循环中的生产供给主要形式和渠道，坚持人才在营创循环中的驱动引领战略地位和创新在营创循环全局中的核心地位，推动科教兴国、人才强国和创新驱动发展三大战略一体循环、高质量循环。

构建新发展格局，要把扩大内需和深化供给侧结构性改革作为主线。针对我国人才供给侧和创新供给侧的短板，促进教育、人才、科技的粘合度，提升人才和创新供给的适配性，以高质量供给满足日益升级的国内市场的人才需求和创新需求。“十四五”期间，要打通营创再生产的国内大循环，通畅营创的生产、分配、流通、消费等各环节。在生产环节深化营创供给侧的结构性改革，同时以创新驱动和高质量人才供给引领创造营创新需求，有机统筹营创的供给、需求两侧改革，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平营创动态平衡〔13〕。

（四）营创的根本动力

“十四五”是改革创新的新阶段，必须守正创新，坚定不移地推进营创深层次改革，加快构建营创新发展格局，推动有效市场和有为政府更好结合，充分发挥市场在创新资源配置中的决定性作用，通过市场需求引导创新资源有效配置，形成推进科技创新的强大合力〔14〕。“十四五”时期，要推动营创体制机制更深层次改革，完善党中央对科技工作统一领导的体制，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，优化配置创新资源〔1〕。同时要加快转变政府职能，推动市场在创新资源配置和人才资源配置过程中起决定性作用，为营创主体充分授权，激发营创主体的市场创新和竞争活力。

三、格局：营创的路径选择  构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的科技自立自强〔15〕，要想在我国实现高水平的科技自立自强，关键在营创现代化。要选择我国营创现代化的正确路径，就必须从我国现代化建设和国际人才竞争的大背景出发，从战略的高度上为营创发展做好顶层设计和战略预设，坚持高质量发展，坚持中国化道路，形成现代化的营创发展新格局。要深刻认识营创发展格局的内涵和特征，探索营创发展格局的四新功能和涵盖国内外创新再生产和人才再生产的营创双循环。

（一）营创发展格局的四大新功能

构建营创发展格局是应对新发展阶段机遇和挑战、贯彻新发展理念的重要战略选择，也是我国经济现代化实现的必然路径选择。至于要构建什么样的营创发展格局，不仅取决于营创的理念，也与营创发展格局的功能休戚相关。总的来说，营创发展格局应该具有循环、驱动、激活和全球开放共享四大新功能。

一是具有循环功能。营创发展格局首先应该具有国内外营创双循环的循环功能，能够使我国的营创内循环更加顺畅、更加系统、更加有效，国内国际营创双循环能够相互促进。强大的营创内循环是基本盘，没有高水平的自立自强的营创内循环，就失去了民族复兴的营创内基，国际循环就会受人掣肘；有了高水平的自立自强营创内循环，就有了参与国际合作和竞争的底气和优势。二是具有驱动功能。从创新的角度看，创新能够驱动发展；从人才的角度看，人才能够驱动创新。创新和人才两者的功能是一致的，营创发展格局应该具有引领功能驱动。营创循环系统能够引领驱动营商循环系统，也能够引领驱动经济循环系统。进入新发展阶段，正在形成壮大的新发展格局必须包含营创发展子格局，而且要充分发挥营创发展对整个大格局的引领驱动作用。三是具有激活功能。营创发展格局的激活功能主要是激活营创的市场主体，包括创新人才、创新团队和创新组织。要贯彻落实习近平总书记强调的“为用人主体授权，为人才松绑”重要指示，深化人才发展体制机制改革，充分激发创新人才、创新团队和创新组织的积极性、主动性和创造性。四是具有全球开放共享功能。构建具有全球开放共享的营创发展格局，要坚持全球视野、世界一流水平，集聚全球智慧资源、创新要素为我所用。构建强大的国内营创循环体系和稳固的基本盘，塑造参与国际合作和竞争的营创新优势，以国际营创循环提升国内营创循环的效率和水平，提高营创要素质量和配置水平，驱动我国经济高质量发展。

（二）畅通教育、人才、科技紧密结合的营创内循环

国内营创大循环的基础是国内的创新再生产和人才再生产〔16〕，畅通教育人才科技紧密结合的营创内循环是构建营创发展格局的关键。在国内营创大循环过程中，要突出教育、人才、科技的三方面功能，一是突出教育的生产供给功能，二是突出人才的流通配置功能，三是突出科技、产业的消费需求功能，以我国日益增长的教育、人才和科技优势，强化国内营创大循环。只有畅通了营创的国内大循环，才能为实行更高水平的对外开放、促进营创的国际循环提供稳固的基本盘，为我国构建新发展格局提供驱动型的坚实动力支撑。

“十四五”时期，首先要高度重视和发挥教育的生产功能和供给功能，将教育有机纳入到营创发展的新格局中，使教育在国内营创大循环中扮演好生产和供给的重要角色。全面贯彻为党育人、为国育才的教育方针，深化教育领域综合改革、加大教育资本投入、提高教育质量，加强教材建设和管理，完善学校管理和教育评价体系，健全学校家庭社会育人机制〔1〕，大力培养世界一流创新人才。其次要高度重视和发挥科技的消费使用功能和创新需求功能，将科技有机纳入国内营创大循环中，使科技也成为营创循环的重要环节和责任承担者。要深入推进科技体制改革，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，建设一支与大国地位相当、能够满足经济社会发展要求、世界一流水平的科技大军〔17〕。最后要重视和发挥人才的主体功能和流通功能，推动科教兴国战略和人才强国战略更紧密结合，深化人才发展体制机制改革，全方位培养、引进、用好人才，造就更多国际一流的科技领军人才和创新团队，培养具有国际竞争力的青年科技人才后备军〔10〕。

（三）营创双循环相互促进

国际营创循环的基础是在全球范围内的创新再生产和人才再生产。要立足国内循环，融入国际循环，以国内循环吸引全球的创新要素，聚天下英才而用之；同时也要走出去，在全球范围内实现营创的价值，把中国打造成为国际营创中心。近年来我国的营创国际环境日趋恶化，科技竞争和人才竞争更加激烈，不得不转为以国内循环为主体。但以国内循环为主体，并不是要关闭国门放弃和隔断国际循环，而是必须构建强大的国内经济循环体系和稳固的基本盘，并以此形成对全球要素资源的强大吸引力、在激烈国际竞争中的强大竞争力、在全球资源配置中的强大推动力。既要持续深化商品、服务、资金、人才等要素流动型开放，又要稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放。要加强国内大循环在双循环中的主导作用，塑造我国参与国际合作和竞争新优势。“十四五”时期，要重构和畅通具有全球竞争力的国际营创大循环。首先要更高水平、更大力度地敞开国门，以强大的国内营创循环体系主导国内国际营创双循环，吸引全球的营创要素资源，使之为我所用。其次要建设更高水平的开放型营创新体制，依托我国人才资源庞大、营商营智环境利好等条件优势，积极参与国际营创的合作与竞争，参与构建全球营创治理体系，推动营创的国际化、自由化和便利化，构建面向全球的高标准自由贸易营创网络，增强营创对外综合竞争力。第三要构建具有全球竞争力的国内营创大循环生产环节优势和使用消费环节优势，以智力引进为突破口，高质量引进他国優秀人才，聚天下英才而用之。第四要积极参与国际营创规则和标准的制定，鼓励和支持营创主体走出国门，在国际大市场上营创。

四、环境：营创的制度性保障和治理  一个国家或地区的高质量发展和高水平对外开放不仅需要一流的营商环境，更需要打造一流的营创环境，营创环境建设是我国经济结构调整和国家新发展格局变化的必然选择。一流营创环境不仅能为营创提供制度性保障，还能推进营创治理体系现代化和治理能力现代化。

（一）制度性环境：要素环境和格局环境

前文曾说明，营创环境指的是营创市场主体在市场经济活动中所受到制约的制度性环境，亦即主要涉及到的体制机制性因素和条件，具体可以分为营创要素环境和营创格局环境。

营创要素环境主要指的是营创市场主体和客体的环境。营创市场主体环境指的是营创市场主体在市场上运转的环境：个体创新人才的成长环境、创新团队的组合环境、创新组织的发展环境。营创市场客体环境指的是市场创新环境，包括个体创新人才、创新团队和创新组织的市场创新环境。由此不难看出，营创要素环境虽然可以分为主体环境和客體环境，但是主体环境和客体环境是不可能分割的，因为营创的主体和客体本身就是不可分割的。同时也不难看出，不管是主体环境还是客体环境，虽然都包括宏观因素的成分，但还是微观因素占主导。因此，营创要素环境的建设一定要从制度上遵循市场经济规律、人才成长规律和科技创新规律。人才管理要符合科技创新规律，创新管理要适合人才成长规律，人才管理和创新管理都要遵循市场经济规律。

营创格局环境指的是国内国际营创双循环组成的循环系统环境以及各个循环环节涉及到的具体环境因素，包括国内营创循环环境、国际营创循环环境以及营创的生产、分配、流通、消费等环节环境。所谓的营创格局环境就是这些环境的总和，是以宏观环境为主的环境。营创格局环境中最重要的环境是国内营创大循环环境，这是营创格局环境的主体环境和根基环境，主要受国内宏观营创制度的制约。良好的营创制度能够催生优化的人才环境和创新环境，畅通国内营创大循环，促进国际营创大循环。国际营创循环环境虽然不是国内制度所能左右的，但是通过良好的国内营创环境和具有全球竞争力的人才和创新制度体系，可以影响、改变甚至重塑国际营创循环环境。归根到底，营创格局环境的优化与否，不管是内循环还是国际循环，都取决于制度环境的优化程度。所以，对营创格局进行系统的体制机制性因素和条件的顶层设计，形成优化的营创制度格局，是营创格局环境建设的当务之急。

（二）营创环境的建设与原则

我国的营创环境建设要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻新发展理念，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，牢固确立人才引领驱动的战略地位，以营创市场主体需求为导向，以制度建设为重心，以改革创新为动力，加快建设现代化营创体系，推进国家营创环境治理体系和治理能力现代化，建设全球最优营创环境，打造世界主要科学中心、世界重要人才中心和创新高地。

加强营创环境建设，要坚持市场化、法治化、国际化、智能化四原则。一是要坚持市场化原则。营创环境建设要从政府推动模式向市场决定模式转换，重构市场功能，为营创主体授权，构建体现知识、技术等创新价值的收益分配机制，充分激发营创主体尤其是企业和人才个人的创新活力。二是要坚持法治化原则。全面推进依法治理营创环境建设，健全营创环境法治体系，加快形成完备的营创环境法律规范体系、高效的营创环境法治实施体系、严密的营创环境法治监督体系、有力的营创环境法治保障体系，切实保障各类营创主体、法人和其他组织的合法权益。三是要坚持国际化原则。加快推进营创环境制度型开放，推动建设更高水平开放型营创环境，更大范围、更宽领域、更深层次扩大营创环境对外开放，加大对外引智力度，聚天下英才而用之，构建与国际通行规则相衔接的营创环境制度体系和监管模式，增强国内和国际营创联动效应，真诚促进国际间的营创合作，建设更高水平的开放型营创新体制，增强营创环境对外综合竞争力。四是要坚持智能化原则。营创环境建设要推进创新生态向智能化转型升级，主要依赖数据要素、智能基础设施要素和技术要素等支撑要素，建设内容涉及新型基础设施、智能化配套服务、智能化生活环境、智能化市场环境、智能化政务服务以及智能化社会治理。随着物联网、云计算、大数据、5G、人工智能等新兴信息技术的迅速发展、不断完善与广泛应用，借助技术赋能营创环境，使其向智能化方向转化，进而实现创新生态的高质量、可持续发展。

（三）营创环境的治理

营创环境的治理，要以加强宏观治理、突出市场治理、完善社会治理为抓手，以实现治理体系和治理能力的现代化为目标，从制度层面为建设营创环境提供更为有力的保障和支撑〔16〕。

一是加强宏观调控。要坚持党对营创环境建设的全面领导，要提高把方向、谋大局、定政策、促改革的能力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略〔17〕，加快建设具有中国特色的社会主义营创环境，将党的领导落实到营创环境治理的全方位，构建具有全球竞争力的营创环境制度体系，并将其转化为营创环境的治理效能。政府要转变职能，优更好发挥作用，在营创环境建设上完善经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系〔17〕。二是突出市场的决定性作用。要充分发挥市场在营创资源配置过程中的决定性作用，向营创主体充分放权授权，为人才充分松绑，把我国的制度优势转化为人才优势、科技竞争优势〔18〕和营创环境优势。要充分发挥营创主体的积极性，使营创主体成为营创环境建设的主角，打通营创环境建设的最后一公里，将营创环境建设主体责任落实到广大营创主体尤其是企业身上。三是构建社会治理共同体。营创环境建设涉及到社会的方方面面，需要构建社会治理体系，形成园区、社区和教育培训、卫生健康、文化等机构对营创的管理和服务机制，发挥群团和各种社会组织的支持和保障作用，建设各类创新、人才类新型营创自治组织，承接政府转移的事务性社会服务职能，推动营创环境的社会治理和服务重心向基层和市场下移，夯实营创环境治理的社会基础。四是推进营创环境治理能力现代化。目前营创环境治理问题的焦点主要集中表现在政府与市场在驱动创新中的角色定位、双循环发展格局下的创新动力、激发区位优势的创新活力和城市群间的协同创新等四个方面。这四个方面要形成有效的治理能力，这是实现营创环境治理体系和治理能力现代化的关键。

首先要明晰政府与市场的角色边界，两者通过协同形成驱动创新合力，提升创新体系效能，激发创新活力。其次要以科技创新为发展方向，以良好的创新生态和优质的人才资源打造创新动力，促进国内国际创新资源的合理配置和高效循环，营造相互促进、健康稳定的双循环格局。再次既要激发城市区位优势的创新活力，又要加强区域的梯次协同，改善区域营创环境，激发区域创新活力。最后要推动城市群政府间的协同创新，增强城市群的整体协同创新凝聚力。

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Abstract： The establishment of innovation as the core role in Chinas modernization is the result of societys consensus on the increasing importance and the improving status of “innovation”. The construction of a healthy innovation ecological environment in the new development stage requires a theoretical answer to the objective factors and conditions that affect or even restrict the survival and development of innovation entities， especially the institutional environment where the innovation entities are restricted. Only based on that can the top-level design of the innovation-fostering environment in the new development stage be well made. Thus we can integrate the innovation-fostering concepts within the entire innovation process and various fields， strengthen macro governance， market governance as well as social governance， and further provide more powerful guarantees and supports for the construction of innovation-fostering environment from the institutional level.

Key words： innovation；talent support; the innovation-fostering ecology; the idea of the innovation-fostering environment; the innovation-fostering pattern; the innovation-fostering environment; governance capabilities

（責任编辑：叶光雄）