走出国际环境合作的“囚徒困境”

张岳华

[摘 要]1916年《英美保护候鸟条约》的签订，引发了美国社会不同群体的巨大争议，其内容涉及国际环境合作、联邦缔约权与州权的关系以及公民利益与全球环境利益的冲突等问题。这场争议表面上看是鸟类保护主义者与反环保主义者之间的论战，但却反映了民族国家利益与国际环境合作冲突所产生的“囚徒困境”。虽然该争议最终以最高法院在密苏里诉霍兰德案中的裁决而告一段落，但它产生的影响一直持续至今。以《英美保护候鸟条约》的争论为借鉴，各国政府只有改变其逃避自身国际责任的单边主义心态，才能携手合作走出国际环境合作的“囚徒困境”，最终使全球环境意识深入人心。

[关键词]国际环境合作;《英美保护候鸟条约》;美国资源保护运动;环境史

1916年《英美保护候鸟条约》（Convention between the United States and Great Britain for the Protection of Migratory Birds）的签订，旨在保护往返于美加两国之间的候鸟，①但在签订前后却引起了美国社会的极大争议，1920年更是出现了首个由最高法院裁决的环境外交案件——“密苏里诉霍兰德案”。争议中辩论双方的言论触及美国现代环境外交中的一些根本问题：美国联邦政府应该在环境保护中扮演何种角色？美国各州在环境外交中处于怎样的地位？如何平衡美国国家利益与国际环境合作的关系？这场争论实际上深刻反映了20世纪国际环境保护合作中美国国内不同利益群体在环境外交问题上的巨大分歧，而这种分歧其实也映射出国际环境合作中的“囚徒困境”。②

国内外学者对1916年《英美保护候鸟条约》及同一时期的鸟类保护运动进行了广泛的研究。从研究内容上看，法学界对该条约所涉及宪法争议的考察最为深入。③环境史学界则从性别、非政府组织、外交和环境政治史等多个维度对这一时期的鸟类保护运动展开讨论，①但是缺乏对《英美保护候鸟条约》的细致研究，对条约所涉及的争议内容及其历史影响也缺乏深入分析。

《英美保护候鸟条约》是美国最早签订的环境保护条约之一，也是美国第一个遭到违宪质疑的环境条约。对其进行研究，有助于深化对20世纪的美国环境外交的理解。本文利用国会听证会记录以及联邦最高法院的判决意见书等原始文献，将《英美保护候鸟条约》争议置于美国国会、联邦政府、司法部门以及美国民间舆论互动的场域开展研究，综合分析在这场争议中不同群体对环境外交的诉求，梳理支持方和反对方的话语逻辑，透视双方观察和理解环境保护的方式，进而探究这场争议背后隐藏的国家政治经济发展与国际环境合作的“囚徒困境”。

一、候鸟保护的窘境与签订环境条约议案的提出

19世纪，随着工业化的快速发展，美国社会对动植物资源的破坏性开发愈发严重，许多鸟类遭到过度捕杀，数量急剧减少。小亨利·萨维奇（Henry Savage Jr.）在《消失的遗产》中描述道：“所有那些在美国出生的人都断言，现在可食用的鸟类几乎没有他们小时候那么多……大约六七十年前，一个人可以在一个上午杀死八十只鸭子。但是现在，你经常只能徒劳地等待一只鸭子。”②19世纪80年代，美国鸟类的处境更加恶劣。美国人为了获取更多鲜美的鸟肉，开始对鸟类进行商业性捕猎，大量的鸟类遭到职业猎人的滥杀。美国著名的户外运动刊物《森林与溪流》报道称，一家圣路易斯的外贸公司与伦敦经销商的订单中，就包括1600打鹌鹑、1700打草原鸡和700打野火鸡。③除此之外，随着用羽毛装饰衣物的时尚风潮席卷北美，许多羽毛鲜丽的候鸟也遭到灭顶之灾。美国鸟类学家联合会的科学家在调查佛罗里达州南部的候鸟群后发现，许多猎人为了得到价值75美分或者1美元的鸟类羽毛，射杀了许多处于繁殖期的候鸟，使其濒临灭绝。④人类的捕猎导致北美鸟类数量锐减。正是由于看到鸟类遭受的厄运，有的学者将19世纪称为鸟类 “灭绝的时代”。①

随着美国资源保護运动的发展，美国社会开始重视对鸟类资源的管理与保护，鸟类保护运动正是在这一背景下兴起的。可以说，“19 世纪 80 年代在美国兴起的鸟类保护运动是进步主义时期自然资源保护的一项重要内容， 是美国人对景观改变和环境破坏关注的一个重要组成部分”。②然而，鸟类保护主义者逐渐发现候鸟保护面临着巨大的阻碍。首先，各州设立的鸟类保护法并不健全。有学者统计，截至1864年，全美只有12个州和哥伦比亚特区制定了针对鸟类的保护性法律。③其次，各州的鸟类狩猎法并不统一。绝大多数鸟类具有迁徙性，在一些州被禁止狩猎的鸟类在其他州却可被合法猎杀，加之各州无权管辖州际贸易，猎人可以自由地将违禁猎杀的鸟类肉体或羽毛售卖到他州牟利。最后，许多鸟类在春秋季频繁迁徙于美加两国，这就导致在加拿大境内受到保护的鸟类在飞往美国过冬时遭到大量猎杀。

认识到各州在保护鸟类问题上的有限性，鸟类保护主义者继而寻求联邦政府的干预。如1900年美国鸟类学家联合会提出把保护鸟类的工作交给“联邦政府的一个行政部门”，希望以此“确保国家立法的统一以及推动政府更好执行保护鸟类的法律”。④在鸟类保护主义者看来，打破各州法律不一致的办法是由国会和联邦政府出台并实施全国统一的法律。社会运动的压力迅速转化成政治上的动力。在鸟类保护主义者的推动下，美国国会于1900年出台了《莱西法案》，禁止跨州贩卖违反州法猎杀的动物，“开启了联邦对野生动物的直接保护和管理”。⑤不过，《莱西法案》的局限性也较为明显，即该法只是从州际贸易的角度对国内野生动物给予保护，由于各州的狩猎法不同，无法从根本上形成统一的全国性法律来保护鸟类。为了摆脱这种困境，1913年国会通过《威克斯-麦克林法案》，禁止春季狩猎和销售候鸟，并且授权农业部部长在全国范围内设定狩猎开放季。

然而，《威克斯-麦克林法案》引起了部分国会议员的强烈反对，这源于1896年最高法院对吉尔诉康涅狄格州案的裁决。1896年，爱德华·吉尔（Edward Geer）违反康涅狄格州的狩猎法射杀鸟类，被该州最高法院判定有罪，吉尔随后上诉到联邦最高法院。爱德华·怀特（Edward White）大法官起草并发表了法院的多数意见。怀特认为，这一案件的重点议题在于“康涅狄格州政府是否有权在其境内禁止猎杀行为”。他引用了英国普通法和相关案例判决，以此说明“在这个国家中，州政府有权代表其人民享有野生动物的所有权”，这一权力来自于州治安权。⑥也就是说，州政府在其治安权的管辖范围之内有权对野生动物进行管理。

《威克斯-麦克林法案》授权联邦政府直接管理境内的野生鸟类，是否和最高法院的判决相违背呢？密西西比州的议员托马斯·厄普顿·希森（Thomas Upton Sisson）指出，根据普通法，所有野生动物都是各州人民的财产，而“该法案以明确的措辞试图剥夺各州人民对这些鸟类的财产权”。①怀俄明州的议员佛兰克·慧勒·蒙迪尔（Frank Wheeler Mondell）认为，在吉尔诉康涅狄格州一案中，最高法就已经确立了各州政府有权对野生动物进行管理，而《威克斯-麦克林法案》“剥夺了人民以自治的方式对各自的事务进行立法的机会，使联邦官僚机构取代了地方自治，这与我们的政府理论相悖”。②他在1913年的国会辩论上宣称，该法案“颠覆我国政府基本原则”，美国“正在变成一个由首都施行专制统治的帝国”。③

反对《威克斯-麦克林法案》的人们很快找到合适的案件来测试该法的合宪性。1914年，哈维·肖福尔（Harvey Shauver）因为在禁猎季节射杀鸟类被捕。案件在美国阿肯色州东区地方法院受理。主审法官雅各布·特里伯（Jacob Trieber）认为，“美国所有法院都认为，州政府代表其人民管理野生动物”。他还指出：“本法院无法在宪法中找到任何明示或暗示授权国会制定该法案的条款……本法院的职责就是宣布该法案无效。”④因此，法院判定肖福尔无罪。联邦政府不服判决，提出重审动议，但被法院驳回。随后联邦政府将案件上诉到最高法院进行审理。在等待最高法院的判決期间，许多地方法院都暂停审理涉及《威克斯-麦克林法案》的案件，⑤该法案已名存实亡。

肖福尔案实际上折射出州政府与联邦政府在鸟类保护问题上的权力分歧。既然最高法院已经裁定州管理野生动物的权力是州治安权的一部分，那么联邦政府就无权干涉，否则就是违宪。只有在州权无法处理的问题上，联邦政府才能干预而不受违宪质疑。在《威克斯-麦克林法案》处于国会辩论期间，鸟类保护主义者就曾尝试通过签订国际保护条约来规避违宪问题。1913年1月，参议员埃里胡·罗特（Elihu Root）提出了一项决议，要求“总统与其他北美国家就保护候鸟问题签订条约”。罗特认为，可以通过签订条约的手段避开反对派对保护鸟类法案违宪问题的攻击，“使联邦政府拥有处理这一问题的宪法权力”。⑥罗特的提议有着深刻的法理基础。首先，根据美国宪法第2条规定，总统有权签订条约，但必须有出席参议员中三分之二的赞同票。其次，美国宪法第6条规定，本宪法及依照本宪法所制定之合众国法律以及根据合众国权力所缔结或将缔结的一切条约，均为全国的最高法律，即使与任何一州的宪法或法律相抵触，各州的法官仍应遵守。也就是说，只要美国与其他国家签订保护鸟类的条约，就能使之成为美国的“最高法律”，从而解决联邦与州之间的权力冲突。尽管罗特的决议当时没有立即引起联邦政府的行动，但随着肖福尔案的出现，以外交途径避开宪法纠纷很快成为鸟类保护主义者的共识。他们向国会议员们发出了大量信件和电报，以请求他们支持签订保护鸟类条约的议案。①

此时外部环境也为候鸟条约的签订创造了有利条件。当时加拿大和墨西哥两大邻国中加拿大是最有可能与美国签订保护候鸟条约的国家。首先，美国与加拿大有签订环境保护条约的合作基础。20世纪初，两国已陆续签署了《内陆渔业条约》（Inland Fisheries Treaty of ，1908年）和《北太平洋毛皮海豹公约》（North Pacific Fur Seal Convention of ，1911年）。其次，与墨西哥相比，加拿大的政局更加稳定。1910年墨西哥爆发了民主革命，军事政变频繁发生，根本无暇顾及鸟类保护。而随着第一次世界大战的爆发，美加两国的关系开始迅速升温，这也给条约的签订奠定了外交基础。再则，加拿大内部也有许多鸟类保护主义者开始要求加拿大政府就候鸟保护问题签订条约。1913年，在加拿大成立的北美鱼类和狩猎保护协会通过决议，全力支持鸟类保护条约的签订，加拿大政府的自然保护委员会也同意与美国签订条约。②

总之，在鸟类保护保护主义者看来，将国内问题上升到外交问题，既能使鸟类保护法案避开违宪的质疑，又能够对跨国迁徙的候鸟提供有效保护。因此，推动美国联邦政府与加拿大签订候鸟保护条约势在必行。但是，该议案是为了避开违宪质疑而提出的，也就必然会引发国内激烈的抵制。

二、政治困境与美国政界对候鸟条约的抨击

在内外因素的促使下，罗特的决议得到了联邦政府的响应。为了避免最高法院对肖福尔案作出不利判决，进而影响条约的签订，联邦政府撤销了上诉。此后，从1913—1919年，美国国会针对签订保护候鸟条约问题举行了多次辩论与听证会，鸟类保护主义者与反对派各抒己见，在宪法框架下围绕国家政治权力问题爆发了激烈争吵，从而导致候鸟保护议题在国会内部陷入“囚徒困境”。双方矛盾的焦点集中在以下三方面：

一是关于签订保护候鸟条约是否符合宪法序言中的“公共福利”原则，即“为了建立一个更完善的联邦，树立正义，确保国内安定和平，提供共同防务，促进公共福利，并保证我们自己及后代得享自由的恩赐”。鸟类保护主义者之所以引申“公共福利”原则作为签订保护候鸟条约的宪法依据，是因为在他们看来，保护鸟类可以有效减少虫害，以此达到促进各州“公共福利”的目的。他们的依据来源于三个机构的研究报告：一是生物调查局的研究报告。从19世纪末到20世纪初，生物调查局的科学家们通过解剖8万只鸟类的胃部，最终得出许多鸟类是以昆虫为主食的结论，认为保护鸟类能够有效减少害虫对农业的损害。③二是1912年参议院森林资源与野生动物保护委员会的报告。该报告指出，鸟类、昆虫与植被之间形成了相互依赖的生命秩序，如果没有鸟类，那么北美植被将会被昆虫彻底毁灭。④三是众议院农业委员会的报告。该报告称，每年美国农业因虫害造成的损失高达8千万美元。⑤据此，鸟类保护主义者认为，美国社会对鸟类的无序狩猎活动会危害美国农业发展，根据宪法序言中的“公共福利”原则，国会有权制定保护鸟类的条约。

然而，国会反对条约签订的议员将矛头直指鸟类带来的危害。如南卡罗莱纳的参议员本杰明·蒂尔曼（Benjamin Tilghman）认为，许多鸟类也以农作物为食，如果条约法案通过，那么农民将没有权力捕杀鸟类来保护自己的农作物。①加利福尼亚的众议员查尔斯·福雷斯特·库里（Charles Forrest Curry）也认同这一说法，他进一步指出：“鸟类会携带并传播小麦烟粉虱、柑橘腐烂病、鳞茎病、梨树枯萎病等植物病害和家畜疾病，它们给加利福尼亚的农产品造成了价值数百万美元的损失。”②此外，一些议员还质疑宪法序言中“公共福利”原则的法律效应。如阿肯色州的参议员约瑟夫·泰勒·罗宾逊（Joseph Taylor Robinson）就指出：“如果联邦政府可以通过‘公共福利原则干涉州政府的管辖事务，那么州政府就会被联邦所控制……因此，宪法序言中的原则绝不能作为扩大联邦政府权力的依据。”③

二是关于联邦政府是否有权干涉各州的野生动物保护。鸟类保护主义者认为，国会于1913年通过的《威克斯-麦克林法案》已经确立了联邦政府对野生鸟类的直接管理，同时指出该法案只授予联邦政府宣布禁猎季节的权力，但是并没有授予其执法权，并且派驻各州的联邦执法人员数量稀少、资金不足，只有签订条约才能够有效提高对鸟类的保护效率。④此外，麦克林指出联邦政府在保护鸟类问题上有“隐含权”。⑤所谓“隐含权”，指的是美国宪法第1条第8 款，即“国会有权……制定所有必要和适当的法律”。这项权力最早是由汉密尔顿阐释的，他认为“宪法不仅明確列举了联邦政府所拥有的许多具体的权力，也赋予了联邦政府许多隐含的或延伸的权力”。⑥鸟类保护主义者正是利用宪法中“隐含权”的逻辑来延伸联邦政府的权力，以此作为签订保护候鸟条约的另一个法律依据。为了打消州权主义者的顾虑，鸟类保护主义者进一步解释称，该条约法案只是将联邦政府作为“信息交流中心”，具体执行则是与各州政府的狩猎管理部门合作开展。⑦

但是，联邦政府干预野生动物保护还是引发了西部各州的反感。如明尼苏达州的议员克拉伦斯·本杰明·米勒（Clarence Benjamin Miller）在外交委员会的听证会上表示，该条约会使联邦法律与州法律发生剧烈冲突，而州政府和联邦政府在同一问题下的不同法律是无法共存的。⑧密西西比州的众议员托马斯·厄普顿·西森认为，吉尔法案已经确立了野生动物是各州人民的财产，如果联邦介入干涉，那就等同于联邦剥夺了各州人民所拥有的财产。⑨罗宾逊进一步指出，联邦的干涉违反了第九和第十修正案，即侵犯了“本宪法对某些权力的列举，不得被解释为否定或轻视由人民保留的其他权力”和“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留”。⑩

三是关于签订保护野生动物条约是否违宪。在1917年的听证会上，美国野生动物保护协会的威廉·哈斯基（Wlliam Hasxell）认为，“吉尔诉康涅狄格州案”实际上确立了野生动物是所有美国人民的财产，而不是为单独某个州人民所享有，因此联邦政府是有权进行管理的。①农业部律师事务所的雷金纳德·默里·威廉姆斯（Reginald Murray Wlliams）认为，候鸟是在两个国家进行活动的，而国际性问题只能以条约的方式解决。②

西部各州的议员则对鸟类保护主义者提出的依据进行了猛烈抨击。首先，作为该条约前身的《威克斯-麦克林法案》尽管还没有被最高法院裁定为违宪，但是它已经被五所地方法院的法官宣布违宪。明尼苏达州的议员克拉伦斯·本杰明·米勒据此认为，从联邦政府干预的角度来说，签订野生动物保护条约是违宪的。③其次，米勒进一步指出，尽管条约能够签订，最高法院已经通过“沃德诉莱斯豪斯案”裁定条约应该让步于州法律。④该案是印第安人事务局在1895年安排的一场测试性案件。事件的起因是印第安人的班克诺部落与美国联邦政府签订了《1868年布里杰堡条约》（Fort Bridger Treaty of 1868），规定印第安人有权在美国未被占领的土地上狩猎。然而随着怀俄明州的建立，班诺克部落的狩猎权与州政府颁布的狩猎法发生冲突，并且爆发了班诺克战争。在审理该案后，最高法院认为，“所有州都有权对境内的野生动物进行管理”，然而如果条约权高于州权，“那么怀俄明州就不是作为一个平等的成员而被纳入联邦”。⑤除此之外，一些国会议员也指出条约的签订动机是为了避开宪法纠纷。如密苏里州的参议员詹姆斯·亚历山大·里德（James Alexander Reed）就指出，鸟类保护主义者的意图是通过签订条约的方式，使不符合宪法的法律得以通过。⑥阿拉巴马州的参议员乔治·塞缪尔·赫德尔斯顿（George Samuel Huddleston）警告称，按照这种逻辑，任何一个境外势力都可以通过签订条约的方式干涉美国内政，那么由于条约的签订，州政府就会失去对野生动物的管理权，也就是剥夺了州的治安权和地方自治原则。⑦总之，联邦政府不能制定违反美国宪法的条约，如果它这样做，那么“总统和参议院就可以在他们认为任何合适的时候消灭美国的宪法”。⑧

综上所述，美国政界对候鸟条约争论的核心，就是联邦政府是否利用签订条约的方式干涉州政府的野生动物管理权。从更深层来说，双方争论的是美国各州是否应该让渡本州的部分政治权力来达成国际性的环境协定。从历次辩论中可以看出，鸟类保护主义者和反对派类似“囚徒困境”中的囚徒，都试图极力作出个体的最佳选择，即在既有宪法的框架下构建各自权力来源的合法性。在鸟类保护主义者看来，签订候鸟条约不但能够保护候鸟，还能解决虫害带来的农作物减产问题，这就符合宪法中的“公共福利”原则。而要达成上述目的，必须要求联邦政府参与其中并以外交的手段解决。反对派则秉持“二元联邦制”的原则，反对联邦政府的干涉。他们借助第九和第十修正案予以反驳，说明州政府对野生动物的管理权是各州人民的“保留权力”，以此反对联邦政府的权力扩张。反对派更是抗议联邦政府以外交手段使一个遭到“违宪”质疑的议题成为法律，他们惧怕之后所有涉嫌侵犯州权的法案都会被联邦政府以同样的方式通过，那么州的地位将荡然无存，而联邦政府也将成为被境外势力把持用来奴役美国人民的工具。各方对宪法的不同解读，就像是隔绝两个囚徒交流的围墙，使得双方无法进行有效的沟通，从而排除了达成互相妥协与和解的可能性。

三、经济困境与美国民众的反对

除了美国政界的批评之声，美国部分民众也抗议签订保护候鸟条约。他们撰文发刊、发起请愿活动甚至组建抗议团体，在美国社会形成一股反对保护候鸟的舆论，使得保护候鸟条约在民间也陷入新的“囚徒困境”当中。这些民众反对签订条约的核心理由，正是条约损害了他们的经济利益。

保护候鸟条约在民间首先遭到羽毛经销商和羽毛加工业工人的反对。他们是受到此条约打击最大的群体。羽毛加工业中价值最高的羽毛绝大多数都来自候鸟。羽绒服行业使用的鹅绒与鸭绒，更是来源于往返美加两国的北美大白鹭和美国野鸭，而这些鸟类都是受候鸟保护条约保护的物种。根据美国人口调查局统计，1913年全美羽毛与羽绒服行业的营业收入总额高达4241821美元，当国会正在讨论签署候鸟条约的消息传开之后，羽毛行业的资本迅速流失，1914年全美羽毛行业的营业额下降为3335918美元，到了1918年全美羽毛行业的营业额仅有971793美元。①在短短5年时间内，美国羽毛行业急剧萎缩，这就不免把羽毛商人推到鸟类保护主义者的对立面。1917年，奥杜邦协会的宣传小册子指出，阻止签订候鸟条约的主要势力就是“羽绒服经销商……以及其他反对联邦干预鸟类保护的人”。②受到羽毛行业支持的参议员里德更是在国会上为羽毛服饰辩护，称“为什么要对鸟类有任何同情……上帝对它们的唯一用途，就是用羽毛装饰我们美丽的帽子”。③同时，羽毛行业的萎缩必然会导致大量羽毛加工业的工人失业，这就足以激起工人的反对。早在鸟类保护运动发起之初，就有羽毛工人写信给《纽约太阳报》，斥责鸟类保护主义者摧毁了羽毛产业并将“辛勤劳动的女工”赶出工作岗位。④尽管鸟类保护主义者坚持认为，“用其他装饰品替代羽毛……对劳动力的需求将会增加”，⑤但是有大量羽毛工人失业仍是不争的事实。根据美国人口调查局初略统计，截至1914年12月，羽毛行业从业者人数约为5829人，⑥而随着签订条约活动的开展，从业人数逐步减少，到1919年12月仅为3263人。⑦

此外，部分农民和渔民也加入到抵制活动中。他们认为，签订候鸟条约会剥夺他们保卫生产生活的权力。尽管鸟类保护主义者宣称保护鸟类可以减少虫害对农业造成的损失，但是有些将要受到条约保护的杂食性鸟类，却主要以农作物为食。最典型的例子就是乌鸦。1917年，《内华达银州报》刊文称，新英格兰地区的农民对乌鸦非常“不满”，因为它们食用的谷物中，很大一部分是农民种植的玉米。①鸟类造成的减产往往迫使农民对其进行猎杀。亚利桑那州的狩猎管理员称那些“急于射杀鸽子和捣毁鸟巢的人，会流着眼泪告诉你鸽子和白翅鸟对农民造成的巨大经济损失”。②《奥格登标准报》报道称，因为居住在大盐湖中心的鹈鹕在休渔期捕食鱼类，造成当地鱼群数量减少，渔民不得不将鹈鹕的巢穴全部捣毁。③显然，如果签订候鸟条约，一些地区的农业和渔业生产都会因为不能捕殺鸟类而受到影响，这就刺激部分民众极力反对政府保护鸟类的举措。在密西西比州的柯林斯市，一些农民发起请愿活动，反对立法机关通过禁止人们猎杀损害庄稼的鸟类和野生动物的法律法规。④在俄勒冈州的荷米斯顿市，农民要求当地狩猎管理员废除对雉鸡的禁猎期，因为其数量急剧增长，已经成为一种“害虫”。⑤

一些猎人群体也反对候鸟条约的签订。对于猎人来说，“这些鸟类无论如何都会被灭绝，联邦政府应该让人民在有利可图的情况下，尽可能获得更多的鸟类”。⑥狩猎鸟类往往带来巨大的经济收益，俄勒冈州的狩猎管理员在《展望报》发文称：“羽毛公司发出通知，悬赏大量燕鸥和海鸥……它们的价格为30至60美分，当一个猎人在一天内可以杀死100只时，可以获得一笔不小的利润。”⑦这就是为什么职业猎人不断强调“猎杀野鸟必须作为一项战争措施”的原因。⑧而保护候鸟条约则意味着更短的狩猎期和更严格的狩猎限制，这将极大减少他们的收入。堪萨斯的一名律师在《盖特城日报》刊文认为，条约所带来的限制是对州人民财产的侵犯，“堪萨斯流淌着的水以及生活的野鸭都是堪萨斯州人民所享有的财富”，联邦政府无权剥夺堪萨斯州人民的财产。⑨除了经济因素之外，一些户外运动员也反对联邦政府剥夺他们享受狩猎娱乐的权力。密苏里州的户外运动员群体发起请愿，要求联邦政府拒签候鸟条约，他们认为候鸟条约法所规定的禁猎期对密苏里州是不公平的，因为迁徙的候鸟只有春季才停留在密苏里州境内，而条约明令禁止春季狩猎。⑩反对签定候鸟条约的密苏里州猎人们甚至成立了反对团体——州际运动员保护协会，该协会组织了一大批写手为反对候鸟条约制造舆论。11在特拉华州，许多猎人同样抗议候鸟条约所规定的狩猎期，他们认为“与特拉华州相邻的宾夕法尼亚州、新泽西州的狩猎季节在10月1日开始，所以特拉华州没有任何理由不在这一天开放”。12在宾夕法尼亚州，一些猎人联名在报刊上反对任何保护鸟类的请愿。13一些动物保护组织也开始出现反对的声音。加利福尼亚州的鱼类、野生动物与森林保护联盟主席海勒姆·约翰逊（Hiram Johnson）在年度会议上投票反对签订保护候鸟条约，他认为现有的州法律足够保障猎人的利益。①

联邦政府与国内部分民众之所以会成为“囚徒困境”中无法合作的囚徒，是因为在他们看来，联邦政府的干涉是在剥夺州人民的财产，他们不满由于环境条约的签订而造成的经济利益损失，认为应当以公民利益为前提，而不是以牺牲部分国民生计为代价，去达成符合国际利益的环境条约。保护候鸟条约在美国民间遭遇的“囚徒困境”，集中体现了个体利益与集体利益的矛盾。反对的民众无法接受签订保护候鸟条约带来的短期经济损失，更无法预见候鸟条约带来的生态可持续性发展。他们尽可能要求维持现状，以使自己的既得利益最大化，因此他们在国际环境合作问题上的选择犹如“困境”中的囚徒一般短视和狭隘。

四、“密苏里诉霍兰德案”的发生及争议的短暂平息

尽管候鸟条约在数次国会辩论和听证会中遭到了强烈反对，但是由于第一次世界大战的爆发，使得美国社会愈发重视农业问题。鸟类保护主义者开始将签订保护候鸟条约与战争联系起来，他们在报刊上呼吁人们关注候鸟条约，因为“该条约与我国需要解决的粮食问题密切相关”。②同时为了应对战时需要，美国联邦政府的各项权力进行极大的扩张，与其他权力相比较，对野生动物管理权的干涉，显然不值得一提。环境史学家库克帕特里克·多尔西（Kurkpatrick Dorsey）指出，战争的爆发对候鸟条约的成功签订产生了积极影响，美国参战也使候鸟条约对国务院更加重要，因为国务院不希望出现对英国或加拿大的“亏欠”。③在鸟类保护主义者的多方努力下，1916年8月16日英美两国在华盛顿正式签署《英美保护候鸟条约》，1918年国会也顺利出台了《英美保护候鸟条约执行法》（Migratory Bird Treaty Act），使其最终成为美国的正式法律。但是美国社会对候鸟条约的争议却持续不断，第一次世界大战的爆发仅仅延缓了矛盾的进一步升级。随着战争接近尾声，原有的矛盾不断激化，最终在密苏里州引发了“密苏里诉霍兰德案”。

1919年3月，密苏里州的总检察长弗兰克·麦卡利斯特（Frank Mcallister）违反了1916年《英美保护候鸟条约》的规定，在禁猎季节猎杀76只鸭子。当地狩猎管理官员雷·霍兰德（Ray Holland）将其逮捕并处以罚款，麦卡利斯特不服，提出上诉，密苏里州地区法院维持原判。愤怒之下，麦卡利斯特将其上诉到最高法院，这就是著名的“密苏里诉霍兰德案”。1920年，最高法院开庭审理此案，双方围绕州的野生动物管理权与联邦的缔约权之间的冲突展开激烈辩论。

密苏里州的律师从州对野生动物管理的起源入手，认为早在殖民地时期，“根据英国的古代法律、封建法律和普通法”，殖民政府对野生动物就拥有控制权。随着北美十三殖民地的独立，这种控制权就转移到了州政府。④他还提出确立这种权力的两个依据：其一，野生动物是州公民的特殊财产，州公民以集体身份对野生动物拥有所有权，而州政府作为州人民的代表，“为其所有人民的利益以信托方式持有该财产”;其二，在财产所有权的基础上，密苏里方进一步提出既然野生动物是州的财产，那么只有动用州政府的治安权，才能对该财产进行处置。①密苏里方实际上是运用公共信托原则和第十修正案的“保留权力”，为州政府的野生动物管理权进行辩护。紧接着，密苏里方对条约法本身展开攻击，认为1913年通过的《威克斯-麦克林法案》是违宪的，而签订条约的目的是为了让不合宪的法律生效。在缔约权问题上，密苏里州进一步指出“联邦政府是一个被剥夺了某些权力的政府”，在这些被剥夺的权力中包括“对野生动物的控制”，但是，如果联邦政府可以通过条约对被剥夺的权力进行重新接管，那么“宪法所设计的政府体系就会被破坏”。所以，联邦政府的缔约权必须得到限制，否则“这种权力将破坏宪法的许多其他规定”。②

联邦政府的辩护律师则从联邦对候鸟保护的权力来源入手，认为根据宪法第3条第3款，即“国会对于属于合众国的领土或其他财产，有权处置和制定一切必要的条例和规章”，联邦政府有权力对候鸟进行保护。③接着，联邦政府辩护律师从缔约权的适用范围出发，认为州政府在各州境内是占主导的，但是在对外活动中只能由联邦出面，制定条约也只能是联邦政府的行动，而且在1787年制宪会议之后，各州的全部缔约权已经让渡给了联邦政府，那么“由于缔约权力既被授予联邦政府又被禁止给各州，它们就被明确排除在第十修正案的保留之外”，所以联邦的缔约权及其所签订的条约并不侵犯州的权利。④针对条约本身，联邦政府认为，“迁徙性的物种具有特殊性”，候鸟在一年中往返于多个国家，所以如果说候鸟是州人民的财产，那当候鸟飞往其他国家，州政府没有缔约权就无法对其财产进行管理，而只有联邦政府通过缔约的方式才可以保护候鸟。⑤

最终，最高法院以7比2作出有利于联邦政府的判决，奧利弗·温德尔·霍姆斯（Oliver Wendell Holmes）大法官代表最高法院起草了该案的法律意见。在这份意见书中，霍尔姆斯指出案件的核心问题，即“条约和法规是否因为干涉州权而无效”。在这个问题上，霍尔姆斯认为第十修正案不能作为否定条约的理由，因为“在宪法框架下签订的条约，以及美国宪法和根据宪法制定的法律，被宣布为美国的最高法律”。⑥但是，霍尔姆斯也承认，让“国会法案无法处理的事项，在通过签订条约之后变得可以处理”的方式，在现有的法律条文中是找不到依据的。⑦为了解决这个问题，霍尔姆斯提出了著名的“活宪法”（Living Constitution）理论，认为制宪先贤们制定的宪法，是“创造了一种生命，而这种生命的发展，是他们所不能预见的”，所以“摆在我们面前的案件必须根据我们的整个经验来考虑，而不是仅仅依靠一百年前的说法来衡量”。①针对州政府对鸟类所属权的主张，霍尔姆斯认为这种所有权的法理基石是“倚靠在一根细长的芦苇上”，而候鸟的迁徙性，使得州政府无法对其进行保护，必须由联邦政府采取行动，“条约和法规必须得到维护”。②

最高法院的判决在美国社会产生了不同反响。反对派认为判决是对州权的公然侵犯。如《纽约时报》刊文称，联邦对候鸟的管理，实际上是联邦权力的滥用。③有法律学者也指出：“即便是世界各国之间的合作需求在不断增加……美国联邦制度的基本原则是不能轻易抹去的。”④而对鸟类保护主义者来说，“密苏里诉霍兰德案”的判决无疑是20世纪以来的最大胜利。从国会1900年出台《莱西法案》算起，鸟类保护主义者经过20年的努力终于推动国会出台了一部切实有效的保护鸟类法案。但是应该指出，条约并未彻底解决北美鸟类的保护问题。20世纪30年代美国西部遭遇了严重干旱，使得野生动物的栖息地面积急剧萎缩。鸟类保护问题在罗斯福政府时期再次成为社会关注的焦点。此外，“密苏里诉霍兰德案”的判决只是给这场旷日持久的全国性辩论暂时画上句号，并未使该问题彻底走出“囚徒困境”。因为在最高法院的法律意见书中，并没有直接回答这场争议最为核心的问题，即是否应该牺牲民族国家的利益来换取全球性的环境利益。鸟类保护主义者与反对派作为“困境”中的两个囚徒，也并未合作追求共同利益的“最大公约数”。正是由于《英美保护候鸟条约》的遗留问题，所以被誉为北美环保主义之父的约翰·托马斯·米纳（Johon Thomas Miner）才评价其为“未完成的条约”。⑤

余 论

在围绕《英美保护候鸟条约》而产生的全国性大辩论中，鸟类保护主义者与反对派之间虽然存在巨大的分歧，但是他们的主张都是从美国国家利益出发，希望能够在环境保护与国家发展之间找到合适的平衡点。鸟类保护主义者把保护鸟类视为维持农业发展和可持续性狩猎的手段，认为鸟类保护关乎美国未来福祉。反对派则从现实角度反对将大政府原则运用到环境外交中，反感因为环境条约的签订导致国家利益的损失，试图把美国环境外交严格控制在美国宪法的框架之内。

鸟类保护主义者无疑是这场争议中的胜出者。通过这场关于环境条约的争论，主张联邦政府积极参与环境保护以及通过环境外交承担国际环保义务的思想开始深入人心，并且成为美国社会的共识，这就为罗斯福政府时期制定一系列野生动物恢复计划奠定了基础。历史学家布林克利·道格拉斯（Brinkley Douglas）称其为“野生动物新政”（New Deal for Animals）。⑥此外，罗斯福政府在1936年召开了北美野生动物大会，商讨整个北美大陆的环境合作问题。在会议的最后一天，美国与墨西哥签署《美墨保护候鸟和野生动物公约》（Convention for the Protection of Migratory Birds and Game Mammals），从而在空间跨度上，初步形成了纵贯整个北美大陆的鸟类保护区域。总而言之，在这场争论之后，美国政府开始主动承担起保护野生动物的职责，更大规模地介入野生动物保护中。

这场辩论中的反对派也并非毫无影响。他们呼吁美国社会关注国际环境合作带来的负面影响，减少环境外交对国计民生造成的損失。这些主张并没有随着最高法院的裁决而消逝。在20世纪末，反对派的呼声与其他反环保运动汇流，成为制约美国环境外交的重要因素。1997年美国参议院全票通过了反对美国加入《京都议定书》（Kyoto Protocol）的伯德-哈格尔决议（Byrd-Ha Resolution）。该决议指出，美国不应成为“联合国气候变化框架公约下的任何议定书或其他协议的签署国”，理由是《京都议定书》没有规定具体目标和时间以及会对“美国经济产生严重危害”。①1998年，一个由前美国政府官员组成的团体——保护美国安全和主权委员会，发表了一份题为《条约、国家主权和行政权力：关于〈京都议定书〉的报告》的声明，这份报告指责该议定书破坏了美国自主决策权，从而“侵犯了我们的国家主权”。②2017年，特朗普政府宣布退出《巴黎协定》（The Paris Agreement）。在演讲中，特朗普宣称，《巴黎协定》会使“美国赖以生存的重要行业持续衰退”。这几乎重现了《英美保护候鸟条约》的争议。一系列反对国际环境合作的事件显示出，美国内部有着不同政治经济诉求的群体，他们对待环保条约的态度是不同的，而当这些群体的利益遭到侵害时，必然会出现强大的反环保势力。这说明围绕环保条约的争议实际上是一种利益冲突，即国家政治、经济发展利益与全球环境利益的冲突。当这种个体利益与集体利益难以调节时，就容易出现类似《英美保护候鸟条约》的“囚徒困境”。21世纪美国“摇摆不定”的环境外交政策，正是最好的证明。

在当今逆全球化趋势日益凸显的情况下，全球环保运动遭到重大挑战，而严峻的全球环境危机已经超出了一国政府所能解决的范畴，这就促使国际社会必须不断加强国际环境合作。然而，跨国的环境合作在很大程度上会将主权国家的政治经济利益卷入“囚徒困境”当中。在这种情况下，各国以及各国内部的不同利益群体如同“困境”中的囚徒，如果互相无法达成谅解与妥协，最终只会造成全球环境问题的新“困境”。国际环境合作的脆弱性，更加要求各国政府必须改变其逃避自身国际责任的单边主义心态，努力解决和弥合本国内部不同群体面对环境问题的矛盾与分歧，只有这样，才能携手合作走出困境，最终使全球环境意识深入人心。

责任编辑：徐 敏