基于预算管理绩效评价的高等学校资源优化配置研究——以山东省属Q高等学校为例

○ 王丽梅，于丙涛，冉宁宁，刘天真

（青岛科技大学 计划财务处，山东 青岛 266061））

一、引言

党的十九大报告指出：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”[1]44“要加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展。”[1]45党的二十大报告也指出：“坚持以人民为中心发展教育，加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平。”“加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设，加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科。”[2]以高等教育发展为引领，我国启动教育提质行动，系统推进教育综合改革，加快推进教育高质量发展。习近平总书记指出：“要全面深化教育领域综合改革，增强教育改革的系统性、整体性、协同性。”[3]而教育综合改革的推进，要以教育评价改革为牵引以建设高质量教育体系，大力推动教育的优质均衡发展。

预算管理绩效评价作为教育评价的一部分，在高等学校资源配置方面具有重要作用。后疫情时代，虽然社会经济正在加快复苏，但优质教育资源依然相对紧缺，如何将有限的教育资源进行合理配置，使之效益实现最大化，是当前教育界关注和探讨的热点话题。教育部以及各省份教育厅等部门根据国家推行的全面实施预算绩效管理的政策，先后开展了高等学校预算管理绩效评价活动，近几年高等学校预算管理绩效评价工作取得了一定的成效。但是，目前我国无论是部属高等学校还是省属高等学校，预算管理绩效评价指标体系的应用还存在一定的问题，预算管理绩效评价结果没有充分发挥对于高等学校教育资源配置的指导作用。而高等学校普遍存在的财力、物力、人力等教育资源配置不尽合理的问题，已成为制约高等学校教学质量和办学效益提升的重要因素。

本文通过分析高等学校预算管理绩效评价指标体系的应用现状，以及高等学校的资源配置现状，提出高等学校预算管理绩效评价指标的优化建议，进而建立基于优化的预算管理绩效评价指标体系的高等学校资源配置模型，为预算管理绩效评价指标体系在高等学校资源配置中的应用提供参考。

二、文献综述

美国的高等学校绩效拨款模式包含10项绩效评价指标，并伴随高等教育实践不断优化。以南卡罗来纳州为例，绩效评价指标主要应用于拨款与大学排名，且学校绩效拨款模式注重惩罚机制，只有达到“明显超出标准”等级的高等学校才能获得全额的经常性经费，其他等级的高等学校都将承受一定程度的经费削减[4]。英国的高等学校绩效评价指标体系较为完善，大多数研究者都将绩效评价指标进行分类，注重投入产出比，权威的绩效拨款模式主要考虑学生数、专业成本差异以及学校因素，拨款并没有直接体现教学质量的高低，属于投入导向型拨款。英格兰高等教育拨款委员会虽然没有直接将绩效评价结果与拨款相联系，然而如果某个专业连续几年在教学质量评估中一直落后，委员会将直接停止对这一专业的拨款[5]。

国内学界的研究大多从某一个角度切入发现高等学校资源配置存在的问题，针对问题提出对应的配置方案与保障措施；预算管理绩效评价方面多数基于理论分析提出预算管理绩效指标体系的思想框架，对于如何指导资源配置缺乏具体论述。如石毅铭分析了当前高等学校财力资源存在的总量不足、配置不完善等问题，针对性地提出创新财力资源拓展、优化财力资源配置、增强资源使用效率等建议[6]。肖惠群从预算管理绩效角度，针对专项资金使用效率不高的实际，提出了完善信息共享、加强体制建设、积极推动评价结果应用等措施[7]。王成端通过明晰校院两级的职能界定，提出校院两级管理模式下“两级管理，提高绩效，培育特色，形成机制”的教育资源优化配置原则，并从权责利明晰、制衡有度，资源配置市场化、效益化，目标管理规范到位，评价机制科学合理，财务分配制度灵活高效五个方面研究校院两级管理模式下教育资源优化配置的运行机制[8]。杨顺利等认为财务分析指标不能全面反映高等学校财务运行的社会效益与宏观效益，因此建立健全高等学校财务绩效评价指标体系很有必要[9]。陆媛认为建立全面完整的预算管理绩效评价指标体系是高校预算发挥目标控制功能的关键，基于战略绩效管理理论，并借鉴英国的经验对我国高等学校预算管理绩效评价指标体系的设计提出了建议[10]。

从以上分析可以看出，国外大多是通过绩效评价指标对高等学校的办学成果进行测评，反映高等学校的办学效益和水平，绩效评价结果已经成为政府部门进行教育战略规划、制定教育政策、配置办学资源、加强教育科学管理的重要依据。国外因经济发展和教育重视程度较高，对绩效评价指标的研究较为全面，有些理论能够兼顾经费使用效率和效益，但也存在忽略产出与投入的协调性等问题，因而绩效评价指标未能全面普及与适用。而国内的研究内容相对丰富，由于不同层次的高等学校为研究提供了便捷的数据支持，学者们的研究更倾向采用实证方法，同时运用经典的平衡计分卡、因素分析等方法，将预算管理绩效评价指标进行细化和量化。但国内研究中非量化的指标应用不广，且研究大多是利用财务指标进行的绩效评价，可操作性与切合性较差，对预算管理绩效评价结果如何指导资源配置缺少详细的理论与实践指引。

根据已有研究，基于山东省省属34所高等学校2019—2021年相关统计数据（根据山东省教育厅公布的相关数据整理），对现有高等学校预算管理绩效评价指标体系进行优化，进而构建基于优化的预算管理绩效评价指标体系的高等学校资源配置模型，以增强预算管理绩效评价指标体系对高等学校资源配置的理论与实践指导。

三、高等学校预算管理绩效评价指标体系应用现状

预算管理绩效评价制度实施以来，绩效评价指标体系研究和应用呈现蓬勃发展的趋势，尤其在国家出台相关政策以来，预算管理绩效评价指标不断丰富，体系日趋健全。高等学校因其综合性较强，预算管理绩效评价指标体系的发展有自己的特点。高等学校预算管理绩效评价指标体系应用呈现如下特点：

（一）应用范围有限，覆盖面不广

当前高等学校预算管理绩效评价指标体系主要针对财政资金，非财政资金、捐赠收入等自筹资金尚未全部涵盖，全过程、全方位、全覆盖的预算管理绩效评价指标体系还未形成。如赵思斯等结合平衡计分卡等多种方法进行财务绩效评价，仅用以指导国家财政资金的配置[11]；郭艳萍从成本核算出发，通过绩效管理和成本核算有效融合，提出强化成本核算助推预算管理绩效的措施，保证预算管理绩效目标实现，完善地方高等学校的资金支出结构[12]。梁勇等以教育经费相对紧缺、财务收支矛盾较为突出为背景，以贯彻落实财政“过紧日子”为契机，强化预算项目库建设，理清“过紧日子”预算支出清单，推动高等学校预算管理绩效评价，从而提高高等学校经费的使用效益[13]。从已有的研究内容看，高等学校大多从某一方面针对拨款经费即财政资金进行预算管理绩效评价，覆盖面有限。

（二）个性化的指标体系尚未形成

调查发现，大部分地方普通高等学校目前的预算管理绩效评价指标体系大多使用上级教育部门发布的相关文件中的指标，没有根据高等学校自身的特点和需求进行调整和设计，存在指标设置不尽合理、数据收集不尽完善的情况。

（三）评价标准趋于统一

国内外许多专家在积极构建一套全面绩效评价的科学标准。如吴红岁等从资产、投入、产出等方面，总结出50个高等学校绩效评价的同质性指标，试图建立财务绩效评价指标的固定模式[14]；魏娜以绩效监控作为基本前提，运用绩效评价为基本手段，通过完善预算管理的流程、优化各要素配置的基本方法、提升预算效果，达到科学分配高等学校资源、提高资金使用效率的目的，进而建立一套科学有效的高等学校全面预算管理绩效评价指标体系，最大限度地反映高等学校预算管理效果[15]。但各高等学校由于属性、定位、发展阶段等存在差异，预算管理绩效评价标准也应有所不同，在指定预算管理绩效评价指标体系时，要综合考虑各方面的影响因素，尽量避免主观性和不确定性。

（四）应用效果不尽如人意

近年来，高等学校普遍重视预算管理绩效评价指标体系的建设和应用。但实际工作中，往往是在上级下发政策文件后，高等学校在规定时间内突击完成预算管理绩效评价，财务部门牵头，其他部门大多应付提交。数据收集不够广泛与切合实际，各个部门仅完成属于本部门的部分，部门间协同不畅，预算管理绩效评价指标体系的应用效果有限。

四、高等学校的资源配置现状

高等学校的资源主要分为财力、物力、人力及无形资源等，其中财力资源是基础。本文主要研究高等学校资源中的财力、物力、人力配置。

（一）高等学校人才队伍存在结构不尽合理、青年人才较少的现象，人才评价机制不够健全

随着国家各项人才配套政策的落地，内部培养与外部引进相结合，待遇保障措施持续改善，高等学校的人才队伍建设已取得了可观的成就。截至2021年，山东省普通高等学校共有教职工17.78万人，比2020年增加0.58万人，专任教师12.99万人，比2020年增加0.57万人；专任教师中具有高级专业技术职务的人数为5.48万人（其中正高级1.53万人），占总数的42.18%；普通高等学校专任教师中硕士研究生及以上学历的人数为8.54万人（其中博士研究生学历3.57万人），占总数的65.73%[16]。但相较部属高等学校，省属高等学校的高端人才数量较少，青年拔尖人才稀缺。从山东省属高等学校教师高端人才的构成情况上看（见表1），山东省属高等学校省级人才相对较多，国家级领军人才、教学名师等数量较少；院士与享受国务院特殊津贴的教师总数不多；中青年专家占比不高，青年人才相对紧缺。从山东省属高等学校教师梯队构成上看（见表2），2019—2022年专任教师数量有所增加，教师相应的学位、职称有所提高，但增加和提高的幅度有限，且从年龄结构上看，35岁及以下的专任教师占比较少。

表1 山东省属高等学校2019—2021年教师高端人才构成单位：人，%

表2 山东省属高等学校2019—2022年教师梯队构成单位：人，%

高等学校人事管理模式不断创新，如公开社招、专技岗位考评结合、绩效分配与聘期考核相结合等模式的使用，使得传统的人事管理制度得以改进。然而，高等学校人事管理机制仍有不少的行政色彩。调查发现，高等学校的人事管理制度仍需比较严格地执行上级部门的行政指令与制度规定，没有真正实现薪酬与绩效评价结果的挂钩，同时尚未形成合理的评价机制。部分高等学校虽在教师分类管理、绩效指标评价体系建立、评价机制创新、聘期考核完善等方面进行了积极探索，但重科研、轻教学，重数量、轻质量，重结果、轻过程，重业务、轻师德，重评价者、轻评价对象等现象时有发生，与岗位管理相配套的校内资源分配方案还未完全建立。

（二）大型仪器设备利用率不高，共享性较差

近年来，高等学校物力资源稳步增加，表现在校区数量、学校占地面积、校舍数量、实验室数量、教室及科研用房面积、固定资产购置量、图书数量等逐年增长。截至2021年，山东省有普通高等学校153所，其中本科院校70所（含4所独立学院），普通高等学校占地面积20.44万亩（办学条件指标均为学校产权数，以下均同），校均1336.02亩，生均（学生数采用普通本专科在校生数，以下均同）56.08平方米；校舍建筑面积6412.83万平方米（其中教学科研及辅助用房面积2882.75万平方米），比2020年增加212.69万平方米，校均41.91万平方米，生均26.39平方米；纸质图书藏量2.02亿册，比2020年增加501.70万册，校均131.87万册，生均83.03册；教学科研实习仪器设备资产值406.52亿元，比2020年增加53.06亿元，校均2.66亿元，生均16730元；数字终端85.07万台，比2020年增加4.25万台，校均5560台，每百名学生拥有35台[16]。

同时调查还发现，部分省属高等学校存在价值高的大型实验设备不同程度的闲置、重复购置、利用率低等现象，尚未实现资源共享与优化。各高等学校的国有资产与实验设备管理制度虽然不断得到完善，但实际操作中仍有制度执行不到位、监督不健全的情况发生。

（三）财政经费总量有限，自筹能力尚欠缺

从教育经费的投入情况来看（见表3），教育经费近年来投入总量有所增加，如2021年山东省教育经费总投入为3400.79亿元，比2020年增长9.62%；山东省普通高等学校生均一般公共预算教育经费比2020年增长5.52%，生均一般公共预算教育事业费支出比2020年增长3.30%，生均一般公共预算公用经费支出比2020年增长4.62%[16]。但随着高等学校办学规模扩张，单所高等学校的生均教育经费支出增长幅度有限。

表3 山东省高等学校2019—2021年教育经费执行情况 单位：千元

高等学校的经费来源（见表4），依然以财政拨款为主，测试费等在内的非财政拨款收入占比较小，高等学校的社会资金筹集能力仍存在较大上升空间。

表4 山东省属Q高等学校2019—2021年教育经费收入构成情况

五、高等学校预算管理绩效评价指标体系的优化及资源配置模型构建

（一）高等学校预算管理绩效评价指标体系的优化

预算管理是通过绩效评价指标的计算衡量绩效目标，而绩效目标则通过绩效评价指标的计算对预算管理的执行结果进行反馈，因此全面预算管理绩效评价指标体系的优化在于构建预算管理与绩效相结合的一体化系统，硬化预算与绩效“双约束”，进而运用绩效评价的结果优化校内外的资源配置。

首先，预算管理绩效评价指标的设计与选取要与高等学校的特点、发展阶段及战略目标紧密关联。不同类别的高等学校因其主管部门、发展阶段、发展目标的差异，绩效评价指标也应有所不同。根据高等学校特点将普适性的绩效评价指标进行个性化的优化，并根据这些指标对高等学校整体绩效的影响程度进行权重赋值，最终得到一个相对客观的绩效评价结果。进一步完善预算管理绩效标准体系建设，实行绩效评价指标的模块化管理，创新评价方法，构建政策、项目、部门等整体共性绩效评价指标框架。高等学校应按照定性与定量相结合的原则，加快构建教育行业的核心绩效指标和标准体系，建立动态调整机制。绩效评价指标要与公共服务标准、部门预算项目支出标准等匹配，重点考核实务绩效。绩效评价应立足多维视角及多元数据，依托大数据分析技术，运用因素分析法、成本效益分析法、公众评判法、标杆管理法等，提高绩效评价结果的客观性、准确性。完善涵盖事前绩效评估、绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用等各环节的预算绩效管理制度，尽快建立分级分类、实用高效、便于操作的业务规范细则等。

其次，持续推进绩效评价指标体系的信息化建设。预算管理绩效评价是一项复杂细致的工作，仅用传统的office办公软件进行操作分析，势必造成人力资源的过多占用和低效率，因此要依托业财一体化平台，将绩效管理深度融入预算管理各个环节，实现一体化运行。以绩效为主线，推进高等学校部门预算与重要项目、财务、资产、人力等数据资源的串联与整合，逐步形成覆盖全面、业务协同、部门贯通、开放共享的绩效大数据应用格局，发挥大数据在资源配置、决策优化、风险预警等方面的作用，为绩效评价结果的高效率运用提供基础。通过实地调研发现，山东各省属高等学校不同程度地开展了信息化建设，取得了阶段性进展，但也有高等学校信息化建设存在部门间软件相对独立而没有完全贯通的情况。

再次，引导和规范第三方机构参与绩效评价工作。在开展专项资金绩效评价、项目绩效评价、重点学科绩效评价时，可以引入结构合理、专业的高水平预算管理第三方机构，加强执业质量全过程跟踪与监管，有效发挥第三方机构的专业性和独立性。建立专家咨询机制，成立教育界的预算绩效管理专家学者智库，为持续推进绩效管理提供智力支持。预算管理绩效评价活动也要坚持内外部评价的原则，适当引入第三方机构的评价意见，增加绩效评价结果的公平性与客观性。

综上，基于关键绩效指标法（KPI），结合山东省属Q高等学校自身的管理模式和特点，采用共性指标与个性指标、定性指标与定量指标相结合的方法选取对高等学校产生关键影响力的绩效评价指标，建立优化的高等学校预算管理绩效评价指标体系（见表5）。

表5 高等学校预算管理绩效评价指标体系

（二）基于预算管理绩效评价指标体系的高等学校资源配置模型构建

基于结果导向，以预算管理和会计核算为支撑，将绩效评价与资源配置有机连接起来，构建基于优化的高等学校预算管理绩效评价指标体系的资源配置模型（见图1）。根据可比性原则，将高等学校内部具有可比性的部门或者同质性的项目建立相对独立的模块，模块内根据部门、项目的自身特征设置相应的预算管理绩效评价指标，进而形成相对封闭的预算管理绩效评价指标体系。每一模块有各自的标杆性绩效评价标准，评价标准要根据预算管理绩效评价结果的正态分布合理确定。模块间可根据属性及业务差异通过赋予不同的权重进行比较，对绩效评价结果好的项目或者学院、部门等进行资源优先保障，对绩效一般的进行督促改进，对交叉重复的部分予以整合，这样就可以根据预算管理绩效评价结果指导校内资源的配置。而校内资源配置效益的提高又会通过财务管理活动体现在整个高等学校的预算管理绩效评价结果上，由此高等学校自身的预算管理绩效评价结果与资源配置会形成一个良性循环的、相互影响的有机体。层次相同的高等学校也可运用此方法，但要根据各自的特点对评价指标进行差异化设置。资源配置的主管单位则可通过对高等学校间的绩效评价结果比较排序，科学配置高等学校间的经费等资源，如此“目标—结果—目标”的良性循环就会形成，最终促进高等学校的结构优化，实现有限资源的效率和效益最大化。

图1 基于预算管理绩效评价指标体系的高等学校资源配置模型

六、结论与建议

（一）研究结论

本文以现有国家及地方颁布的相关政策法规为基础，结合相关研究，对已有的预算管理绩效评价指标体系进行优化，尝试构建一套既具个性又兼普适性的高等学校预算管理绩效评价指标体系。进而基于结果导向，以预算管理和会计核算为支撑，将预算管理绩效评价与资源配置有机连接起来，构建基于优化的预算管理绩效评价指标体系的高等学校资源配置模型，以增强绩效评价指标体系对高等学校资源配置的理论与实践指导，实现高等学校资源配置的效率和效益最大化。

（二）高等学校优化资源配置的建议

从全面预算管理绩效评价指标体系出发，结合山东省属Q高等学校的预算管理绩效与资源配置实际，对进一步优化高等学校资源配置提出以下四点建议。

1.健全预算绩效管理制度，完善具体、个性化的评价体系。一个完善的预算绩效管理制度需要包含预算编制、执行、监督等多个环节。目前高等学校施行的是“二上二下”的预算管理制度，尚未将预算管理绩效评价完全融合在各个预算环节。因此在编制预算时，需综合考虑绩效目标设定、资源分配、绩效评价等因素，制定具体、可行的预算方案；在预算执行过程中，需要根据预算方案进行绩效管理，并建立一套适合本校的预算管理绩效评价指标体系，以实现个性化管理；在进行预算调整时，要与绩效控制相结合，使绩效评价对预算调整有约束；最后，建立预算管理绩效评价定期考核制度，对预算执行情况进行定期评估和分析，不断改进预算绩效管理的体系和方法，将预算管理绩效结果评价与绩效应用并行，形成完整有机的循环，让预算管理绩效评价与资源配置模型发挥有益作用。

2.强化过程导向，进行全过程监督管理。预算绩效管理需要以过程为导向，注重全流程的监督和管理。在预算执行过程中，设立相应的监督管理机制，包括审批、备案、调整、纠偏等环节，以确保预算执行符合预算方案，并及时调整预算管理策略，提高预算管理绩效。预算管理绩效的提升为资源配置的有效性提供保障，根据预算管理绩效的不同，可以为不同的部门配置差异性资源。

3.健全预算管理绩效评价结果的应用反馈机制，并及时调整内控制度。根据预算管理绩效评价结果及时调整内控制度，保障内外部资源配置的公开与公平。同时，及时公开预算管理绩效评价结果，增强管理透明度和公正性，增强人力资源配置的激励作用，提高员工参与度和工作积极性，争取高等学校在人才引进与激励方面的资源配置优势。

4.加强信息化建设，为高等学校预算管理绩效评价及资源配置工作开展提供硬件基础。信息化建设是现代管理的重要手段，是实施预算管理绩效评价的必要条件。根据山东省省属34所高等学校2019—2021年相关统计数据可以看出，省属高等学校的预算管理信息化建设水平有了较大提高，大部分省属高等学校的财务信息系统已与本校的科研系统、实验材料采购平台、实验设备管理系统实现对接，基本实现了各个部门、专业与业务的覆盖。高等学校需继续完善信息化建设，建立包括预算管理系统、绩效评价系统、内部控制系统等在内的信息化系统，为预算管理绩效评价及资源配置工作的开展提供硬件基础。