高校实施全面预算绩效管理工作对策分析

郑学军

（锦州医科大学，辽宁 锦州 121002）

2019 年12 月，教育部印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（本文简称《意见》），该《意见》指出要加快全面实施预算绩效管理，提升教育公共服务质量，推动教育现代化的实现进程。这是教育部对所属高校开展全面实施预算绩效管理工作的要求，也是高校提升预算绩效管理水平、提高资金使用效率、实现教育资源优化配置、增强高校履职能力的重要举措。“绩”是指资金的产出，具有数量、质量、时效及消耗成本的特性；“效”是指资金投入使用后带来的效果，包括经济、社会、生态、可持续影响及满意度等方面。预算绩效管理是将绩效管理理念和方法纳入预算管理的整个过程，是预算管理与绩效管理相互融合、相互作用的一种新的预算管理模式。预算绩效管理突出责任和效率，关注产出和结果。[1]随着高等教育改革的不断深入，预算绩效管理工作有了较大进展，教育经费使用效益得到持续的提高，为教育事业发展提供了有力的资金保障。

一、高校实施预算绩效管理的意义

1.提升预算管理水平，确保国家资产安全高效。财政拨款收入是高等学校办学的主要经费来源，在当前国家财政收入增长速度逐渐变缓的背景下，办学经费不足与资金需求增加之间的矛盾不断扩大，高水平高校可以通过多元化的收入方式化解办学经费的不足，而大多数地方高校受地域、办学条件、办学质量的影响，这种矛盾日益加深，这就要求高校要将有限的资金用在刀刃上，在使用这些资金时不能只强调资金执行率的高低、使用资金合理合法，同时要保证资金投入后产生的效益，使其安全、合法、合规、高效。通过编制全面预算绩效可以扭转只顾花钱不问效益的传统观念，督促高校细化预算编制，切实用好、管好教育经费，防范财务风险；硬化责任约束，强化目标管理，提高教育预算管理科学化、精细化、专业化水平。

2.提高综合运营实力，增强高校履职能力。预算绩效管理与内部控制管理具有相同的管理目的，都是以提高管理水平、降低运行成本为目标，两者相辅相成、相互渗透、共同作用。通过全过程预算绩效管理的开展实施能促进高校预算编制更加科学、有效，建立起良性的预算绩效管理机制，为高校的长期发展提供充足的财力保障。同时，与人事、资产、采购、教学、科研等部门建立起有效的沟通和交流，进一步提高内部控制管理规范化水平，有利于增加教学、科研、社会服务上的收入产出比，提高高校人才培养能力、科学研究能力、社会服务能力和科学技术创新能力，促进高校向着高质量、内涵式方向发展，使高校综合实力不断提升，实现教育强国的伟大转变。

3.提升公共服务质量，优化教育资源配置。2017 年，教育部等多部门联合发布的《建设高质量“双一流”大学的实施办法》中提出了“以绩效为杠杆，以改革为动力”的建设方案，为确保管好、用好资金，对资金使用增加了过程管理并进行动态监控和跟踪指导，最后根据绩效评价结果加大或减少资金支持力度。这就要求预算编制时要充分考虑成本效益，以绩效为目标，以结果应用为核心，用最少的资金投入带来最大的经济效益和社会效益。预算决策前有评估，评估结果是申请预算的必要条件；预算编制过程有目标，要加强绩效目标的审核；预算执行过程有监控，确保目标保质保量完成；预算完成有评价和应用，评价结果作为预算执行的依据。高校要充分发挥绩效的杠杆作用，进而形成激励约束机制，使教育资源得到进一步优化，推动高等教育改革不断深入。

二、高校实施全面预算绩效管理工作中存在的问题

1.对预算绩效管理认识不到位，缺乏责任意识。长期以来，受重使用轻管理、重支出轻绩效传统观念的影响，高校在预算执行过程中对预算执行进度较为重视，关注程度更高，认为钱已经按照资金使用要求合法、合规使用就算完成任务，对预算绩效目标实现情况及结果应用关注的较少，最后导致执行后取得的效果如何、结果应用怎样、产生效益的好坏少有人问津，造成国家资金的闲置，甚至是浪费和损失。部分高校还在使用传统的绩效评价分析方法，对于尝试先进评价方法缺乏主动性，导致主观因素判断比重过大，不能满足现阶段经济与社会发展的要求。

2.预算绩效管理制度不健全，缺少约束性。一是绩效指标不具体。部分高校绩效指标设定不全面、细化程度不高，指标值要么过高、要么过低，缺少核心绩效指标，社会效益和服务对象满意度等指标比较笼统。指标与项目关联性差，与预算资金不匹配。二是预算绩效监控不到位。在资金执行期内，没有对绩效目标和执行进度进行相应的监控跟踪，跟踪结果与绩效目标出现较大偏差及问题，没有及时跟进分析原因进行整改，降低了预算资金利用率。三是绩效评价结果反馈与应用不足。评价结果应用作为预算绩效管理的终极目标，是考核预算执行效果的重要依据。部分高校没有将绩效评价结果与预算编制挂钩，预算绩效评价好坏程度对以后的预算资金分配没有起到相应的制约作用，造成评价结果难以形成有效的约束管控。

3.预算绩效管理机构不完善，缺少专业人员。部分高校预算绩效管理机构设置不健全，没有设立单独的工作机构，往往由财务部门牵头负责，造成大部分人员认为预算绩效管理工作就是财务部门的工作。预算绩效管理工作职责与财务部门职责相互交叉，职责界定不明确、不清晰，缺乏独立性，容易出现所承担角色的混淆。另外，预算绩效管理具有相对独立专业和系统等特点，多数从事该项工作的人员未经过系统的学习和培训，缺少主动学习的意识，人员培训机制不健全，使得现有人员业务水平参差不齐，同时具备财务和业务相关专业知识及经验的人员少之又少，人才队伍建设缓慢，整体素质不高。

三、高校全面实施预算绩效管理的对策

《意见》明确了到2020 年底基本建成教育预算绩效管理制度体系，使教育预算管理模式得到进一步优化提升，实现提高教育预算管理科学化水平的目标。高校的所有收支必须纳入全口径预算管理，未纳入部门预算的收支不得安排。笔者将针对上述问题提出以下几点对策，从而更好地为高校长远发展提供有力的保障。

1.牢固树立预算绩效意识，提高资金使用效率。第一，强化主体责任意识。全面实施预算绩效管理要求高校在充分保证资金使用规范性、合理性、合法性的前提下密切关注资金使用带来的效益性，在资金管理使用的各个环节树立科学的绩效管理理念，主动对纳入预算管理的教育经费开展预算绩效管理，使用效率低甚至无效率的资金一律削减或取消，对长期不用的资金一律收回重新纳入预算管理，切实提高资金使用效益。做好预算绩效管理从根本上来说就是要足够重视，各级主管部门要采取多种形式如电视广播、官方门户网站等加大对预算绩效管理相关政策的宣讲力度。各级高校要积极转变固有的观念，在保证完成资金执行进度以及使用资金合理合法性的前提下实时关注资金投入后产生的效果。预算资金执行率的完成只是其中一个阶段性目标，资金执行后的产出、效果及应用阶段才是达到预算绩效闭环管理的标志，也是高校实现经济效益、社会效益等最大化的最终目标。

第二，加大责任约束力。《意见》 中明确规定，高校作为预算绩效管理的责任主体，单位的主要责任人要对本单位的预算绩效工作负责，对涉及民生、百姓关注度高的重大项目责任人将开展绩效终身问责机制。预算绩效管理是一项系统性、基础性的工作，要正确认识预算绩效管理，不断加强预算绩效责任主体意识，把绩效管理同经济业务活动管理等紧密结合在一起，实现业财融合，提升高校整体管理水平。各部门必须要明确各自职责，强化预算绩效管理责任和问责约束机制，坚持“谁申请，谁负责；谁花钱，谁负责；谁审批，谁负责”，牢固树立“花钱必须要带来效益，无效必须要追究责任”的绩效意识，把钱花在真正需要的地方，用尽可能少的资金去办尽可能多的事，带来尽可能大的效益。

2.创新预算绩效管理办法，提高单位管理水平。第一，健全预算绩效管理制度。党的十九大报告中明确了要在未来一段时间建立完善的透明规范、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理。国家政策层面要建立各部门、各行业、各领域绩效管理制度、工作流程和实施细则。高校要健全制度和流程，实现预算绩效管理与单位内控管理相互融合，推动各项活动管理制度化、制度流程化、流程信息化。两者之间具有相同的管理目标，预算绩效的全过程、全方位、全覆盖的“三全”管理理念与内控管理的全员、全流程闭环管理相辅相成，确保单位开展经济活动全程贯穿于内部控制管理和绩效管理之中，进一步提高单位的管理水平，促进高校更好地履行教育职能。[2]

第二，加强预算绩效信息化建设。2019 年6月，财政部推进实施预算一体化平台与单位业务信息系统及财务核算系统的有机融合，以实现每个工作程序的关联。信息共享可以让管理变得省时、省力、减少不必要的人为因素，使责任清晰明了。通过不同的模块对单位的整个经济运行进行全过程的动态反映和有效控制，每个业务领域均实现数据和信息共享，打通“信息孤岛”，提高部门预决算工作的标准化、自动化水平，保证预算管理规范高效。

第三，提高预算管理人员业务能力。高校要健全独立的预算管理机构，明确工作职责，各司其职；同时与其他部门协作配合密切沟通，真正提升单位整体预算绩效管理水平。各级财政部门要经常组织开展集中培训，传达国家政策法规，使各级部门单位尽快转变传统预算绩效管理理念。高校应该建立完善的员工学习培训机制，通过走出去和请进来的方式加强绩效管理人才队伍建设，定期组织业务、财务、行政、人事等部门人员参加专门系统的相关知识培训，以便及时了解掌握国家的政策及规定，学习先进的管理经验，并培养懂得管理、经济、审计、法律等相关知识的人才，共同提高管理水平。同时，聘请外部专家开展专题讲座和业务咨询，在高校内部形成“重绩效、用绩效”的氛围，通过交流与学习带动员工提升专业操作技能。

3.完善预算绩效管理体系，提高学校发展质量。第一，搭建共性指标框架，明确核心绩效指标。国家、各级主管部门要加快完成各个行业、不同层次及领域的核心绩效指标和标准体系搭建工作，绩效指标与标准要紧跟时代发展要求，完善部门整体绩效共性指标的建设。[3]同时，高校也要根据自身未来的发展战略和长远目标，围绕自身履行的社会职能强化部门整体预算绩效管理，依据共性框架指标体系细化相应的预算绩效管理指标。各部门要将全部预算收支纳入部门预算管理，进行全口径预算资金管理，未纳入全部预算管理的收入一律不得安排支出。以预算资金为中心，编制高校整体预算绩效指标和财政项目预算资金绩效指标，对降低单位运行成本、提升资金投入产出、履行职能情况、满意度等预算绩效指标进行整体衡量，推动高校绩效管理水平的发展。

第二，加强预算绩效管理，降低资金损失风险。在预算编制时对重大经济决策、重大项目投资安排、大额资金投入要开展事前绩效评估，评估结果作为必需条件，绩效目标作为前置条件，评估结果和绩效目标未进行或没通过均不得安排预算资金，从而促使高校树立先有绩效评估和绩效目标、后安排预算资金的意识，杜绝盲目、随意、拍脑门进行决策。财政预算资金执行周期一般为2～3 年，甚至更长，对预算执行率和绩效目标的监控要贯穿整个预算执行周期，硬化预算和绩效“双约束”。通过编制跟踪报告可以在绩效目标和执行率出现较大偏差时及时进行分析，提出纠正方案进行整改，防止大量资金沉淀闲置得不到有效利用，降低财务风险和国家资金损失的风险。

第三，重视预算绩效结果应用，建立“三全”管理体系。评价结果作为高校改进管理和编制预算的重要参考依据，对涉及覆盖面广、社会关注度高、影响大的预算项目绩效评价结果要予以公开、增加透明度，自觉接受社会公众监督，对绩效目标评价高、适用范围广的项目加大推广，更好地服务社会，实现财政资金最大程度地取之于民用之于民。从全方位的角度对高校实施预算绩效管理，构建“三位一体”的预算绩效管理层级；从全覆盖的角度将高校所有应纳入预算管理的收支进行预算绩效管理，达到全口径预算管理的要求；从全过程的角度将预算编制、执行、监督、部门决算、绩效目标、跟踪监控、绩效评价及结果应用等环节融合统一。

全面实施预算绩效管理对高校正确科学决策、实现高校发展目标、促进高校长远发展有着重要作用。基于此，高校应根据学校制定的中长期发展规划和年度计划、目标及任务，牢固树立责任意识，强化树立预算支出、结果导向的绩效管理理念，建立健全完善的预算绩效管理体系，利用内控管理和信息化技术等手段实现预算资金管理与学校人事绩效管理等体系的有机融合，加大预算绩效管理的全面考核力度，全面提高高校的社会效益和经济效益，办好人民满意的大学，实现高校高质量、高水平发展，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的人才、科研、技术支撑。