“双碳”目标下环境法典编纂必要性的教义学展开

○ 王杨，陈佳栋

（1.北京科技大学 马克思主义学院，北京 100083；2. 北京科技大学 文法学院，北京 100083）

2020年9月，习近平首次提出了中国“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”[1]的重大战略目标。随后，国家环保领域工作的纲领性文件陆续出台，特别是《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》对“双碳”工作作出了系统谋划。随着“双碳”目标和相关政策的公布，我国亟须一套体系化、协同性的法律制度对于环保政策的推进给予保障。近年来，随着《中华人民共和国环境保护法》（简称《环境保护法》）《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等生态环保相关法律相继修订，自1979年颁布第一部环境保护法至今，相关法律已增至31件，此外还有百余件行政法规和千余件地方性法规，我国的生态环保法律体系已初步形成[2]。“双碳”目标的实现要经历广泛而深刻的系统性变革，必须把“双碳”目标纳入法治体系建设进行整体布局，通过体系化的法律架构来予以坚实的制度基础保障。我国以碳排放为管理对象的专门性法律尚未形成体系，从法律和国家政策的指引到各地方规范性文件的出台，呈现明显的碎片化和松散性，表现为法律“少”，政策“多”的现象，缺乏完备的制度保障，使得推动“双碳”目标的实践效果不尽人意[3]。因此，我国亟须编纂一部环境法典，通过将“双碳”法律融入环境法典体系，提升环境部门法之间的协调性和整体性，为环境法的系统性改革提供机会。特别是要更好地将法律与政策相结合，完善中国绿色低碳发展法治体系，从而为保证“双碳”目标的顺利实现形成长效机制。

一、问题导向：环境法典立法的必要性分析

党的十八大以来，生态环境法治建设取得了巨大的历史性成就。如：生态环境立法体系重构、生态环境执法体系重塑、生态环境司法体系创建、生态环境尊法守法形成良好社会氛围[4]。然而，在法律实践中，碳达峰、碳中和相关法律制度的碎片化、空心化、滞后性等问题极大地制约了政策目标的实现。具体体现在以下几个方面：

一是缺乏系统的法律体系导致环境法体系的碎片化倾向。长期以来，我国环境法律的立法和实施在很大程度上是分散的、零散的和不系统的。这种碎片化在一定程度上削弱了环境法体系的效力，影响了法律的完整性和一致性。从环境立法的现实情况看，自1989年第一部《环境保护法》颁布至今，我国虽然已经制定了30多部生态环境法律，但制定的时间跨度较大，制定主体的层级跨度大，各类法律法规之间很容易产生冲突和空白[4]。同时，在法律内容方面，各种环保法律和法规之间的协调性不足，尤其是在对环境影响的评价和监管上。这使得不同的法规和标准可能会对同一环境问题产生不同的解释和处置方式，各级政府在环境保护问题上的权力分配不清，导致执行的方式差异和碎片化。这种情况在地方政府的环保工作中尤为明显。当前，我国在应对气候变化和“双碳”目标推进领域虽已形成了从中央到地方多层级、从部门到产业多领域的政策体系，但尚未构建起应对气候变化的综合性立法体系，仅以节约能源、可再生能源促进等相关立法作为“双碳”推进的主要领域，在污染防治、生态保育和产业促进等相关立法中仅有所涉及，在实施过程中目的与手段不协调的问题比较显著[5]。如在法律制度设计上，缺乏整体协同性，大气、水、土壤、环境噪声、固体废物等立法与《环境保护法》的重复率达30%～60%；土地、水、森林等资源利益类立法与《环境保护法》的相关制度缺乏紧密的逻辑关联[6]。

二是缺乏相互贯通的理念导致环境法体系的空心化现象。环保理念是环境法体系的灵魂。理念决定方向，而方向决定道路。环保理念的缺失和不统一会导致环境法体系在制定、解释和执行过程中出现方向偏离，从而形成空心化的现象。我国的环境法体系的空心化现象表现得尤为明显。在立法层面，由于缺乏一个统一、系统的环保理念，环境法律法规的设定往往是针对特定问题的，而非整个环境保护体系的。在这样的情况下，虽然有大量的环境法律法规，但是法律法规之间缺乏理念上的协调性和一致性，导致环境法体系的空心化。此外，生态环境相关立法在理念上与当前“双碳”目标公布的时间空间不同，导致环境立法出现空白点。当前有关“双碳”的立法不足和监管割裂问题仍较为突出，从中央到地方，在不同的产业领域，各个法律部门秉持的宗旨原则不同，导致有的法律规范存在不管用、不好用、不能用的现象。比如，《中国应对气候变化国家方案》等政策制度提出了增加生态系统碳汇的要求，但在具体的自然资源与环境保护立法中，无论是《中华人民共和国森林法》还是《中华人民共和国草原法》，都没有将“双碳”目标融入立法目的中，其他领域的法律规范虽然会涉及碳汇规范的相关内容，有助于促进对碳排放的控制，但普遍是基于原则和方向性的规定，并未对“双碳”目标的落实作出具体的制度安排。

三是缺乏贯通协同的联动机制导致环境法体系的滞后性问题。尽管我国在环保立法上已经取得了一定的进步，但相较于当前日趋复杂的环境问题，例如气候变化、环境污染、生物多样性丧失等，现有的环保法律体系仍显不足[7]，或未能全面涵盖复杂的环境问题，或应对策略缺乏前瞻性和全局视角。例如，对于新出现的微塑料污染、电子废物等环境问题，我国的法律体系缺乏有效的规定和管控措施。具体到“双碳”战略的政策执行方面，政府主要通过设立行政规范、制定处罚措施等方式进行管制，但惩罚的手段颇有局限性，只对于为确保一般社会利益而设定的绝对义务具有管制作用[8]，难以充分调动企业减污降碳的积极性。在司法实践中，往往是在发现问题后，立法才会进行“查漏补缺”，因此政策和法律规定之间容易产生矛盾和冲突，导致执行困难[9]。特别是当前碳排放权交易制度在全国推广，法律对此类交易活动并未作出具体规定，《中华人民共和国民法典》推出后，企业之间的碳排放交易活动更容易在法律适用上产生问题。在“双碳”领域，我国的监管体制和执法体系是分别设立的，且降碳工作需要消耗极大的资金和技术成本，当企业出现经营问题时，进行整改治理的往往是政府，无法及时有效地监督和处罚企业行为[10]。

因此，为了实现“双碳”以及其他环境保护领域的各项目标，迫切需要解决“双碳”立法不系统、不协调的问题，通过补短板、强弱项，使系统、整体、贯通的生态环境立法，形成统一的法律制度体系[11]。环境法典的编纂是规范国家环境保护治理能力和体系现代化的最为适宜、最为合理的规范路径，是全面准确贯彻落实习近平生态文明思想的具体实践[12]。通过环境法典的编纂，建立一套符合我国国情的环保联动机制，是顺应国家中国式现代化定位布局、推动“双碳”目标尽快实现的有力保障。

二、目标导向：“双碳”法典体系构建的基本原则

“双碳”目标的实现时不我待，应当以目标为导向进行布局，做到法典编纂与目标实现同向发力。构建“双碳”法典体系应坚持以下原则：

（一）构建“双碳”法典体系的系统性原则

法典是成文法的最高境界，通过将“双碳”相关目标政策转化为系统的法律条款是推动“双碳”法典体系构建，实现“双碳”目标的必由之路。与其他法的形式和制度形式相比，法典历来都是对统治秩序、社会秩序和社会改革成果进行固化和记录的更有效形式[13]。借由编纂环境法典，通过立法领域最系统、最权威的方式提高大众对于环境领域的关注度，可以全面促进环境法治建设。将减污降碳相关法律法规进行整合，必须坚持系统性的原则路径，不能简单地将现有的法律法规相加，而应通过将“双碳”目标整合融入环境法典的思路，构建“双碳”法典与政策的系统体系[14]。生态系统是一个有机的整体，各组成部分之间相互联系、相互影响。因此，环境法典体系也需要体现这种系统性，对生态环境的保护进行全面规定，包括空气、水、土壤、生物多样性等各个方面，而不是孤立地对某一环节进行规制。系统性原则要求我们从全局出发，以生态系统的健康和稳定为最终目标，实现法律规制的全面性和协调性。例如，法国在环境法典中对气候变化的制度设置了专门章节，将应对气候变化的政策方针在法律中作出了具体规定。系统性原则要求法典体系能更好地将目前已有的相关法律和行政法规、地方性法规进行整合，避免重复和空白，同时还能通过章节化的形式，突出“双碳”工作的重点内容。特别是当前正值“双碳”目标法治化和“双碳”政策导向法治化亟须实现和落实的时期，必须以系统性的原则制定和完善生态保护相关法律，以构建出更加完备的“双碳”法律体系。

（二）促进污染防治行政执法与刑事司法衔接的整体性原则

行政执法与刑事司法的整体性衔接是提高行政执法效能的重要方式。我国“双碳”目标在司法保障层面的不足主要体现为行政执法与刑事司法的脱节。我国虽然有大量法律法规在污染防治方面对用能企业行为进行了规定，但是当这些企业违规经营且对生态环境和公民生活权益造成影响时，并没有具体完善的刑事处罚规定进一步管制，难以通过司法途径对生态环境和公民进行补救[15]。为解决环境法律执行过程中“有案不移、移案不易”等行政执法与刑事司法的脱节问题，司法机关做出了诸多调整和努力。比如：最高人民法院和最高人民检察院通过发布《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》等配套性政策，完善行刑衔接的工作机制，对环境污染、碳排放相关案件的立案、侦查、起诉、审判和执行的诉讼程序各个阶段的整体性和统一性进行了规定。在推动“双碳”目标实施的法律领域，同样要坚持这种整体性原则，注重法律落实和行刑衔接，形成完整的配套工作机制[16]。其一，在环境法典编纂时，应明确环境行政执法与刑事司法的权责关系。环境行政执法主要通过行政手段预防环境问题，而刑事司法则是对已经发生的严重环境违法行为进行惩处。需要建立明确的权责分配机制，使两者在各自的职责范围内形成有效衔接。其二，在环境法典编纂时，应统一环保行政执法与刑事执法的标准和程序。这需要对现有的环保法律进行全面审查和修订，以消除各种矛盾和冲突，确保行刑衔接的流畅。同时，还要对执法人员进行全面的法律培训，增强他们的法律意识和专业素质。其三，在环境法典编纂时，应着重注意建立完善的执法信息共享机制。这既包括加强信息在环保行政执法部门与刑事司法部门之间的互联互通，也包括与其他环保相关部门的信息共享。这有助于形成全方位的环境执法监管网络，提高环境执法与环境刑事司法的衔接效率和法律效果。

（三）完善“双碳”领域环境立法的协同性原则

要想完善在“双碳”领域的生态环境立法，就应该在锚定“双碳”目标的基础上，制定综合的、协同的气候变化应对法[17]。碳达峰和碳中和目标是应对气候变化和环境保护重大目标的连接点，因此，推动“双碳”目标的相关立法，首先，应在自然资源与环境保护法律的框架内，以分则的形式在“应对气候变化法”部分进行规制。为达到立法的协同性，应以制定应对气候变化的减排和适应制度为基础的同时，将推进“双碳”目标相关的政策要求融入立法目的中，将相关政策的重要行动转化成具体的法律内容[18]。其次，跨部门的环境立法协同值得重视。实现“双碳”目标不仅需要环保部门的努力，还需要能源、工业、交通等部门的配合。因此，需要通过跨部门立法形成全方位的碳管理政策，以确保各个部门的政策目标和行动措施能够协同推进，共同支持碳达峰和碳中和的目标。再次，跨层级立法协同亦十分重要。在中国的行政体制中，省级和市级政府在环保工作中扮演了重要角色。需要在省级和市级推动相关的碳管理立法，形成与中央政策相一致的地方政策和措施，以确保“双碳”目标的实施效果。最后，与国际环境法典的立法趋势协同接轨是必然态势。目前在与国际环境治理架构的衔接上，我国尚缺乏“统筹国内法治与涉外法治”的有机贯通，国际公约与国内立法的转化适用衔接不畅，立法与实施之间缺乏系统联动[19]。国际上有诸多较为成熟的环境法律和环保体制可以为我国的碳交易制度、法律体系构建、环境法典编纂等方面提供经验借鉴，如美国有较为成熟的碳交易机制，还有多个洲际的节能减排体制，在促进能源效率的提高、可持续能源发展的相关基础设施建设方面的应用值得参考。注重与国际法律体系的协同化将有助于“双碳”领域的立法进程事半功倍。

三、结果导向：构建具有中国特色的“双碳”法典体系

（一）立足本土实际，构建具有中国特色的“双碳”法典体系

在“双碳”相关立法融入环境法典编纂的思路指引下，应当深刻认识到我国生态环境保护法律所具有的本土性、民族性和时代性的特色，在整合编纂“双碳”法典体系时应当注重立足本国实际，妥善解决在“双碳”目标不断推进过程中法典封闭性与法律需要快速更新之间的矛盾，必须处理好环境法典与现有环境立法的协调问题，编纂具有中国特色的“双碳”法典体系。

近年来，中国经济保持着快速增长，连续多年位居世界经济增长的领先地位，但仍然存在地区经济发展的不平衡、不充分问题。针对我国经济社会快速发展的特点，“双碳”法典体系的编纂应注重对发展速度和阶段的动态适应[20]。针对我国发展不平衡不充分的特点，“双碳”法典体系的构建和法典的编纂应着重考虑我国区域性生态环境法律的差异性，通过对环境法规的简化，以环境整体利益为目的，促进环境法的系统性改革[21]。在编纂内容上，应在借鉴环境基本法最新理念的基础上，充分考虑应对气候变化和生态环境保护的整体性和内在关联性，汲取根植于我国本土的法治资源，提高社会经济活动中资源、能源开发利用的效率和公平，促进资源开发利用与生态承载力相协调，推动经济可持续发展。

（二）围绕“双碳”目标，构建减污降碳协同治理的法典机制

我国目前正处于“双碳”目标的战略推进期，也是编纂环境法典研究的关键期，我们必须理清“双碳”目标的实质要求，同时明确生态环境保护的具体内涵，稳步推进环境法的法典化进程[22]。各个部门法的法典化在增强稳定性和体系化的同时不可避免会失去一定的灵活性和可变性，这就要求环境法典的制定不能通过简单的平移和照搬[23]。在立法体例上，应在“双碳”相关立法融入环境法典体系结构的基础上，适当借鉴环境基本法，构建一套减污降碳协同治理的法典机制，通过“总—分”式结构将“双碳”目标融入环境法典，以协同理念指导“双碳”领域的立法建设，将低碳发展的法律制度融入具体分编[24]。为实现这一目标，就需要将减污降碳协同增效的目标融合到环境法律系统中，从地位确立、监管主体、规范依据等方面进行协同设计，构建推动实现“双碳”目标下有针对性的、体系化的法典体系。

（三）基于生态文明目标，采用适度法典化的法典编纂模式

所谓适度的法典化，就是基于生态文明建设目标，在法典编纂的形式、内容、范围、进度等方面采用循序渐进的方式，更好地适应不断变化发展的国内环境。此种法典编纂模式无疑契合了“双碳”目标实现和发展过程中的阶段性特征。国内已有诸多专家学者提出对于环境法典应使用“适度法典化”的编纂方式，“中国环境法的法典化应当是一个渐进式阶段性过程”[25]。“适度法典化模式是中华法治传统与现代法典模式的共同趋向”[26]“双碳”法治的目标对于气候变化应对、减污降碳协同治理、能源利用效率提高、增加生态系统碳汇等方面提出了体系化要求[27]。因此在“双碳”立法融入环境法典的过程中，应在可持续发展原则的指引下，通过“适度法典化”的编纂模式，推进“双碳”目标融入环境法典的总则与各分编，并随着生态文明建设的发展不断提高和调整法典化程度，建立一套协同性的、系统化的，能够不断适应生态环境保护实践和发展的法典体系。

四、结语

随着碳达峰和碳中和目标的提出，我国环境法律体系面临的挑战与日俱增。为了应对这些挑战，有效地实现“双碳”目标，我国有必要进行全面的环境法典编纂。环境法典的编纂不仅将使我国环保法律体系更具系统性、连贯性和科学性，而且还将为各级政府、企业和公众提供清晰、一致的法律导向，帮助各类主体共同面对环境问题，尤其是气候变化的挑战。同时，通过对现有环境法律规定的整理、梳理和完善，法典编纂也将有助于发现和纠正现有法律中的缺陷和矛盾，提升环保法律的实施效果。然而，环境法典编纂无法一蹴而就，需要持续深入研究并充分考虑中国国情和环保建设的实际需求，以及全球环保法律的发展趋势和经验教训。本文对中国环境法典编纂的必要性的分析，仅从一个理论切面探讨了我国“双碳”目标的立法保障问题。我国“双碳”目标的顺利实现，仍需更加全面、深入且细致的学术探讨与理论支撑。