互联网外卖食品安全监管绩效评价指标构建研究

李 娟

（寿阳县市场监管综合行政执法队，山西寿阳 045499）

近年来，随着互联网与速食技术的应用推广，外卖食品行业兴起，根据《中国共享经济发展报告》相关数据，2022 年外卖餐饮业规模达到近万亿规模，线上外卖消费占餐饮消费的比重也由2018 年的10.9%提升至2022 年的25.4%，但与此同时也出现了诸多安全隐患。面对新消费场景下的食品安全形势，除通过市场对供应商优胜劣汰外，各级政府需转变监管方式，从健全立法、强化食品信息公开、优化监管资源及适当政府补贴等方面着手，减少外卖食品供应商不诚信行为发生。

当前，对于食品安全监管不应再局限于其必要性分析，而应从公众感知效果着手评价监管工作。对监管质量与效率进行客观评价的方法从现有文献看，国内外有两种：①通过系统化、规范化方式测评政府工作效率；②20 世纪70 年代由英国引入的“全面绩效评估模式”（Comprehensive Performance Assessment，CPA）。代表性的评估方法主要有平衡计分卡（Balanced Score Card，BSC）、标杆评价法与“3E评价法”（经济性、效率性和效果性）。国内通用的评估方式主要包括经济审计、民主评议及目标管理评价等。刘录民等[1]引用政府绩效评估理念设计评价体系，但过于偏向结果指标，对过程类行为评价考虑不足。刘鹏[2]运用平衡计分卡对监管工作进行评价，但仅停留于研究层面，未进行相应的样本检验。王冀宁等[3]运用网络层次分析-模糊综合评价模型实证分析政府监管绩效现状及问题根源。本文在上述研究的基础上，结合现有文献分别从事前、事中与事后3 个环节构建政府监管绩效指标评估指标体系，力求全面客观地分析政府监管效率与质量。

1 互联网外卖食品概念及特征

互联网外卖食品行业是近些年兴起的新兴经济，其经济形态的界定目前主流的观点为国内学者滕迪云和王彭的观点，即“餐饮经营者通过网络的形式接受消费者的订购并配送食品的经营活动，也包括网络第三方平台为餐饮交易双方提供平台服务的行为”[4]。随着近年来互联网外卖食品纳入地方政府监管范畴，各地对其有了具体的概念界定，如2016 年上海市政府认为互联网外卖订餐服务指的是“餐饮服务的提供者通过网络平台接受订购需求后制作并配送膳食的食品经营活动，以及第三方交易平台为餐饮服务交易双方提供的网络服务”[5]。

本文认为互联网外卖食品是指以互联网与大数据为基础，将线下消费场景转移到线上交易，为客户提供即时食品需求服务。互联网外卖一般具有3个特点：①服务媒介需借助互联网或移动平台；②技术工具需运用到大数据算力；③具有即时性（包括下单订购—交易—送餐—服务点评）。

2 互联网外卖食品安全监管现状

任峰[6]认为食品安全需从食品数量和食品质量两个层面考虑，数量问题即物质匮乏带来的温饱问题，质量问题即食品卫生环境及食品本身带来的需要防范人体健康损害问题。互联网外卖食品安全与传统食品安全相比主要增加了食品配送环节的安全隐患。

互联网外卖食品由于特殊的行业特征，其监管存在部门监管职能分散及横向沟通问题，导致食品安全事件频发，监管碎片化成为当前的主要问题。针对这些问题，政府监管主要从法律、组织体制与监管模式等方面着手优化。

（1）法治监管层面。政府根据互联网外卖食品安全属性，2015 年修订《中华人民共和国食品安全法》，首次将互联网食品纳入安全监管，对第三方外卖平台作出明确界定。其后原国家食品药品监督管理总局分别于2016 年与2017 年出台了《网络食品安全违法行为查处管理办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，进一步明确监督落地细则，极大地提升了互联网外卖食品安全管理水平。

（2）组织体制层面。机构改革组建市场监督管理总局，分管职能主要包括市场综合监督管理与食品安全等，下设各种司局级单位，其中与互联网外卖食品安全相关的单位主要有食品经营安全监督管理司、食品生产安全监督管理司、网络交易监督管理司、食品安全抽检监测司与执法稽查局，自上而下对食品安全实施全方位的管理。地方政府监管以上海市为代表，按照三级管理模式，市、区食品安全委员会办公室负责监督指导、协调沟通与应急管理，区级监管部门及派出机构负责食品生产经营场所监管，乡镇与街道办事处负责隐患排查及安全宣传等，形成较为健全的“综合管理+专业监管+基层执法”的监督管理体系。

（3）监管模式层面。目前主要存在3 种监管模式。①政府分段监管。因互联网外卖食品特殊的行业性质，政府从生产加工、物流配送及餐饮消费3 个环节分别指派相应机构负责。②统分结合监管。即组建统一的监督机构，负责组织协调各机构间监管活动，如上海市针对互联网食品设置网络食品交易监督管理处。③目前较为普遍的“社会共治”模式。通过发动民众力量对互联网外卖食品进行日常监督。

政府虽已通过各项措施提升食品安全治理水平，但受限于互联网外卖食品经营主体、互联网平台、配送物流及客户之间的“信息不对称”会带来一定的“道德风险”，增加的物流配送与网络交易也给监管主体带来诸多新挑战。例如，发生安全事件后取证、行政裁决及信息发布均需要消耗更多的人力、财力、物力，法律规章制度虽然也在逐步健全，但互联网外卖食品仍未确定专一部门集中监管，“分段监管”带来的利益偏好、横向沟通问题仍然影响监管效果，同时基层监管执法队伍力量单薄，难以与政策指导形成有效衔接。

3 互联网外卖食品安全监管绩效评估现状

针对互联网外卖食品安全监管出现的问题，为确保监管效率与效果得到有效提升，目前通用的办法是借助政府绩效考评，对当前发现的突出问题设置考评指标、考评标准，构建考评反馈管理机制，对已经或者尚未暴露的安全隐患进行针对性处理。

当前，国内政府绩效评价主要存在评估体系构建不健全、评估主体单一与评估形式过于简单等问题，主要表现在以下方面。①政府评估尚未构建符合国内实际发展情况、体系完整有序的考评理论及方法实践工具。②缺乏必要的激励与长效运行机制。③仍未将社会公众纳入监管主体。④阶段性突击式评估较多，持续稳定性评估偏少。政府监管绩效评估存在的问题也存在于食品安全监管领域，除上述内容外，食品安全监管评估主观随意性大，各地方政府评估标准差别大，仍未形成较为统一的安全监管评估体系，无法为基层监管执法队伍提供有效的纠错指导，部分食品安全监管评估指标过多、过细，评估成本高，无法保证评估落实到位。

4 互联网外卖食品安全监管绩效考评监管体系构建基本思路

一般而言，绩效评价管理包括考评计划准备、考评实施、考评反馈与行为跟进。考评指标体系代表监管方向，将引导互联网外卖食品健康安全发展。本文主要对考评计划准备与考评实施两个环节中涉及的考评指标体系构建进行研究。

互联网外卖食品安全监管绩效考评体系构建应坚持以人为本的基本理念，通过借鉴先进绩效考评方法与工具，从监管效能改进出发，采用自上而下、由内而外、注重实效、定量与定性指标相结合的方式构建绩效考评体系。

（1）以人为本，安全第一。互联网外卖食品越来越受到大众欢迎，其食用安全成为当前监管的主要关注点。开展该类食品的安全监管绩效考评，需处理好食品安全与经济发展之间的关系，在确保食品安全的前提下思考经济增长模式，如过分强调短期经济效应而忽视互联网外卖食品安全，可能导致消费者对互联网平台及外卖售卖者不信任，进而引发对政府监管的不满。因此，指标设计导向应遵循以人为本的考核理念，将消费者最为关注的问题放在首位。

（2）多方询证，客观公正。绩效考评是一项系统工程，不应以单一视角评价，考评过程中需引入第三方视角或对大众满意度进行调查，以确保考评的客观公正性。

（3）注重实效，以行证知。考核指标设计时应确保可衡量，运用现有资源和工具可实现对监管主体的绩效评价。因此，在考核指标构建阶段应充分与基层政府沟通联络，检验考核指标可实施性，选择样本机构评价并获取一定效果显现后逐步推广。

（4）定性与定量、过程与结果相结合。目前绩效考评一般以平衡计分卡（BSC）、关键业绩指标（Key Performance Indicator，KPI）以及目标与关键成果法（Objectives and Key Results，OKR）等为主，很多政府及企业为实现考核效果，经常过分强调结果类量化指标，忽视过程行为类定性指标，导致考核功利化现象严重。互联网外卖食品作为新兴产业，绩效考评需避免传统食品安全监管误区，从行业基础行为角度进行监管考评，以确保行业健康可持续发展。

5 互联网外卖食品安全监管绩效评价指标设计

借鉴刘录民等[1]提出的食品安全监管绩效评价维度，即从经济学角度，按照投入、过程与产出3个环节进行设计，评价指标体系构建包括各环节影响监管效能的关键影响因素分析、指标权重确定及实证检验3 个环节。

查阅相关文献材料，从监管事前、事中与事后3个维度设计35 项指标，采用德尔菲专家法要求监管一线、学院教师与学生以及社会公众就指标重要性（李克特五级量表法）进行评分，发放84 份调研问卷，实际回收82 份，剔除无效问卷2 份，有效问卷回收率92.86%，采用SPSS 18.0 对绩效考评指标进行t检验分析。为使考评指标精简实用，将考评指标均值与标准差作为主要筛选指标，将均值大于3.9，标准差小于0.6 的12 项指标纳入监管绩效考评体系，具体如下。

（1）事前监管。包括人力资源投入与财物资源投入两类共计4 项指标，分别是互联网外卖食品安全专项监管人员编制、互联网外卖食品经营主体抽检率、食品监管机构信息科技投入占比和互联网外卖食品安全监管宣传经费划拨占地方食品经济GDP比重。

（2）事中监管。包括监管机构工作效能、监管政策两个方面4 项指标，分别是监管机构互联网外卖食品安全专员办事效率（案件处理时间）、互联网外卖食品安全监管人员能力素质水平（按照行业通用素质模型对监管机构人员进行评分）、地方监管政策科学性评价和政策执行反馈满意度水平（食品加工经营户与消费群体问卷调查）。

（3）事后监管。包括互联网外卖食品发展及互联网外卖食品安全两个方面4 项指标，分别是互联网外卖食品经营主体增长率、互联网外卖食品安全事件发生率（按照涉案金额赋予不同权重计算）、互联网外卖食品抽检合格率和互联网外卖食品经营主体QS 达标率。

考评指标确定后采用德尔菲专家法与层次分析法对考评指标权重进行分析确定，具体结果见表1。

6 结语

本文对当前互联网外卖食品安全监管现状及绩效评估现状进行了较为详细的分析，根据当前绩效考评指标构建方法及思路，结合现有文献材料构建了一套相对客观科学的互联网外卖食品安全监管绩效评估体系，运用德尔菲法、李克特量表法、t检验对调研整理的指标进行统计分析，最终确定12 项影响互联网外卖食品安全监管效能考评指标，并通过层析法确定各指标权重，为当前互联网外卖食品安全监管绩效考评提供一套可落地的指标方案。受限于所从事岗位及工作时间，暂时未将设计出的指标体系进行实证研究以确定该套指标评估的准确性。

表1 互联网外卖食品安全监管考评指标权重设计