国家善治导向的政府绩效评价指标体系构建

田五星 施怡雪

【摘要】国家治理现代化的实现需要加强政府绩效管理， 而开展政府绩效评价是政府绩效管理的关键步骤。本文基于我国全面实施政府预算绩效管理的政策背景， 对当前政府绩效评价的现状、 问题及影响因素展开具体分析， 并结合《项目支出绩效评价共性指标体系框架》明确政府项目支出绩效评价的逻辑链条包括投入、 过程、 产出、 效果四大环节， 据此探索性地构建出一个涵括经济性指标、 程序性指标、 效率性指标、 公众性指标和综合性指标五个维度的复合型绩效评价指标体系。同时提出， 政府绩效评价应重视对于“全过程”理念、 成本效益原则及业财融合思想的匹配与运用， 从而为复合型绩效评价指标体系的实践夯实思想基础。

【关键词】善治导向；政府预算绩效管理；绩效评价；复合型绩效评价指标体系

【中图分类号】 F810     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2023）11-0121-7

公共财政是我国经济治理结构和政府管理功能实现的重要基石和关键支撑， 预算绩效管理作为现代财政体系的重要构件， 得到党中央、 国务院的高度重视。2017年党的十九大报告中， 习近平总书记强调要加快建立现代财政制度， 形成全面规范透明、 科学合理、 制约有力的现代预算管理体系， 全面实施绩效管理。2018年中共中央、 国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》（简称《意见》）， 要求从“全方位、 全过程、 全覆盖”三个层面推动国家行政绩效管理工作的全面实施。政府部门要想全面、 高效地实施预算绩效管理， 除了要明确具体的实施对象、 加强绩效目标管控和做好绩效执行过程的监督， 最关键、 最核心的步骤在于构建科学、 合理、 有效且可行的绩效评价体系以及具体的绩效评价指标， 并将其用于判断和度量政府部门、 公务人员所实施的公共管理和提供的公共服务的业绩好坏与质量高低， 据以确定政府的公共绩效和社会公众满意度。应用创新性、 具体化的绩效评价指标体系对政府绩效及公众满意程度等维度进行有效的评价， 是促进政府向服务型、 民主型和现代型发展的重要手段及工具， 而成功建设兼具这些类型的政府则是推动国家与人民更加紧密结合、 实现国家善治的重要前提。本文正是基于这一视角， 在具体分析我国当前政府绩效评价现状和问题的基础上， 结合全面预算绩效管理改革和国家治理现代化的现实需求， 探索性地构建出复合型政府绩效评价指标体系， 以期为相关理论研究和政府部门实践提供参考， 为实现国家善治添砖加瓦。

一、 文獻综述

首先， 预算是国家宏观政策以及政府行为的集中体现， 是政府的“钱袋子”， 而预算绩效管理作为一种新型的政府绩效思维， 分别从治理主体、 治理工具和治理价值三个维度来支撑和实现国家共治、 法治和善治的价值诉求（何文盛 和蔡泽山，2018）； 基于治理体系的绩效管理制度建构和凸显治理能力的绩效管理执行力又以绩效评价为核心环节（何强，2020）， 可见政府绩效评价与国家治理实乃密不可分。随着国家治理重心的转变， 政府绩效评价的理念也逐步发生变化。我国政府绩效评价在计划经济转向市场经济这一阶段是以发展生产为导向， 在社会主义市场经济体制的建设时期则是以市场为导向， 然而随着在以习近平同志为核心的领导团体在党的十九大上提出“以人民为中心”这一发展思想后， 我国政府绩效评价需要立足于全新的历史定位进行体系重塑， 将实现人民群众所期望的美好生活这一目标贯彻于政府活动之中， 评价政府行为绩效、 行为结果绩效并将二者有机统一（彭文龙，2019）。类似这种方式的绩效评价与传统的政府评价有显著不同， 其可以有效地提高行政效率及资金使用效率， 还可以从促进问责机制、 提高决策管理和改善激励这几个方面对政府行为及工作方式起到积极作用。

其次， 指标体系的构建是政府绩效评价的重要依托， 是对绩效评价的具体化。就整体层面而言， 在早期， 有学者运用隶属度分析、 相关分析和鉴别力分析这三种方法逐步过滤从行政管理、 经济发展等六个领域遴选出来的66个指标， 建立合理体现“科学发展观”和“执政为民”原则的绩效评价体系（范柏乃和朱华，2005）； 也有学者基于中央政府统揽治理和建设民主型政府的双重背景， 借助平衡计分卡工具构建“自上而下”（中央政府在制定发展规划的同时应从法律和政策层面对地方政府的绩效评价工作赋予合理范围内的权力）与“自下而上”（发展规划需要贴合公众意愿、 需求且绩效评价应具有公众基础）相结合的绩效评价指标体系（陈天祥，2008）。进入新时代后， 建立健全包括预算编制、 预算执行过程、 结果绩效这三部分的“全覆盖”预算绩效评价体系成为实现国家现代化治理的催化剂（孙玉栋和席毓，2020）； 也有学者提出在大数据的时代条件下， 建设覆盖预算的决策、 审批、 执行及评价四大环节的“全过程”预算绩效管理体系（马蔡琛和赵 笛，2020）。

而从具体的领域来看， 学界对于绩效评价指标体系的研究聚焦于法治、 财政政策及政府债务领域。其中， 对于法治政府的绩效评价存在技术体系不完善的问题， 首当其冲的便是指标体系的庞杂和操作困难问题， 因此指标体系的构建须解决平衡统一性与差异性（普遍通用的共性体系标准与所评价对象的个性）之间的矛盾， 并严格对主、 客观指标进行科学划分（郑方辉和尚虎平，2016）。除了这种较为泛化的构建思想， 结合法治建设的内涵及现实工作情况， 可将其一级指标分为法制建设、 过程推进、 目标实现、 法治成本、 结果满意五个维度（郑方辉和邱佛梅，2016）， 隶属的二级、 三级指标再依据主观和客观的原则分别进行细分。在法治政府绩效评价领域， 需要慎重遴选主客观指标， 是由于主客观指标具备互补性及互证性（陈磊和林婧庭，2016）。而对于财政政策的指标构建则需要遵循政策目标， 体现满足需求条件、 契合绩效目标、 遵循技术标准和方便实施执行等原则， 并能够从价值焦点、 事实焦点和连续焦点三个视角进行分析。关于地方政府债务的研究中， 有学者分别从债务需求偏好匹配指数（洪 源等，2015）、 投入产出理论和“4E”理论（考燕鸣等，2009）的视角出发进行实证研究， 分析关于政府性债务使用效率的影响因素并据此构建出更有效的绩效指标体系， 提出实质性的建议。实际上， 关于绩效评价指标体系的构建经验对于各政府领域而言都是相通的， 亦即， 在构建之前需要充分了解该领域的工作内涵、 目标定位及实际情况， 在构建过程中需要平衡共性指标与个性指标、 主观指标与客观指标之间的矛盾统一关系， 是一个不断填充与验证的动态过程。

综上所述， 鉴于政府预算绩效管理及绩效评价在国家治理中的重要程度， 目前学术界关于绩效管理及绩效评价的研究在整体层面及具体领域层面均有涉及， 其中： 整体层面侧重点在于基于对相关理论的剖析， 提出与理论思维适配的政府绩效管理或绩效评价体系的构建思路； 具体层面则是在已有理论的指导下， 针对不同政府治理领域的特点， 构思出不同的政府绩效评价体系框架。通过对已有相关文献的阅读及整理， 能够凝练出政府绩效管理、 绩效评价相关理论的核心思想及评价体系构建的共性， 从而为本文提供理论指导。但是， 整体层面的研究大多集中于理论及顶层思想逻辑的解释与构建， 而具体领域研究中涉及的绩效评价指标体系往往是针对某一领域（项目）， 各具特色。即目前绩效评价指标体系的构思虽依据或应用了整体层面分析中的相关理论， 但不同领域（项目）所设计出的各级指标仍存在共性不足、 个性凸显的状况。然而， 随着预算绩效理念的进一步深入， 部门和资金使用单位被赋予了更多的管理自主权， 其绩效评价工作更是五花八门， 为使得不同地域、 不同层级的政府部门及单位绩效评价之间存在可比性， 需要在“全覆盖、 全过程绩效管理”理念、 投入产出理论和“4E”理论的指导下， 构建一个复合型政府绩效评价共性指标体系， 一方面能够为各级政府部门、 单位提供指标设计参考， 另一方面可将不同政府之间的共性指标进行比较， 从共性指标表现差异的背后寻求、 填充各领域（项目）的个性指标。

基于这一思想， 本文立足于“投入—过程—产出—效果”逻辑， 对政府绩效评价工作的影响因素展开分析， 从多维视角思考并构建复合型绩效评价指标体系， 以期填补理论界对共性指标体系框架研究的不足， 为政府绩效评价工作提供一定的参考。

二、 我国政府绩效评价现状及存在的问题

（一）我国政府绩效评价现状

我国政府的绩效评价工作长期以来取得了许多进展。回顾政府绩效评价改革40多年来的历程， 基于“异质性事件标志”原则可将该历程划分为改革开放始 ～ 1999年、 1999 ～ 2007年、 2007 ～ 2014年和2014 ～ 2018年四个阶段（尚虎平，2018）， 改革历程中绩效评价主要扮演着政治监督和管理工具的作用； 但2014 ～ 2018年这一阶段的绩效评价主要由各地编制委员会负责， 未产生公认的评价模式。在此之后， 2018年出臺的《意见》、 2021年颁布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》及2020年印发的《项目支出绩效评价管理办法》（简称《评价方法》）等相关法律法规中都强调了绩效评价和评价指标体系建设工作的重要性。《意见》中的三个全面思想对于绩效评价的范围及效果都有显著的影响， 不仅逐步扩大了评价范围的覆盖面， 还将“预算”与“绩效”紧密联合， 促使绩效评价的效果快速显现。《评价方法》中也对绩效评价的对象及内容、 标准及方法、 组织管理与实施、 结果应用及公开、 法律责任等都做出了总体性的规定。可见， 我国政府绩效评价在法律法规层面的部署一直处于稳步进行中。

另外， 在绩效评价指标体系的构建方面， 各地政府多年来也在持续地推进， 通过对部分地区绩效评价指标构建的核心思想的总结和提炼， 可以明晰我国政府在构建指标体系时所依据的政策背景及具体理念， 同时对省、 市、 县（区）这三个层级的政府在构建指标体系时核心思想的异同点进行区分和联系， 从而确定一个更加客观、 更具备共性的构建理念， 以作为支撑本文构建复合型政府绩效评价指标体系的理念逻辑。无论是省、 市还是县（区）层面， 多数政府倾向于按照“投入—过程—产出—效果”的预算绩效理念框架进行指标体系的构建， 在《意见》颁布后， 部分省、 市级政府积极响应了《意见》提出的要求， 对绩效评价指标做出了适当的调整； 区别是县（区）政府所制定的指标相较于省、 市层级政府的指标更加具体， 更注重区分定性与定量指标、 共性与个性指标（见表1）。据此， 本文在参考这些地区建设绩效评价指标时的核心思想及财政部于2013年4月印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预［2013］53号）中的《项目支出绩效评价共性指标体系框架》（简称《共性指标体系框架》）的基础上， 构建出符合“投入—过程—产出—效果”这一预算绩效评价框架和《意见》要求的复合型绩效评价指标体系。

（二）我国政府绩效评价现存问题

我国政府的绩效评价工作虽然取得了较多进展， 但仍存在许多亟待解决的问题， 具体包括以下四个方面。

1.  缺乏科学的评价方法。长期以来， 绩效评价的方法主要是部门自评及引进外部第三方评价机构， 缺乏客观性及有效性。根据审计署对预算绩效管理进行各项审计所发现并记录的问题内容， 绩效自评存在许多不规范的地方， 包括覆盖程度不充分或自评开展不严格； 部分自评未按要求进行、 评价内容不完整以及自评结果不实， 例如私自将定量指标变更为非量化指标并评为满分， 不详细列明二级及三级自评指标的得分， 将未全面开工、 执行的项目或政策直接自评为满分以及个别满意度指标自评较高的项目缺乏评价依据等（郑涌和郭灵康，2021）。此外， 虽然第三方绩效评价机构在绩效评价中扮演了中介角色， 其与政府部门之间的关系仍然是委托代理关系， 但第三方评估模式在专业性、 权威性和独立发展空间上仍需完善（徐双敏，2011）。根据《意见》相关要求， 需要基于多维角度、 使用多元数据探索符合当前治理需求且具备创新性的绩效评价方法， 即需要立足不同的研究视角并运用相关数据分析方法， 从客观性、 准确性和信息化等方面来提升绩效评价的全过程建设， 并以绩效评价的创新敦促国家治理现代化的实现。随着《意见》中“全面实施预算绩效管理”这一理念的不断深入， 政府绩效评价工作开始强调全过程管理以及对结果的系统性分析， 重视使用统计抽样的方法汇集证据并进行分析， 以建立可预测的因果关系模型。据此， 许多实证分析方法逐步被提出和应用于绩效评价过程， 包括德尔菲法、 成本—效益分析法、 （准）实验研究设计法、 多元回归分析法、 投入产出分析法（高娟，2019）。

2. 缺乏合理的评价指标。《意见》中明确指出， 各级财政部门要建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架， 而随着评价方法进一步科学化、 系统化， 对于定量指标的需求扩大， 对于定性指标的要求也逐渐向具体化、 可评价性、 可比性等更加科学有效的目标转变。目前， 《部门整体支出绩效评价共性指标体系框架》《共性指标框架》以及《财政预算绩效评价共性指标体系框架》的三级指标中， 定量指标与定性指标的比例分别为16∶12、 6∶14和30∶2。可以看出， 后两个共性指标体系中的三级指标都存在定性与定量分配不合理的现象， 也未指出定性指标的具体性质定位； 并且财政预算中对于绩效评价共性指标的设计也未与项目支出中的指标有明显的勾稽关系， 实际上仍属于业财分离。合理的共性指标框架应该综合考虑财政预算、 部门支出及项目支出之间的联系之处， 亦即， 将财政预算以项目为导向进行分配和评价， 且部门整体支出也与项目进行准确匹配。此外， 实际评价中的定量指标偏少， 而定性指标又难以衡量； 且对于公众满意度这一核心指标的评价通常是采用社会调查的方式， 定量程度稍显不足且指标也较为有限， 因此应探索更科学、 有效的方式及指标。另外， 公众满意度的定性指标应该从单位形象、 服务态度及质量、 政策宣传情况、 突发事件的应对能力等多个柔性指标进行综合性考虑和衡量（田五星和王海凤，2017）。

3. 评价结果缺乏考核与监督。《意见》中关于建立全过程预算绩效管理链条的制度部署中明确指出要完善绩效考核结果反馈与问题整改责任制度， 强化绩效考核结果的运用， 而这一目标实现的前提正是绩效评价结果能够得到有效的考核和监督。一般情况下， 各部门各单位需要在自评之后将自评报告报送至本级财政部门， 以供其对部门、 单位的财政流转情况进行综合考核和整体评价， 而后各级财政部门在建立重大政策、 项目的评价体系之后逐步开展部门整体绩效评价， 在必要时引入第三方评价机构。但实际上， 仍存在业财融合不足的问题， 即本级财政部门和上级监管部门未必对下属各部门各单位的业务、 财务情况有足够的了解， 也未必具备了解项目实施全过程并能够将之与财务结果结合评价的人才， 综合绩效评价和对评价结果的考核难以落到实处； 而且目前对于绩效评价的考核结果未严格与干部选拔、 晋升等事项进行挂钩， 也未与相关的奖励、 责令整改、 惩罚制度紧密联系， 易导致考核结果流于形式。此外， 目前对绩效评价结果的监督方式通常是接受国家审计， 但政府工作较为复杂， 可能存在绩效评价内容泛化、 评价指标主观性强等问题， 使得审计监督难以进行具体化的检查。除了审计监督， 公众监督也是一种正在探索和发展的监督方式， 但当下各级政府对于绩效信息的公开不足， 尚未搭建合适的平台或途径来加强社会公众的参与和监督， 不具备公众监督的现实基础。完善对绩效评价结果的考核与监督并将其与预算安排、 政策调整和激励约束之间的链条打通， 有助于实现将安排不妥或使用效果不佳的预算资金进行削减或取缔、 对交叉重叠或零散化的政策（项目）进行调整或整合、 对沉淀周期过长的资金予以收回等多个治理目标， 更是促进绩效评价更好发展的必要举措。

4. 绩效评价技术仍不成熟。绩效评价技术指的是政府绩效评价工作中依托一定的技术手段或方式， 构建科学、 有效、 合理的绩效指标体系， 并依据这一技术手段或方式落实绩效评价工作。而随着新时代数据技术的快速发展和渗透， 对于进行绩效评估的相关技术也需要随之更新或变革， 即以数据技术赋能政府绩效评价。其中， 有学者运用信息传播要素理论对兰州西固区案例进行分析， 提出了“双线”考评机制（同时运用该区数字中心反馈的绩效评价信息和被评价单位或部门上报的绩效评价信息）， 此机制通过借助互联网及大数据技术达到了弱化信息不对称的目的， 增强了绩效评价的有效性、 真实性， 同时对政府绩效评价引进第三方数字机构提供了理论思想（何阳和高小平，2020）。另外， 将区块链技术应用于绩效评价也是一大创新思想， 区块链技术能够协助政府解决绩效评价中的过度中心化、 高度权威化、 评估主体单一化、 评估指标泛化、 评估内容固化、 评估方法机械化等问题， 但同时也面临着数据技术所带来的数据丢失、 信息泄密等风险； 若想降低应用此技术所带来的风险， 需要努力开发“私有公用链”及“共有私用链”来分别对干部绩效和政府社会绩效进行评价（戴建忠，2021）， 从而推进政府绩效评价体系的构建。目前， 绩效评价的技术创新及应用尚且不足， 无法将全过程的绩效管理理念贯穿于具体的技术平台中， 即尚无法建立能够将投入、 过程、 产出、 效果这一全链条的资金流转、 审批、 指标勾稽等工作进行串联、 数据化和可追溯的平台， 绩效评价技术仍不成熟、 仍未实现突破。

三、 政府绩效评价的影响因素分析

如前所述， 部分地方政府在构建绩效评价指标体系时倾向于按照“投入—过程—产出—效果”的预算绩效管理思路加以展开， 且《共性指标体系框架》中也是按照这一思路进行指标设计。为使所构建的指标体系更具普适性， 本文所设计的指标体系的一级指标也将是这四个层次， 并向下细分二、 三级指标。

（一）投入角度

投入主要是指对于要开展的项目或政策在事前進行一系列研究， 明确其投入的性质、 必要性、 可行性、 预算资金安排和目标定位等内容。这些内容以及与其相关的宏观环境、 微观因素等在后续进行绩效评价时都会产生影响。例如， 为推动疫情后的消费， 部分地方政府采用发放消费券的方式来拉动消费， 这一政策的最终目标是促进经济复苏、 提高经济发展水平， 因此， 在对该地方政府进行绩效评价时， 经济复苏与否和经济发展水平提高与否就是考评的重要内容， 显然会影响绩效评价。在发放消费券之前， 地方政府可以考虑不同地域、 不同人群的消费水平以及该区域主要的消费方式与消费偏好（在餐饮、 服饰、 电器、 生活用品等方面， 不同区域的居民更偏向何种消费领域）， 从而发放面值适当的消费券， 尽量使得消费券的发放能够真正刺激消费。例如， 杭州市积极响应《关于促进消费扩容提质 加快形成强大国内市场的实施意见》的要求， 于2020年3月26日晚间宣布将通过互联网平台发放数字消费券共计16.8亿元（包括政府补贴5亿元和商家优惠补贴11.8亿元）， 并规定困难群体可以同时申领困难补助与消费券， 截至4月14日16时， 该消费券共拉动了32.5亿元的消费。这一举措发挥了良好的刺激消费作用， 每1元钱的补贴能够带动平均3.5元以上的新增消费（这一举措过后的消费状况恢复常态， 排除新增消费是由提前消费所致这一因素）， 即边际消费倾向（MPC）在3.5以上。杭州市以消费券促消费的政策取得了良好成效， 保证了所投入的预算资金的合理安排与运用， 实现了其政策目标。因此， 可以看出地方政府关于发放消费券的预算资金安排是否科学、 合理也会影响绩效评价。此外， 项目或政策是否有投入的必要、 是否具备可行性等因素也会对绩效评价造成影响。

（二）过程角度

过程指的是预算执行过程中的相关制度控制， 以及对已经投入的项目或政策在其执行过程中对业务和财务两大方向保持监督、 管理。就制度而言， 由于在不同的政府内部情境下， 各方主体所持有的剩余控制权各有不同， 而权力配置差异直接影响行动逻辑， 进而内化成各具特征的制度运行模式， 因此需要基于不同的制度模式对预算执行的绩效进行评价。在业务层面， 该项目或政策的管理制度是否健全且具备可执行性、 与绩效目标的匹配情况、 绩效目标的进度及可预见性的强弱、 对绩效运行的监控是否符合及时有效和合规合理以及对重点项目或政策是否进行了特别关注等都是影响绩效评价的相关因素。 在财务层面， 所投入的项目或政策的资金拨付与使用情况、 预算支出与实际支出之间的差距、 预算资金支出的可追溯性以及预算资金的预计结转结余情况都是绩效评价的影响因素。此外， 业财融合程度也是一大影响因素， 在实际的绩效执行工作中， 存在将业务绩效与财务绩效分开进行监控的现象， 或是负责监控预算绩效执行的人员并未兼具业务与财务的双重知识， 业务与财务的脱节不利于有效的绩效监管， 因此， 在进行绩效评价时， 应注重政府是否关注业财融合以及关注程度， 从而促使预算执行的过程监管更科学、 有效， 更具备“联系”的思想。

（三）产出角度

产出指的是投入的项目或政策顺利完成。但完成不代表完美， 基于“花钱无效必问责”的绩效管理思想， 所产出项目（政策）的完成程度、 完成的及时性、 质量达标程度以及对成本效益的衡量都是评价政府绩效的重要依据。然而， 由于政府的价值定位是为人民服务， 其项目或政策是无法明确未来收入的， 若要进行成本效益分析（Cost－Benefit Analysis，CBA）， 就需要实现动态与静态、 定性与定量、 全过程与阶段性、 实物量与价值量以及预测与统计这几组分析角度的各自结合， 这几方面的结合也是CBA的特点所在。然而， 这也意味着其实施成本非常高且分析技术难题难以突破， 因此CBA的应用一直处于讨论之中。基于此， 需要给予CBA一个合理的定位： CBA最大的价值在于为政府预算绩效管理决策者提供一种更加客观、 标准的量化方法， 能够实现不同领域、 不同类型政策或项目的横向和纵向对比。在我国政府预算绩效评价中， 应该分领域、 分层次、 分阶段逐步推进CBA的实践， 实现其从广义概念向狭义概念的发展。这种渐进式的改革能够从“实化”成本指标、 “强化”质量指标与公共服务标准的联系以及“硬化”效益指标这三方面来解决当前我国的绩效管理问题， 从而更加适应我国绩效管理渐进式改革的发展规律和阶段性特征。

（四）效果角度

项目或政策建成后的效果是绩效评价工作中最为直接、 占比最大的一大模块， 常见的效果指标类型包括投入产出比率、 公共服务质量与效果、 对生态环境保护或考虑的程度以及民众满意情况等。效果指标是比较容易制定和划分的， 通常分为经济效益、 生态效益、 社会效益和公众满意度等， 这些都会对绩效评价产生直接的影响。但需要提及的是， 并不能孤立地看待这些指标， 而应动态式、 比较式地看待， 也就是将这些指标与投入、 过程、 产出的相关指标进行联系， 分析是否符合逻辑； 并将这些指标与同类型或前期项目进行比较， 以体现指标的科学性和进展程度， 从而更有理有据地进行政府绩效评价。

四、 复合型政府绩效评价指标体系的构建

基于上述对政府绩效评价现状、 现存问题及影响因素的分析， 现阶段应从投入、 过程、 产出、 效果四个层次出发， 构建一个复合型的绩效指标体系， 即依据全面预算管理的价值理念， 构建一个涵括经济性、 程序性、 效率性、 公众性和综合性（对经济、 程序、 效率和公众的综合考虑， 对复杂项目以及显现周期较长的项目的考虑等）指标的复合指标体系。相对于当前已有的共性评价指标体系， 复合型绩效评价指标体系结合了定量指标与定性指标， 对所设计的各个三级指标进行了性质定位（具体是属于经济性指标、 程序性指标、 效率性指标、 公众性指标和综合性指标中的哪一类）； 并且更具备“联系”的思想， 强调不同指标之间的勾稽关系， 强调成本效益分析及业财融合管理， 更加充分地体现全面实施预算绩效管理的国家意志， 在绩效评价技术不断发展的当下具备可操作性。

在应用上述指标体系进行政府绩效评价时， 需从横向与纵向两个维度展開： 横向维度是指将不同的绩效指标分别对应事前预算、 事中执行、 事后评估、 评估应用这几个不同的工作阶段， 严格地与项目及过程相融合， 保证指标的有效性， 也使指标能够更好地“动态调整”； 纵向维度是指在对政府部门的公共项目或政策进行绩效评价时， 对类似或相近的绩效指标进行共性指标摘取， 以对指标的科学性、 有效性、 客观性、 合理性等进行比较分析， 从而促进指标体系的完善， 丰富指标库。复合指标体系更加注重指标的可衡量性、 绩效预算管理流程链的完整性（评价的指标应与事前评价、 事中监控等阶段具有勾稽关系， 保证可追溯性）， 更具备动态循环调整的建设理念， 有利于实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩。

此外， CAF（Common Assessment Framework）模型可以继续辩证地应用于项目评价之中， 对于一些较为定性且与民众关联程度较高（例如节能减排项目、 医疗保障项目等）的评价指标， 可以先制定一级指标和二级指标， 再随机抽取符合条件的项目受益者， 由其填充三级指标， 以丰富对于评估对象的评价标准。同时， 也应根据不同项目的性质及价值定位， 对投入、 过程、 产出、 效果四个层次的评价权重进行合理分配， 保证评之有理且能够有所反馈， 以实现绩效评价工作的良性动态循环发展。基于前文的理论分析， 本文构建了一个复合型政府绩效评价指标体系（见表2）。

五、 结论与展望

我国制度优势包括以公共为基础、 遵从党的领导和协商民主式的民众参与， 而这些制度优势需要通过嵌入政府绩效管理的方式才能实现国家治理效能提升的重大政治目标， 足以看出实行政府绩效管理的重要性所在， 作为政府绩效管理核心的政府绩效评价工作则是其实行的重要抓手和核心环节。本文基于绩效治理理念的时代背景及《意见》这一政策背景， 分析了绩效评价的现状、 现存问题及影响因素， 并研究了财预［2013］53号中的《共性指标体系框架》， 进而明确了政府项目支出绩效评价的关键环节， 即投入、 过程、 产出、 效果四大阶段， 据此构建了一个包含经济性指标、 程序性指标、 效率性指标、 公众性指标和综合性指标的复合型政府绩效评价指标体系。此指标体系的核心思想及创新点在于： 一是杜绝孤立地看待政府绩效评价的相关指标， 而应该匹配“全过程”的绩效理念， 将不同阶段、 不同层次的指标进行联系并合理分配权重， 以使绩效评价指标具备可追溯性、 客观性和不易篡改性； 二是注重成本效益、 业财融合的思想， 将政府项目或公共政策的工作进度与资金动向紧密结合， 保障每一笔公共资金都能够“有理有据”。随着各级政府响应国家技术创新的号召， 积极探索、 搭建绩效评价的工作平台， 复合型绩效评价理念及指标体系有望应用于绩效评价实践， 但进一步的更具操作性的指标设计与落地实施仍是未来的重点研究方向， 笔者也将继续围绕该主题深入探索， 努力为夯实国家治理现代化、 实现国家善治的理论基础添枝加叶。

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