乌克兰农产品出口问题再次牵动各方神经

赵会荣

2022年10月21日，运送粮食的货船进入乌克兰敖德萨港。

乌克兰是世界上主要的农产品出口国之一，每年向全球市场供应超过4500万吨粮食，因此被称为“欧洲粮仓”。2022年2月乌克兰危机升级前，乌农产品主要销往南方国家。2021年，27%的乌克兰小麦运往北非，58%运往亚洲。2022年俄罗斯对乌克兰发动“特别军事行动”后，乌农产品出口一度陷入困境，经各方努力开辟了两条出口通道，一是依托黑海港口农产品外运协议（也称黑海谷物倡议）建立的黑海海上运输通道，二是欧盟为乌农产品开通的“绿色通道”。然而，因牵涉多方利益，近期乌农产品出口问题再生波澜，持续受到各方关注。

黑海港口农产品外运协议获延期

2022年7月22日，联合国和土耳其斡旋俄乌签署了两份文件，即“黑海港口农产品外运协议”“推进俄罗斯粮食和化肥出口的备忘录”。这两份文件意义重大。

黑海港口农产品外运协议由俄、乌分别与土耳其和联合国签署，背景是：一方面，乌黑海港口农产品出口因战事面临运输安全问题，而俄粮食和化肥出口因西方制裁受阻，两国都期待各自农产品出口问题能够得到解决。另一方面，由于俄乌均为世界主要农产品出口国，俄还是世界主要化肥出口国，全球约50个国家和地区高度依赖两国的农产品供应，双方之间军事冲突的延宕促使全球粮食危机愈演愈烈。该协议规定，乌黑海港口敖德萨、切尔诺莫斯克和尤日尼恢复运营，为乌农产品和化肥（包括氨）出口提供一条安全的海上运输走廊。该协议有效期为120天，2022年11月、2023年3月以及2023年5月三度获延长。5月17日，俄、乌均确认这一协议再延长两个月，至7月18日。推进俄罗斯粮食和化肥出口的备忘录由俄罗斯与联合国签署，有效期为三年。

两份文件有着密切的关系。根据规定，乌船只引导货船进入黑海国际水域，避开雷区。然后，这些船只沿着商定的海上人道主义走廊驶向土耳其伊斯坦布尔。联合国设立了黑海港口农产品外运协议联合协调中心，负责监测协议执行情况，还设立了两个工作组，分别负责乌通过黑海运输粮食以及促进俄粮食和化肥的出口。两份协议的签署对于缓解全球粮食危机发挥了重要作用。联合国副秘书长格里菲思指出，黑海港口农产品外运协议自签署以来为从乌安全出口3000多万公吨谷物和食品提供了便利。农产品出口对于乌非常重要，是其创汇的重要来源，占出口总额40%以上，占国内生产总值（GDP）14%左右。乌总理什米加尔称，今年3月乌出口780万吨农产品，达到冲突发生以来最高值，其中51%通过黑海港口农产品外运协议下的黑海粮食走廊出口。

俄并不满意第二份文件（谅解备忘录）的执行状况，认为其“几无效果”，西方国家仍在对俄农品和化肥出口设置障碍。为此，2023年3月俄方提出，第一份文件仅延长60天，5月18日到期，延期须满足五个条件：一是恢复俄农业银行与环球银行间金融通信协会（SWIFT）国际结算系统的连接；二是恢复农业机械和零部件供应；三是取消对俄船只和货物的保险和港口准入限制；四是恢复陶里亚蒂—敖德萨氨输送管道；五是解除对俄农产品生产和运输相关公司账户的封锁。由于俄是黑海港口农产品外运协议的签约方之一，往返乌克兰港口的船只由俄罗斯、土耳其、乌克兰和联合国检查员组成的小组进行检查，俄方的态度直接影响到黑海港口农产品外运协议的执行和续签。据联合国统计，自5月1日以来，黑海港口农产品外运协议联合协调中心检查运粮船只的速率大幅下降至平均每天2.9艘。5月17日，在确认黑海港口農产品外运协议延期后，俄外交部发言人扎哈罗娃说，对于协议执行过程中的“偏斜”情况应“尽快修正”。

欧盟—乌克兰农产品“绿色通道”遭抵制

2022年5月，为了解决乌农产品外运问题，与乌接壤的欧盟成员国建立了欧盟—乌克兰农产品运输走廊。同年6月，欧盟对乌农产品实行“绿色通道”政策，取消了配额限制，乌农产品可免税一年进入欧盟境内，再流向其他地区。这意味着乌农产品可以通过中东欧“绿色通道”进入西欧和其他地区。然而由于价格低廉以及物流等问题，大量乌农产品只能在中东欧国家倾销，冲击了当地农产品价格，引发中东欧国家的农民抗议。波兰农民的抗议还导致该国农业部长亨利克·科瓦尔茨克辞职。今年4月以来，斯洛伐克、波兰、匈牙利、保加利亚和罗马尼亚纷纷出台乌农产品禁令（包括销售和转运），以保护本国农民利益。五国还联名致函欧盟委员会主席冯德莱恩，呼吁重新引入对乌农产品的进口关税和配额限制。五国的理由是，乌农产品在种植过程中使用了欧盟禁止的化学品。针对禁令，欧盟方面认为“不可接受”，立即与五国磋商并达成“原则性协议”，并提供总额一亿欧元的“一揽子”支持，以补偿五国农民的损失。随后，五国取消禁令，对本国小麦、玉米、油菜籽和葵花籽等农产品采取“保障性”措施，即允许乌这几类农产品经当地转运，但不能在当地销售。欧盟这一决定让乌粮食库存继续流向西欧。包括西班牙和荷兰在内的西欧国家是乌克兰粮食的最大买家。

两条通道逶迤前行

黑海海上运输通道与欧盟—乌克兰农产品“绿色通道”相互影响，如果黑海港口农产品外运协议不能延期，中东欧国家的乌克兰农产品积压问题将更加突出，而且会蔓延到欧洲更多国家。如果欧盟—乌克兰农产品“绿色通道”关闭，那么黑海海上运输通道将更加拥堵。相对于取消协议关闭通道，各方更倾向于推动黑海港口农产品外运协议延期、保持欧盟—乌克兰农产品“绿色通道”运转，并从这场复杂的多方博弈中尽可能获取最大利益。

俄罗斯不反对黑海港口农产品外运协议延期是有原因的，因为协议延期带来的利益是可见的，而退出协议则未必能够获取更大的利益，反而导致俄粮食和化肥出口更加困难。具体原因有三方面：

其一，俄国家统计局的数据显示，2022年俄粮食产量同比增长24.2%，创历史新高。矿物肥料产量增加5%。俄国内无法消费过多的粮食，而粮食长期储存将产生相应的成本。与联合国签署的谅解备忘录是俄本国粮食和化肥出口的重要保障，就黑海港口农产品外运协议延期问题举行周期性谈判，有利于俄方敦促联合国推动西方国家解除对俄粮食和化肥制裁措施，为其增加粮食和化肥出口创造便利条件。此外，同意协议延期也有利于密切俄罗斯与土耳其关系。5月14日，土耳其迎来新一届总统大选，协议延期可以为土总统埃尔多安竞选加分。

其二，俄、乌在农产品出口领域是竞争对手，俄方希望利用协议削弱对手，从而提升本国在世界农产品市场的地位。以大麦出口为例，2021年在世界大麥出口量排名中，乌、俄分别处于第三位和第五位。军事冲突对乌造成的冲击远高于俄。2022年乌粮食出口量同比下降30%，大麦出口量不足200万吨，而俄大麦出口量增至600万吨。根据乌农业生产商组织估算，2023年乌谷物产量预计将降到3500万～4000万吨，降幅近50%。世界粮农组织的数据显示，2022年俄粮食出口量同比增长3%，化肥出口收入同比增长70%。照此趋势，俄乌两国在世界农产品市场上的地位可能发生有利于俄的变化。

2023年4月21日，罗马尼亚农业部和乌克兰农业部在罗马尼亚布加勒斯特举行会谈，讨论乌农产品出口问题。

其三，协议对俄形象产生有利影响。俄需要通过延长协议向国际社会展示合作的态度，并巩固与友好国家的关系，继续争取它们对俄发起的“特别军事行动”的理解。在俄看来，这些友好国家主要指在联合国大会涉俄决议投票中拒绝谴责俄罗斯的非洲和亚洲国家，其中多数是粮食进口国。而通过黑海港口农产品外运协议运输的粮食60%流入发展中国家，该协议的执行有利于促进世界粮食市场的稳定，自然也会受到这些国家的欢迎。

因为相关协议的签署，欧盟—乌克兰农产品“绿色通道”暂时得以恢复。根本原因是，当下支持乌克兰是欧盟“政治正确”的体现，中东欧国家作为成员国在诸多方面又离不开欧盟，这决定了中东欧国家与乌克兰关于农产品销售的分歧必然能够被欧盟化解。不过，欧盟提供的一亿欧元尚不足以弥补中东欧五国农民的损失，而“保障性”措施的落实存在不确定性，欧盟其他成员国和乌克兰对于欧盟的决定并不满意。随着乌克兰危机外溢效应持续显现，加上黑海港口农产品外运协议即便延期也只能维持60天，未来围绕这些协议延期和落实产生的分歧仍有可能促使乌克兰农产品出口波折不断。