监察留置审查模式的历史检视及完善进路

伊士国 陈安国

提 要：以监察留置取代“双规”体现了我国法治的进步。但监察留置涉及对被调查人人身自由的强制，必须在法治框架内运用。为此，《监察法》在总结国家监察体制改革试点经验的基础上，构建了监察留置审查模式，但其依然存在内部规则冲突、概念模糊、监督乏力等问题，需要通过优化《监察法》监察留置实体审查条款、建立健全对监察留置措施适用的监督机制等途径予以完善，以有效防范监察委员会滥用监察留置措施。

一、问题的提出

以监察留置取代“双规”，既是国家监察体制改革的重要成果，也是全面依法治国取得的重大进步。对此，“学界普遍认为，用监察留置取代‘两规’‘两指’符合《立法法》等法律的要求，符合法治精神和法治要求，是运用法治思维反腐的具体措施，具有进步性”①马怀德：《概念、适用条件与程序——关于留置措施的思考》，《北京日报》2018 年3 月12 日。。作为一种限制人身自由的强制措施，监察留置一经出台即引起了学界与实务界的高度关注，主要原因有二：一是与其他监察措施不同，监察留置是一项原《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）、《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）中都未规定的强制措施；二是监察留置作为监察委员会采取的最为严厉的调查手段，可以对公民享有的人身自由进行限制，必须制定更加严密的制度规范，给予更加审慎的法治关照。①参见胡大伟：《国家监察体制改革中留置措施的演化逻辑与法治塑造》，《重庆社会科学》，2017 年第12 期。基于此，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）对学界与实务界的一些争议比较大的问题进行了回应，对监察留置进行了规范，初步建立了较为完善的监察留置制度。

但是，自《监察法》实施以来，学界与实务界对监察留置仍存在诸多争议，需要进一步予以厘清和回应。其中，最为重要的是如何规范和监督监察留置措施的适用，避免监察委员会滥用监察留置措施，以实现对监督者的再监督。之所以如此，其原因主要在于：其一，监察留置措施的适用是监察委员会行使公权力的具体体现，事关公民的人身自由，可谓兹事体大，需要审慎适用，规范行使。其二，监察体制改革以来，国家整合了所有反腐资源，监察委员会的监察对象包括了一切公职人员，但是监察委员会亦有滥用权力的可能，如何实现对监察委员会的再监督，需要对其权力的运行加以更加严苛的审查要求。其三，严格的审查程序对于防止监察留置措施的滥用，保护被留置人员的基本权利，维护监察委员会的权威具有重要的现实意义。这就需要建立一套严密的监察留置审查模式，对监察留置措施的适用进行严格审批和有效监督，以避免监察留置措施的滥用。目前，《监察法》已构建了实体审查与程序审查相统一、事先审批和事后监督相结合的监察留置审查模式，有利于“从源头和末端两处根本上影响留置个案正当性”②秦前红、石泽华：《监察委员会留置措施研究》，《苏州大学学报》（法学版），2017 年第4 期。。但现行监察留置审查模式仍存在诸多不足之处，未能完全发挥应有功效，亟待完善。鉴于此，笔者从实体和程序两个方面出发，在梳理国家监察体制改革试点基础上，特别是在比较《监察法》实施后两个不同时期监察留置审查模式探索与实践历史经验的基础上，总结现行监察留置审查模式存在的问题，并提出相应的解决进路。

二、国家监察体制改革试点时期的监察留置审查模式探索

国家监察体制改革属于国家的重大政治体制改革，牵一发而动全身。为了保证国家监察体制改革的审慎性，国家选择了北京、浙江和山西三地作为先行进行国家监察体制改革的试点省份。而监察留置又属于国家监察体制改革试点工作的“重中之重”，为此，三地分别进行了实践探索，并相应出台了相关的规范性文件，对监察留置措施适用的实体条件和程序条件进行了细化，形成了不同的监察留置审查模式。③山西出台了《山西省纪委监察委机关审查措施使用规范》，北京出台了《北京市调查措施使用规范》，浙江出台了《浙江省监察留置措施操作指南》。

（一）试点时期适用监察留置措施的实体审查条件

所谓适用监察留置措施的实体审查条件，是指监察委员会适用监察留置措施时所应当遵循的实体标准。换言之，即在满足何种实体条件的情况下，监察委员会可以适用监察留置措施。对此，三地分别规定了不同的实体条件。例如：在浙江出台的《操作指南》中，对适用监察留置措施的实体条件表述为：已立案并且案件具有重大、复杂等四种情形。山西出台的《使用规范》对监察留置措施适用的实体条件的规定包括两个方面：一是涉嫌犯罪；二是有一定证据证明。可以说，由于在试点时期各地对于如何适用监察留置措施都处于“试水”阶段，对适用监察留置措施的实体条件都规定得比较笼统，在规范性文件的表述上呈现出比较模糊且表述过于主观的特点。例如：“有一定的证据证明”应该要达到何种程度？“案件重大、复杂”的判断标准是什么？考虑到满足实体条件是监察留置措施适用的前提和依据，且明确其认定的标准对于完善监察留置的实体审查具有重要的意义。因而，对于适用监察留置措施的实体条件应当作出明确、客观的规定。

（二）试点时期适用监察留置措施的程序审查条件

所谓适用监察留置措施的程序审查条件，是指监察委员会采取监察留置措施时所应当遵循的步骤和方式。由于“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”①转引自季卫东：《法治秩序的建构》，北京：商务印书馆，2014 年版，第3 页。。所以，三地通过制定规范性文件的形式对适用监察留置措施的程序审查条件进行了明确规定，主要包括决定程序、审批程序、执行程序和备案程序（见表1）。

表1 北京、浙江、山西试点时期适用监察留置措施的程序审查条件比较

首先，关于适用监察留置措施的决定程序。山西、北京、浙江三地都将适用监察留置措施的决定权交由监察委员会行使，具体的决定方式有所差异。其中，山西采用的是提交省监察委员会执纪审查专题会议研究决定的方式，而北京和浙江则采用的是监察委员会领导人员集体研究决定的方式。

其次，关于适用监察留置措施的审批程序。这一点三地差异较大。其中，山西采用的是省级监察委员会不仅有权审批自己的监察留置决定，还有权审批下级监察委员会上报的监察留置决定。北京采用的是报同级党委主要负责人进行审批的方式。浙江采用的模式是，一般情况下报上级监察委员会批准即可，若涉及同级党委管理对象的，增加报同级党委书记签批的程序。综上，由于批准权的行使是监察留置措施在启动阶段最重要的审查程序，因而，在审批程序设计上，各试点地区通过将批准权上提一级或者引入同级党委的监督等方式，试图对监察留置措施的适用进行监督制约。

再次，关于适用监察留置措施的执行程序。在三地出台的规范性文件中，均将监察留置措施的执行权赋予了监察委员会。由此产生了一个重要的问题，即是否应当将监察留置措施的审批权和执行权进行分离？从三地的实践来看，主要是两种模式：一种是山西的审执一体模式，即审批权和执行权都由监察委员会内部来行使。但这里面也有不同情况，对于山西省监察委员会来说，其审批权和执行权都由同一主体即山西省监察委员会来行使，属于严格意义上的审执一体，而对于山西省下辖设区的市、县两级监察委员会来说，由于其采取监察留置措施，需要由其上级监察委员会来审批，因而，此时审批权和执行权主体是相对分离的，存在着一定的监督制约；另一种是北京、浙江的审执分离模式，即批准权和执行权由不同主体来行使，以体现相互之间的监督和制约。如前文所述，北京和浙江在审批权的分配问题上，又分别采用了同级党委主要负责人批准和上提一级审批加特殊情形由同级党委主要负责人签批的模式，使得三地在“审批—执行”的审查监督问题上呈现出三种不同的样态（见表1）。但三地都在不同程度上体现出了审批权与执行权相互监督制约的色彩。

最后，关于适用监察留置措施的备案程序。山西规定了由案件监督管理室报中央纪委备案。而浙江则根据级别的不同作出了不同的规定，即关于监察留置措施的使用、延长和解除问题，设区的市和县两级监察委员会报省级监察委员会备案，省级监察委员会则报中央纪委备案。北京则未明确规定备案程序。

三、《监察法》对监察留置审查模式的设计

在总结北京、浙江、山西三地试点经验的基础上，《监察法》对试点阶段存在的一些争议问题予以了一定程度的回应，既包括填补试点阶段未考虑到的“漏洞问题”。比如：监察留置的刑期折抵问题，也包括改变了试点时期争议比较大的由党委主要负责人审批适用监察留置措施决定的问题，对监察留置审查模式进行了重新设计，主要包括实体审查条件和程序审查条件。

（一）《监察法》中规定的适用监察留置措施的实体审查条件

《监察法》第22 条明确规定了监察留置措施适用的实体条件，具体包括：其一，被调查人有涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的行为。在该要件中，严重职务违法和职务犯罪二者满足其一即可以对被调查人适用监察留置措施。而问题的关键在于严重职务违法与一般职务违法的界分标准并未明确。对此，《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第92条第二款对此进行了细化，即“严重职务违法，是指根据监察机关已经掌握的事实及证据，被调查人涉嫌的职务违法行为情节严重，可能被给予撤职以上政务处分”。其二，监察委员会已经掌握了其部分违法事实及证据。这一条件相较于试点时期的规定而言具有重大的法治意义，体现了对适用监察留置措施的审慎态度，但是作为一种证据要求，适用监察留置措施的证据要求与刑事诉讼中决定逮捕的证据要求有何区别需要进一步明确。其三，仍有重要问题需要进一步调查。这一要件体现了监察留置措施具有临时性的属性，监察留置是一种调查措施而非处罚措施。但是，对于何谓重要问题仍有待进一步予以明确。对此，《监察法实施条例》第92 条第二款进行了细化，即“重要问题，是指对被调查人涉嫌的职务违法或者职务犯罪，在定性处置、定罪量刑等方面有重要影响的事实、情节及证据”。其四，涉及案情重大、复杂，监察对象可能逃跑、自杀、串供或者伪造、隐匿、毁灭证据以及其他妨碍调查行为的情况。从该要件的表述看，第四个条件中的上述四种情形为选择条件，四者满足其一就符合该条件的要求。需要说明的是，第四个条件与前三个条件都是必要条件，即在满足前三个条件后必须同时满足第四个条件中的四种情形中的一种才可以适用监察留置措施。由此可知，《监察法》对于适用监察留置措施的实体审查条件的规定其实是十分严苛的，以避免监察留置措施的滥用。

（二）《监察法》中规定的适用监察留置措施的程序审查条件

《监察法》第43 条明确了适用监察留置措施的程序审查条件，对监察留置措施的决定权、审批权、执行权以及备案程序都作出了规定。

首先，关于适用监察留置措施决定权的分配。《监察法》关于适用监察留置措施的决定权的分配沿袭了试点时期的做法，将适用监察留置措施的决定权保留给了各级监察委员会，在具体的行使方式上采用了北京和浙江的做法，即由监察委员会领导人员集体研究决定的方式，而没有采用山西由省监察委员会执纪审查专题会议研究决定的方式。

其次，关于适用监察留置措施审批权的分配。《监察法》主要是承袭了山西的试点经验，但又有所区别。如前所述，山西试点期间将适用监察留置措施的审批权全部分配给了省级监察委员会。而《监察法》规定的是设区的市和县两级监察委员会采取监察留置措施上提一级监察委员会审批，再加省级监察委员会采取监察留置措施自批的方式。即省级监察委员会有权批准自己作出的采取监察留置措施的决定，还有权批准设区的市监察委员会作出的采取监察留置措施的决定。而设区的市监察委员会有权批准县级监察委员会作出的采取监察留置措施的决定。同时值得注意的是，《监察法》摒弃了在试点时期北京、浙江采用的通过赋予党委主要负责人审批权以对监察机关决定权进行监督制约的做法，这是对试点以来学界对该做法所提出的种种质疑的回应。①秦前红教授等认为，党委书记审批一定程度上是对领导职能和执法职能的混淆，与党委政法委对司法工作的领导应限于方针、政策而非个案的领导一样，党委纪委对监察工作的领导同样应基于一定限度，这个限度就是国家监察执法工作乃国家监察委员会依法独立行使之职权，同级党委不得以个案干预代替原则性指导（参见秦前红、石泽华：《监察委员会留置措施研究》，《苏州大学学报》（法学版），2017 年第4 期）；李红勃教授认为，在传统纪检监察向现代国家监察转型之后，在党纪委与监委的关系上，则应坚持“业务上以监察委员会为主的原则”。（参见李红勃：《迈向监察委员会：权力监督中国模式的法治化转型》，《法学评论》，2017 年第3 期）

再次，关于适用监察留置措施执行权的分配。《监察法》将适用监察留置措施的执行权分配给了各级监察委员会，但是增加了可以根据工作需要提请公安机关配合的规定。由此可知，《监察法》并未采取审执分离的模式，将适用监察留置措施的审批权和执行权同时分配给了监察委员会，这与刑事诉讼中的捕执分离是明显不同的。在适用监察留置措施中，公安机关只能根据监察委员会的提请依法协助执行，并不是适用监察留置措施执行权的法定主体。

最后，关于适用监察留置措施备案程序的规定。根据《监察法》的规定，省级监察委员会采取监察留置措施须向国家监察委员会备案，而设区的市和县两级监察委员会采取监察留置措施则不再有备案的程序要求。需要说明的是，关于备案程序的规定，《监察法》显然没有采用试点时期的“浙江模式”，而是采用了山西试点时期的做法，仅对省级监察委员会采取的监察留置措施进行备案。之所以如此，通常认为，其主要是考虑到在设区的市和县两级监察委员会适用监察留置措施审批权的分配上，《监察法》已经作了上提一级监察委员会审批决定的规定。那么，既然设区的市和县两级监察委员会采取监察留置措施的决定都是由上级监察委员会批准的，再向上级监察委员会进行备案显然是多此一举，无法发挥备案制度的监督制约作用。

综上所述，从《监察法》对适用监察留置措施的决定权、审批权、执行权的分配以及备案程序的规定看，监察留置审查模式日益完善，不仅加强了对监察委员会采取监察留置措施的监督制约，如：建立了事先审批加事后备案的监督机制，还摒弃了试点时期的一些非法治化做法，如：同级党委负责人对适用监察留置措施审批的做法，②可以预见，“采取留置措施需报同级党委书记（或主要负责人）批准”的做法将给同级党委书记（或主要负责人）借审批之名行干涉办案之实打开方便之门，不符合“监察委依法独立行使监察权”的原则，亦与中共中央早前关于“取消各级党委审批案件的制度”的原则要求相违背。而且，如果检察院决定不起诉或法院作出无罪判决，将导致该案留置合法性存疑、党委审批被质疑，最终损害党的权威。（参见谭世贵：《监察体制改革中的留置措施：由来、性质及完善》，《甘肃社会科学》，2018 年第2 期）实现了监察留置措施适用的规范化，有效避免了监察留置措施的滥用。

四、现行监察留置审查模式存在的问题

如前文所述，《监察法》第22 条和第43 条分别对监察留置的实体性审查条件和程序性审查条件作出了规定，建立了现行监察留置审查模式。从适用监察留置措施的实体审查条件来看，立法者对于监察留置措施的适用持一种十分审慎的态度，需要多个条件同时满足时，监察委员会方能采取监察留置措施；从适用监察留置措施的程序审查条件看，立法者亦通过提级审批、备案等多种程序性设计试图加强对监察留置措施适用的程序控制。但是，由于国家监察体制改革尚处于探索阶段，许多问题尚未达成理论共识，许多制度设计尚未定型，因而，《监察法》关于监察留置审查模式的设计也难以尽善尽美，也存在一些不足。再加上，国家监察体制改革的目的在于整合所有的反腐资源，形成高效的反腐合力以严厉打击职务违法和职务犯罪行为。因而，在《监察法》制定的过程中，立法者对监察委员会“授权”充分而“控权”不足，这也容易影响监察留置审查模式应有功效的发挥。

（一）规则冲突与概念模糊致使监察留置实体性审查弱化

尽管《监察法》力图对监察留置实体审查条件作出明晰的规定，但受制于立法技术、经验不足等影响，《监察法》还存在一些概念模糊甚至规则冲突之处，致使监察留置的实体性审查弱化，存在着滥用监察留置措施可能。

第一，未明确界分严重职务违法与职务犯罪，致使内部规则冲突。如前所述，被调查人具有严重职务违法或者职务犯罪行为是适用监察留置措施的第一个实体审查条件。换言之，严重职务违法与职务犯罪二者为选择条件，只要二者满足其一即满足适用监察留置措施的第一个实体审查条件。但《监察法》不加区分地将监察留置措施等同适用于“严重职务违法”和“职务犯罪”行为，事实上造成了规则适用的冲突。①参见刘艳红：《程序自然法作为规则自洽的必要条件——〈监察法〉留置权运作的法治化路径》，《华东政法大学学报》，2018 年第3 期。因为职务犯罪属于严重职务违法的一种，换言之，职务违法只有达到严重程度才能构成职务犯罪，这就意味着严重职务违法从逻辑和外延上包含着职务犯罪，造成了规则适用的冲突。《监察法实施条例》第92 条第二款尽管对何谓“严重职务违法”进行了界定，但其依然没有解决上述问题。

第二，未对“涉及案情重大、复杂的”情形进行细化，影响可操作性。如前所述，《监察法》第22 条对适用监察留置措施的实体审查条件进行了规定，但是其规定过于宽泛，概念模糊不清，可操作性不强。例如：何谓“严重职务违法”？何谓“已经掌握其部分违法犯罪事实及证据”？何谓“重要问题”？何谓“涉及案情重大、复杂的”？何谓“可能逃跑、自杀的”？何谓“可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的”？何谓“可能有其他妨碍调查行为的”？由于上述概念模糊不清，且外延较大，就易于导致监察留置措施适用的实体审查条件“虚化”比较严重，就为监察委员会滥用监察留置措施提供了可能。基于此，《监察法实施条例》第92—95 条对《监察法》第22 条进行了细化，对上述大部分概念的内涵和外延进行了明确，增强了其可操作性，但唯独对“涉及案情重大、复杂的”情形没有细化，不知原因为何，导致这一概念依然模糊不清，影响了对适用监察留置措施的实体性审查。

（二）权力集中与监督乏力致使监察留置程序性审查弱化

为了加强对监察留置措施适用的程序控制，《监察法》规定了监察委员会采取监察留置措施的程序审查条件，但是由于《监察法》未能完全实现“授权”与“控权”的有机统一，导致监察委员会权力比较集中、受监督不足，再加上《监察法》对某些程序条款规定不清，结果致使监察留置程序性审查弱化，没有发挥好程序法治的应有功效。

第一，《监察法》缺乏监察留置“决定权—审批权—执行权”相互监督制约的程序设计，致使监察委员会采取监察留置措施时受监督不足。如前文所述，《监察法》将适用监察留置措施的决定权和执行权分配给了各级监察委员会，而将适用监察留置措施的审批权做了相对分离，即设区的市和县两级监察委员会采取监察留置措施的审批权上提一级监察委员会行使，省级监察委员会采取监察留置措施的审批权仍归自己行使。这就意味着县级监察委员会在采取监察留置措施时仅在审批时受到设区的市监察委员会的监督制约，决定权和执行权可自行行使；设区的市监察委员会在采取监察留置措施时也仅在审批时受到省级监察委员会的监督制约，决定权和执行权也都自行保留；而省级监察委员会在采取监察留置措施时，决定权、审批权、执行权全都由自己行使，仅需向国家监察委员会备案。因而，现有的这种权力分配方式存在两大问题：一是适用监察留置措施的“决定权—审批权—执行权”配置，在横向上缺乏相互间的监督制约，只有审批权存在纵向上的监督制约，而这种监督制约也仅局限于对设区的市和县两级监察委员会，对于省级监察委员会则不存在这种监督制约。二是监察委员会采取监察留置措施时缺乏外部监督制约，上述对设区的市、县两级监察委员会采取监察留置措施时的审批程序上的监督制约也是一种监察系统内部的监督制约，难免存在“自己监督自己”之嫌，监督效果也难以得到保证。正如有学者指出的，《监察法》在监察留置权的行使的问题上采用了内部审批的模式，这在本质上属于一种自我监督，这可能难以实现约束权力、保障人权的目的。①参见魏昌东：《〈监察法〉监察强制措施体系的结构性缺失与重构》，《南京师大学报》（社会科学版），2020 年第1 期。

第二，备案制度易于“流于形式”，难以发挥应有的监督功能。从《监察法》的规定看，其仅规定了省级监察委员会在采取监察留置措施后需报国家监察委员会备案，而对于设区的市和县两级监察委员会采取监察留置措施后都没有要求备案，故而使得设区的市和县两级监察委员会采取监察留置措施又少了一种监督。那么，省级监察委员会在采取监察留置措施后向国家监察委员会的“备案”是一种什么性质的备案呢？是仅做存档之用？还是做审查之用？正如秦前红教授所指出的，“备案制度是对监察留置措施进行审查的最后一道关卡，其争议在于：备案仅存作存档之用，抑或备案必然伴随审查”②秦前红：《监察法学教程》，北京：法律出版社，2019 年版，第342 页。。从现有的监察留置实践看，上述“备案”在实践中的理解极大可能是“存档以备查考”，这就易于“流于形式”，难以发挥其应有的监督作用。

此外，《监察法》对监察留置措施适用的程序审查条件规定还存在一些概念模糊地方，致使实际操作困难。例如：监察委员会采取监察留置措施需经“监察机关领导人员集体研究决定”，但“集体研究决定”是一个具有高度概括性的概念，需要实施细则予以明确。例如：对出席会议的领导人员人数是否有要求？是否需要监察委员会领导人员全体出席会议？还是半数以上监察委员会领导人员出席会议即可？应采取何种表决方式？举手表决还是秘密投票？通过的票数有无要求？是过半数即可还是需达到三分之二以上？这些问题都需要在今后的实施细则中予以明确。

五、监察留置审查模式的完善进路

由于“监察留置具有强制人身自由、适用对象二元化、功能多元化、办案机关直接控制被调查人、办案压力大等特点，面临办案需要与人权保障之间的冲突”①谢小剑：《功能与程序双重维度下监察留置制度的完善》，《法学论坛》，2022 年第5 期。。因而，必须依法完善监察留置审查模式，以通过严密的实体审查和程序审查设计来实现监察留置运用的法治化，保证监察委员会谦抑审慎采取监察留置措施。

（一）优化《监察法》监察留置实体审查条款

如前所述，由于《监察法》对监察留置实体审查条件的规定中存在一些规则冲突与概念模糊之处，导致监察留置实体性审查弱化。因而，要解决前述问题，就需要进一步细化《监察法》相关规定，以化解其中的规则冲突，明晰其中的概念模糊之处，优化监察留置实体审查条件，增强其对监察留置的实体性审查效果。

第一，明确界分严重职务违法与职务犯罪，化解内部规则冲突。由于严重职务违法从逻辑上和外延上包括职务犯罪，导致《监察法》第22 条产生了内部规则冲突。尽管《监察法实施条例》第92 条第二款解决了“严重职务违法”概念模糊问题，对严重职务违法的外延做了具体界定，但其依然没有解决上述内部规则冲突问题。例如：职务犯罪也属于《监察法实施条例》第92 条第二款规定的“职务违法行为情节严重，可能被给予撤职以上政务处分”情形。对此，要解决这一问题，可以在借鉴《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第13 条对犯罪的内涵和外延界定的基础上，反向对严重职务违法外延进行进一步界定，即“严重职务违法，是指根据监察机关已经掌握的事实及证据，被调查人涉嫌的职务违法行为情节严重，可能被给予撤职以上政务处分，且尚未触犯刑律，不应当受刑罚处罚的”。而职务犯罪属于犯罪的一种，其已经触犯刑律，依照法律应当受到刑罚处罚。如此一来，就可以将严重职务违法与职务犯罪界分开来，内部规则冲突就可以化解。

第二，对“涉及案情重大、复杂的”情形进行细化，增强其可操作性。《监察法实施条例》在对《监察法》第22 条进行细化时，唯独未对“涉及案情重大、复杂的”情形进行细化，给人感觉似乎该规范不需要细化，但从立法技术上讲，“重大”“复杂”都是很抽象的用语，涉及的范围非常宽泛，如果不对其进行细化，就会导致监察委员会在适用该条款时无所适从，也可能会导致监察委员会在适用该条款时随意解释该条款，进而滥用监察留置措施。因而，有必要对“涉及案情重大、复杂的”情形进行细化。对此，可以参照《监察法实施条例》第101 条的相关表述，将“案情重大”细化为“严重危害国家利益或者公共利益的”，将“案情复杂”细化为“涉案人员多、金额巨大，涉及范围广的”。如此一来，既可以对“涉及案情重大、复杂的”情形进行细化，又可以与《监察法实施条例》相关条款相衔接，避免产生新的内部规则冲突。

（二）建立健全对监察留置措施适用的监督机制

国家监察体制改革以来，为建立“集中统一高效”的反腐机制，《监察法》在权力的分配上更多地向监察委员会倾斜，而在某种程度上“忽视”了对监察委员会本身的监督。事实上，监察委员会本身也是行使公权力的国家机关，也存在滥用职权的可能，因而，解决对监察委员会的监督问题、防止“灯下黑”，是国家监察体制改革取得最终胜利的关键所在。而且，“高效的反腐与人权保障之间本来就需要相互妥协和折中，越是追求高效反腐，必然意味着公权力的解禁，相应会增加侵犯人权的风险”①刘艳红：《程序自然法作为规则自洽的必要条件——〈监察法〉留置权运作的法治化路径》，《华东政法大学学报》，2018 年第3 期。。因此，要想让监察委员会在采取监察留置措施过程中得到有效的监督，就需要找到“高效反腐—人权保障”之间的平衡点，就需要建立健全相应的监督机制。

第一，建立对监察委员会采取监察留置措施的外部监督机制。由于《监察法》缺乏监察留置“决定权—审批权—执行权”相互监督制约的程序设计，致使监察委员会采取监察留置措施时受监督不足。尽管在监察留置审批程序上存在一定纵向监督设计，但其毕竟属于一种内部监督。正如有学者指出的，我国监察留置的批准程序属于一种同体监督模式，无法解决谁来监督监督者的问题。②洪浩、朱良：《论监察委留置权：权力属性、运行原则及程序衔接》，《甘肃政法学院学报》，2019 年第2 期。但是，如果在《监察法》中增加监察留置“决定权—审批权—执行权”相互监督制约的程序设计，也可能不太现实，必然导致大量法律资源的浪费，且这也将极大影响监察委员会“集中统一高效”反腐。那么，应如何破解这两难困境呢？引入外部监督机制可能是较为适宜的办法，这也是完善监察留置审查模式最有力的举措。因为引入外部监督机制，会使相关工作人员头顶始终高悬“达摩克利斯之剑”，会督促监察委员会审慎采取监察留置措施，否则，其就将承担相应法律责任。而且，目前监察委员会采取监察留置措施时缺乏有效外部监督，主要是自我监督，即使其违法采取监察留置措施，也是由监察委员会自我调查和处置，其监督效果自然难以保证。所以，引入外部监督机制很有必要，且势在必行。就外部监督主体的选择而言，由检察院担任较为合适，其作为法律监督机关，从性质上来说适宜对监察留置措施的适用进行监督，且其具有相应的人员配置和相关丰富经验。具体可以参照《刑事诉讼法》第19 条的规定，建立对监察委员会采取监察留置措施的外部监督机制，即检察院可以对监察委员会工作人员利用职权实施的非法留置等侵犯公民权利的犯罪进行立案侦查。另外，根据《监察法》相关规定，监察留置措施的执行权由监察委员会自行行使，可以根据工作需要提请公安机关配合。从这个意义上说，监察留置措施的执行权可以考虑交由公安机关行使。理由如下：一是公安机关有专业的执法队伍，多年以来承担治安管理和刑事侦查的工作任务，业务能力较强；二是监察留置的场所亦多为看守所，由公安机关负责便于管理，节约司法资源；三是将决定权、审批权、执行权交由不同机关行使，有利于形成相互监督的机制，对监察留置对象的人身权益保护具有积极意义。

第二，健全监察委员会采取监察留置措施的备案制度。如前所述，只有省级监察委员会采取监察留置措施时，才需要向国家监察委员会备案。这就使设区的市和县两级监察委员会采取监察留置措施时少了一个监督环节。尽管有人会以设区的市和县两级监察委员会采取监察留置措施时需要上提一级监察委员会审批为由，不赞成再对其增加备案要求，但审批和备案是两种不同性质的监督，不能相互代替，且审批主要是事先监督，备案主要是事后监督，两者侧重点不同，需要相互结合起来。例如：设区的市人大及其常委会制定的地方性法规既需要由省、自治区人大常委会审批，也需要经由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。因而，应借鉴我国立法备案审查制度，规定设区的市和县两级监察委员会采取监察留置措施时，应经由省级监察委员会报国家监察委员会备案。那么，《监察法》中的上述“备案”是什么性质备案呢？有学者归纳指出备案制度有许可、监督、立法、登记、告知、审批和行政行为7 种理论探讨。①参见朱最新、曹延亮：《行政备案的法理界说》，《法学杂志》，2010 年第4 期。对此，为了发挥备案的监督作用，也应借鉴我国立法备案审查的相关做法，将这里的备案界定为监督性质的备案，且应将备案与审查紧密联系起来，备案必然伴随审查，而不是仅做存档之用，即备案后国家监察委员会应对该监察留置的实体条件和程序条件做实质性审查，有必要的，除书面审查外可以询问相关人员。对于备案时发现存在问题的，应当及时作出解除监察留置措施的决定或采取其他补救措施，以形成对监察留置审批权的监督和制约。这样就可以将备案的事后监督与审批的事先监督有机衔接起来，形成监督合力。

此外，还应对监察留置措施适用的程序审查条件进行细化，澄清其中的概念模糊之处，增强其可操作性。例如：对于前述的“集体研究决定”概念不清问题，应通过制定实施细则的途径予以明确。考虑到监察委员会是集体决策体制，且监察委员会领导人员较少，一般不超过10 人，为了保证监察委员会采取监察留置措施的审慎性，应由监察委员会全体领导人员出席会议，当然特殊情况时除外。表决时选择举手表决方式为宜，以便监察委员会领导人员充分表达各自的意见。至于表决通过的票数要求，为了保证监察委员会高效反腐，且考虑到实践中监察委员会领导人员就采取监察留置措施决定达成一致意见较为困难，监察委员会采取监察留置措施的决定由监察委员会全体领导人员过半数以上通过即可，无需三分之二以上，但需对其中的不同意见予以记录。有学者曾提出，“监察委员会主任如果意见与多数人不一致，还可以将该申请提请上一级机关决定”②杨宇冠、高童非：《监察机关留置问题研究》，《浙江工商大学学报》，2018 年第5 期。。对此，监察委员会是集体决策机构，理应实行少数服从多数的决策机制，不能因一把手与多数人意见不一致就上提一级监察委员会决定。否则，就会导致“集体研究决定”形同虚设。

余 论

从2016 年国家监察体制改革试点到2018 年《监察法》出台，监察留置措施因其严厉性一直备受瞩目。因而，如何通过监察留置审查模式的设计来防范监察委员会滥用监察留置措施，事关国家监察体制改革的成败。这其中的核心问题是要在高效反腐与被调查人权利保障之间寻找到一种新的平衡，有效防止传统的“侦查中心主义”异化为转隶带来的“调查中心主义”。对监察留置审查模式的完善正是要试图达到这一平衡，解决这一问题。除此之外，还应进一步严格限定监察留置措施适用的实体条件，将监察留置措施仅适用于涉嫌职务犯罪情形，而不适用于严重职务违法情形。理由主要在于：一是监察留置属于限制公民人身自由的一项强制措施，而严重的职务违法造成的法律责任至多不过政务处分或行政处分，③参见屈超立、慈海威：《留置措施的法治化研究》，《理论探索》，2018 年第6 期。因而，从比例原则的角度考虑，严重的职务违法行为不应适用与监禁相当的监察留置措施。二是《监察法》第44 条规定了监察留置的刑期折抵问题，留置与管制、拘役和有期徒刑可以直接折抵。如果涉嫌严重职务违法的被留置对象最后仅仅被给予了政务处分或行政处分，其被留置期间的刑期折抵就需要通过国家赔偿来解决，这无疑会加重国家赔偿的负担。三是如此一来，就会在很大程度上限缩监察留置措施的适用范围和适用频率，从根源上防范或减少监察留置措施的滥用。