乡村振兴背景下相对贫困治理困境与策略研究

把相对贫困治理纳入乡村振兴战略架构下统筹安排，是党中央对乡村振兴和相对贫困治理的要求。乡村振兴与相对贫困治理具有目标的交织性、工作举措的协同性和主体的同一性，当前乡村振兴背景下相对贫困治理面临着相对贫困标准确定难、致贫原因的多维、相对贫困的群体规模大、脱贫内生动力不足等困境，解决的路径在于建立相对贫困识别和动态监测机制、完善农民收入增长机制、健全乡村公共服务体系、建立相对贫困治理的动力机制等治理策略。

乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手，习近平总书记指出：“2020年全面建成小康社会之后，我们将消除绝对贫困，但相对贫困仍将长期存在。到那时，现在针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略架构下统筹安排。”我国在历史性地解决绝对贫困问题之后，解决相对贫困问题成为理论界和实践界关注的焦点课题。党的十九届四中全会指出，“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。”因此，认真分析乡村相对贫困的基本现状、存在的问题并提出相应的对策成为乡村振兴的重要任务。

乡村振兴与相对贫困治理的逻辑关系

乡村振兴和相对贫困治理是当前和今后一个时期“三农”工作的重要任务，两者相互交织又有所不同。

1、目标的交织性

乡村振兴战略是新时期党中央着眼于中华民族伟大复兴和社会主义事业发展做出的重大战略部署，是新时期“三农”工作的总抓手。乡村振兴的总目标是农业农村现代化，其中包括产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等总要求。要想实现这一目标，必须坚持以人民为中心，实现包括产业、文化、生态、人才和组织等在内的全面振兴，这就决定了相对贫困治理必然成为乡村振兴的重要內容。农村相对贫困治理主要解决农民对美好生活的需要同不平衡不充分发展之间的矛盾，不断满足农民在收入、社保、教育、医疗、心理等方面的需要，不断提升农民的获得感和幸福感，最终实现乡村共同富裕。因此，乡村振兴和相对贫困治理都必须把满足人民对美好生活需要作为工作的出发点和落脚点，必须把做大“蛋糕”和分好“蛋糕”作为中心任务，必须把实现农村农业现代化和农村共同富裕作为目标。

2、工作举措的协同性

2022年中央一号文件部署的乡村振兴重点任务主要包括抓好粮食生产和重要农产品供给、坚决守住不发生规模性返贫底线、产业发展、推进乡村建设、改进乡村治理、坚持和加强党对“三农”工作的全面领导等八项任务举措，这些任务举措对于相对贫困治理同样具有重要作用。要想实现对相对贫困的有效治理，必须防止发生规模性返贫，做大做强农村产业，加强乡村治理，繁荣乡村文化，这些工作举措与实现乡村振兴的举措相辅相成、相互促进。因此，必须把相对贫困治理纳入乡村振兴总体规划，统筹考虑、协同推进。

3、主体的同一性

乡村振兴和乡村相对贫困治理的战场在农村，广大农民是这两项任务的参与者、实践者和受益者，是这两项任务的共同主体，因此，充分尊重农民意愿，不断激发农民的积极性和主动性，是推动这两项工作的共同要求。这两项任务都离不开各级党组织的坚强领导，离不开各级党组织的总揽全局和协调各方，各级党组织是完成这两项任务的坚强政治保证。各级政府作为这两项任务的责任主体，要做好政策制定、组织推动、要素保障、考核检查等工作，确保相关政策落地，由此可见，乡村振兴和相对贫困治理的主体具有同一性。

乡村振兴背景下相对贫困治理的困境

与绝对贫困相比，相对贫困标准更难确定、原因更加多维，对象群体更加动态，治理难度更加艰巨。

1、相对贫困标准确定难

当前，理论界和实践界对什么是相对贫困缺乏统一的认定标准，综合学界的分析，主要有三种观点：

一是将居民收入作为划分相对贫困的依据，并适时调整。如沈扬扬、李实认为，将2021-2025年相对贫困标准设定为居民中位收入的40%， 同时，周期性调整相对贫困标准，最终将相对贫困线稳定在收入中位数的50%。[1]国外发达国家主要采取这种方法，欧盟国家将居民可支配收入中位数的60%作为相对贫困的参考标准。日本主要以中等家庭收入的60%为基准，再按家庭结构、家庭规模、年龄以及物价指数等因素进行调整。

二是从多维角度来确定相对贫困标准。唐任伍建议借鉴联合国、世界银行以及西方发达国家行之有效的贫困识别标准体系，将传统的绝对贫困治理中所忽视的“社会排斥”“文化贫困”“精神贫困”“发展贫困”等因素纳入识别体系之中。[2]张传洲认为， 相对贫困的测度应该是多维度的，测度的基本形式以收入形式或者消费形式进行体现也是客观的和现实必要的。[3]林闽钢提出，收入依然是衡量贫困的核心指标，直接使用多维剥夺指标在现阶段存在夸大贫困范围的风险，因而应在采用以收入为贫困测量和识别的基础上，综合使用多维剥夺指标来识别贫困最为适合。[4]

三是以人的基本需求来确定贫困标准。如汪三贵、曾小溪提出，要科学合理地确定社会公认的基本需求水准并转换成与之相对应的价值量，并根据经济社会发展和生活水平的提高而采用更高的满足“人”的基本需求或者最低生活需要的贫困标准。[5]因理论上的分歧，导致人们对怎样确定相对贫困缺乏共识，导致相对贫困对象群体难以确定，相关的措施针对性不强，现急需制定符合中国农村实际、便于操作的相对贫困的标准体系。

2、致贫原因的多维性

当前，乡村相对贫困原因复杂多元，既有收入因素，又有制度、政策、文化、能力、心理等多种原因。在收入增长方面，农民收入增长的长效机制还不健全，收入长期维持在较低水平，同时，在乡村社会内部，不同人群因拥有的资源不同，在获取社会财富方面的能力差距较大，在村民之间形成了富者愈富、贫者愈贫的马太效应。在制度政策层面，当前，农村教育、医疗等公共服务和城市相比差距较大，为了让子女享受更好的教育，很多农民将子女送到县城或市城区读书，增加了家庭负担。农村医疗水平和城市相差加大，农民享受到的医疗服务水平有待提高，一些重大疾病患病率比城市更高，因病致贫一直是农民贫困的主要原因。在文化方面，农民长期生活于贫困文化之中，不知道如何改变现有生活，形成了一套维系贫困的思维习惯和生活方式并且在代际之间传递，在乡村社会内部形成了贫困文化陷阱。在能力方面，村民的整体文化水平不高，缺少改变现有生活的必要技能，只能从事一些技术含量较低的工作。在社会资本方面，村民社会关系相对比较简单，在改变个人命运方面缺少必要的社会网络和社会支持。

3、相对贫困的群体规模庞大

在精准脱贫阶段，我国实现了现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，这些脱贫人口虽然已经脱贫，但返贫压力大，他们在乡村社会内部大部分属于相对贫困人口。从国际上对相对贫困人口的认定来看，假如我们以农村人均可支配收入中位数的40%作为判断相对贫困的标准，截至到2021年，全国农村居民人均可支配收入中位数为16902元，那么全国农村相对贫困的标准线为6760元。到2021年末，我国常住人口城镇化率达到64.72%，农村还有近5亿人居住，如果按照人均可支配收入6760元这个标準，我国农村将有大量的相对贫困人口。

4、脱贫的内生动力不足

在精准脱贫阶段，为了让贫困户尽早脱贫，一些单位和企业以送钱送物的方式开展扶贫，忽视农民内生动力的培养，形成了福利依赖和逆向激励，等靠要的思想在农村蔓延，很多村民认为贫困光荣并争当贫困户，导致一些有脱贫能力的人也不愿主动脱贫，违背了扶贫初衷，也严重影响脱贫实效。进入乡村振兴阶段，原有的“救济式”扶贫方式已不合时宜，但村民等靠要的思想依然在乡村盛行，在外部拉力减弱而内生动力不足的情况下，如何有效治理相对贫困成为难题。同时，随着城市化的持续推进，农村青年人口不断外流，留下来的老人、妇女和儿童，本身就是社会弱势群体，更是相对贫困的主要人口，他们既无脱贫意愿，又无脱贫能力，再加上受地理位置、市场环境、资源等因素影响，相对贫困人口获取资源的能力不强，贫困的状况短期难以改变。

5、相对贫困治理制度体系尚未建立

虽然我国在治理绝对贫困方面有着丰富的实践经验，但相对贫困在产生机理、特点、对象、治理方式等方面与绝对贫困差别较大，因此，不可能将精准脱贫的经验生搬硬套到相对贫困治理当中。目前，人们对相对贫困的认识还不够清晰，相对贫困的标准和对象怎么确定等关键议题还没有形成共识，对如何治理相对贫困缺乏深度思考和系统的制度设计，现有的相关政策零星分散在脱贫攻坚和乡村振兴战略之中，缺乏针对性和系统性。

乡村振兴背景下相对贫困治理策略

相对贫困治理是一个系统工程，不可能毕其功于一役，需要不断深化对相对贫困的认识，将相对贫困治理纳入乡村振兴总体战略部署，运用系统思维不断完善相对贫困治理制度体系，稳步推进，逐步实现乡村共同富裕。

1、建立相对贫困识别和动态监测机制

建立符合农村实际的相对贫困识别和动态监测机制是相对贫困治理的前提和基础。相对贫困识别标准既要方便操作，如可以借鉴我国绝对贫困识别和国外相对贫困识别的经验做法，选取居民人均可支配收入的某个比值作为识别标准，并根据社会发展情况动态调整，又要将消费、医疗、教育、就业、住房、生活条件等因素作为辅助标准，从而建立以收入为主、以其它因素为辅的多维标准体系，确保实现相对贫困人口精准识别。要建立相对贫困人口动态监测机制，充分运用大数据、互联网等新技术，建立相对贫困人口数据库，并根据监测结果对数据库进行动态调整，确保脱贫人口退出和新增贫困人口录入。

2、完善农民收入增长机制

收入是引起农村相对贫困的主要原因。要按照“生活富裕”的要求，建立村民收入稳定增长机制，既要不断提升村民的整体收入水平，又要让广大的村民普遍受益。要大力发展产业，产业振兴是乡村振兴的重点，也是村民增收的主要渠道。习近平总书记指出：“要推动乡村产业振兴，紧紧围绕发展现代农业，围绕农村一二三产业融合发展，构建乡村产业体系，实现产业兴旺，把产业发展落到促进农民增收上来，全力以赴消除农村贫困，推动乡村生活富裕。”各地要在充分考虑本地自然资源禀赋、区域位置等因素基础上，选择适合本地实际的产业项目，构建现代产业体系，促进一二三产业融合发展。不断完善产业发展培育体系，在资金、技术、人才、税收等方面给予扶持。完善乡村利益分配机制，鼓励贫困户与集体经济发展组织、合作社等经济组织合作，通过就业、土地入股等方式，真正让产业发展惠及广大群众。建立乡村就业帮扶机制，就业是收入之源，也是乡村振兴的关键环节，要建立乡村就业帮扶机制，搭建就业服务平台，开展农村实用技术培训等技能培训，提升村民自我发展能力。

3、健全乡村公共服务体系

基本公共服务不均等容易导致机会和能力的不平等，是导致相对贫困的重要原因。要推动农村教育事业发展，教育是个人获取能力的主要途径，也是防止相对贫困代际传递的有效方式。要促进农村地区学前教育、义务教育、高中教育、职业教育均衡发展，资金、人才向农村地区倾斜，提高农村地区教育整体水平，不断缩小城乡教育差距，真正让农村孩子在本地享受到优质的教育资源。加强农村地区基础设施建设，加强对边远地区财政转移支付力度，不断完善农村公路、水利、信息网络等基础设施，打造方便快捷的城乡互动渠道，防止农村变成孤岛，让村民共享城市化带来的福利。完善基层医疗服务体系，不断优化基层医疗服务布局，加强县级医院建设，不断提升其对重大疾病的医疗救助能力；完善乡镇卫生院、村卫生所建设，强化其公共医疗服务职能；注重基层医疗机构人才队伍建设，通过人才引进、在职培训、上级帮扶等方式不断提升其能力素质；加大对农村常见疾病的预防，从源头上降低村民因病致贫的比例。

4、健全乡村社会保障体系

社会保障制度具有兜底作用，是防止村民陷入贫困境地的有效手段。要提升基本养老保险的保障能力，当前，养老保险制度还没有达到“保基本”的目标，要提高农村居民养老保险的缴费比例，逐步达到与城市居民相同的比例。要完善养老保险缴费的档次、补贴的比例以及发放的方式，激发农村居民缴费积极性，不断提高养老保险覆盖率。要提高医疗保障水平，一些重大疾病、慢性病仍然是村民致贫的重要原因之一，因此，医疗保险制度要适当扩大重大疾病病种目录，扩大报销范围，提高对重大疾病的报销比例，并扩大慢性病报销的范围与比例。完善农村社会救助体系，在完善最低生活保障制定基础上，不断优化教育救助、就业救助、灾情救助、医疗救助、住房救助等救助制度体系，要不断提高社会救助特别是最低生活保障制度的救助范围和标准，切实将需要救助的村民纳入救助范围；要提升救助的精准度，要严格按照救助标准确定救助对象，加强对社会救助的监督和评估，防止“优亲厚友”。

5、建立相对贫困治理的动力机制

相对贫困治理是一个长期动态的过程。外力帮扶对于在短期内解决绝对贫困比较有效，但对相对贫困治理而言，外力帮扶可能造成更加严重的福利陷阱。因此，相对贫困治理关键在于激发村民内生动力。要注重文化扶贫，文化是乡村振兴的灵魂，文化贫困是乡村贫困的重要原因，要注重以文育人、以文化人，加强社会主义核心价值观的学习宣传，鼓励村民形成正确的利益观和荣辱观，抛弃贫穷光荣的错误思想。青年人才是乡村振兴重要动能，要加强人才扶持，鼓励青年人到乡村干事创业，为他们在乡村工作提供方便，激发乡村发展活力。要注重利益引导，作为理性的村民，其行为受利益驱动，因此，在处理涉及村民利益问题时，要坚持正确的价值导向，通过利益来引导村民通过自己的辛勤劳动和诚信合法经营来实现脱贫致富。

参考文献

[1]沈扬扬、李实：《如何确定相对贫困标准？——兼论 “城乡统筹” 相对贫困的可行方案》，载《华南师范大学学报（社会科学版）》，2020（2）：91-101+191页。

[2]唐任伍：《贫困文化韧性下的后小康时代相对贫困特征及其治理》，载《贵州师范大学学报（社会科学版）》，2019（5）：55-63页。

[3]张传洲：《相对贫困的内涵、测度及其治理对策》，载《西北民族大学学报（哲学社会科学版）》，2020（2）：112-119页。

[4]林闽钢：《相对贫困的理论与政策聚焦——兼论建立我国相对贫困的治理体系》，载《社会保障评论》，2020（1）：85-92页。

[5]汪三贵、曾小溪：《后2020贫困问题初探》，载《河海大学学报（哲学社会科学版）》，2018（2）：7-13页。

作者简介

刘孝才 郴州市委党校、郴州市社会主义学院讲师，研究方向为基层治理