论新常态下PPP模式的机遇、挑战与应对

石雨鑫

［摘 要］经济新常态背景下，我国综合实力显著增强，为PPP模式带来了新的机遇，促使PPP模式出现显著改变，对提高公共产品和服务供给效率具有积极影响。但是受到部分因素影响，PPP模式在发展中极易遇到征信问题、法律规范不健全和项目运行机制不合理等挑战，需要有关人员结合实际情况制定科学的应对策略，促进PPP模式的发展。本文主要对新常态下PPP模式的机遇、挑战与应对进行浅要分析，以期为相关人员提供参考。

［关键词］新常态；PPP模式；机遇；挑战；应对

［中图分类号］F27文献标志码：A

近年来，我国经济发展进入新常态，市场投资结构和运营模式都与以往不同，PPP模式应运而生。PPP模式作为一种新型合作方式，符合我国各领域经济发展需求。但是经过实践发现，PPP模式在各领域应用效果较差，需要有关人员结合新常态，根据现实情况系统分析PPP模式迎来的发展机遇和挑战，立足实际探寻合理的应对措施，切实提高PPP模式的应用效果。

1 新常态和PPP模式概述

新常态是指经过一段不正常状态后，重新恢复正常状态，结合事物发展本质和规律，经过感性—知性—理性、具体—抽象—具体的否定之否定后，对事物形成完整认识。新常态意味着我国经济已经进入一个与过去三十多年高速增长期不同的新阶段。

PPP模式是指政府与私营企业之间为了提供某种公共物品和服务，根据特许权协议形成伙伴式的合作关系，通过合同明确政府和私营企业之间的权利和义务，确保合作双方能够实现预期目标的合作模式。PPP模式能够将部分政府责任通过特许经营权的方式转让给私营企业，降低政府财政负担，减少私营企业投资风险。PPP模式适合运用于公益性较强的废弃物处理或者某一环节中，需要政府和私营企业选择合理的参与模式、程序和渠道等。PPP模式包含三种类型，分别为外包类、特许经营类和私有化类。其中，外包类是指PPP项目一般由政府负责投资，私营企业负责承包整个项目中的某项或者多項职能，比如仅负责工程建设，或者按照政府要求维护设施和提供部分公共服务，运用政府收费模式获得经济收入，私营企业承担的风险较低；特许经营类需要私营企业参与部分项目建设或者全部投资项目，借助合作机制与公共部门分担项目风险，共同享受项目经济收入；私有化类需要私营企业负责PPP项目全部投资，按照政府监管要求向有关项目用户收取费用，但是由于私有化类PPP项目所有权归私营企业所有，因此私营企业需要承担的风险较大。

2 新常态下PPP模式的机遇

2.1 为PPP模式提供了发展动力

自从我国经济发展进入新常态后，国家颁布了一系列结构性减税、营改增以及定向降准等政策。同时，国务院还印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》。这些政策和指导文件为PPP模式的发展创造了良好环境，确保PPP模式能够在我国得到有效推广。

2.2 提高了PPP模式融资便捷性

近年来，我国大力实施“一带一路”倡议，为基础设施建设“走出去”提供了丰富的融资渠道。再加上我国这些年与各国积极合作，促使PPP模式融资渠道向多样化方向发展，提高了PPP模式融资的便捷性［1］。

2.3 转变了政府治理方式

现今我国中央政府提倡简政放权，要求地方政府发挥好市场引导作用，转变传统治理方式，以提供服务的角色降低市场干预，让市场决定各项资源配置机制。在新常态下，地方政府可以结合国家发展要求加大与市场资本的合作力度，转变绝对掌控者角色，以市场参与者和利益共享者的角色降低、抑制寻租现象，确保PPP模式的合理性。

2.4 推动PPP模式进入公共产品和服务领域

以往我国公共服务供给存在“两多两少“现象，导致自上而下的指令过多，自下而上、反映居民生活需求的公共服务供给较少；基础设施建设类公共产品较多，民生保障公共产品较少。新常态下PPP模式可以有效解决这些问题，提升公共产品效率和服务质量，将地方政府的战略制定、社会管理和市场监管等职责融合起来，结合社会资本管理能力和技术创新等优势，为公众提供类型多样且服务范围更广的公共产品。这样不仅满足了社会发展需求，还进一步推动了PPP模式进入公共产品和服务领域［2］。

2.5 分散各类风险

新常态下，PPP模式在应用中经常出现资金风险、项目完工风险、投资风险等问题，并且受到市场因素影响，各类隐性风险逐步显现出来，如何降低各类风险出现的概率，已经成为地方政府必须解决的问题。当地方政府在发展中运用PPP模式，可以借助风险分担机制，将公共产品供给过程中产生的各类风险分配给综合实力强的一方，达到分散各类风险的目的，确保PPP项目顺利开展。

3 新常态下PPP模式的挑战

3.1 地方政府对PPP模式缺乏系统了解

部分地方政府受传统工作模式的影响，无法有效适应新常态经济工作形式，未能结合新常态发展转变工作机制，体制环境较为守旧落后。其根本原因在于地方政府对PPP模式缺乏系统了解，未能充分认识到PPP模式对地方经济发展的积极影响，通常将PPP模式作为获得资金的手段，没有结合地方政府发展现状和项目建设需求选择合理的PPP模式，也没有对各部门工作行为进行全面管控，出现盲目应用PPP模式的现象，导致地方政府在后期发展中极易遇到严重的潜在债务风险，影响PPP模式的应用效果。

3.2 协议缺乏诚信基础

在工作中发现，部分地方招商引资方式不够合理，缺乏基本保障，地方政府与企业合作的过程中没有实现主体平等，如果政府违约，企业则无法保障自身权益。此外，部分地方政府在筹集基础设施建设资金的过程中，主要是通过融资平台签订BT协议，但是BT协议并没有明确地方政府债务关系，缺乏诚信基础，极易导致地方政府背负较大的债务压力，降低了地方政府选择PPP模式的积极性［3］。

3.3 法律法规有待改善

PPP模式具有合同式投资的特征，需要我国完善法律法规，在法律层面讲明地方政府和有关私营部门的具体权利、义务和风险。但是在实际工作中可以看出我国法律法规有待完善，没有国家层面制定的法律制度，各地通常是以地方行政法规实施PPP模式管理。这样容易导致PPP模式在运用的过程中，在特许授权书、合同关系及风险管理等方面出现问题，影响PPP模式的应用效果。

3.4 缺乏健全的管理机制

新常态背景下，我国对各项调控标准要求较高，但PPP模式管理机制却没有结合调控标准进行改进，存在审批步骤繁杂、监管不到位等问题。PPP模式在立项、建设和运营阶段需要多个部门审批，我国没有结合PPP模式审批需求建设一站式立项、评估、审批和监管机构，在部分地方存在严重的交叉审批、工作效率低下和各自为政的现象，影响了PPP模式的运营质量。再者，部分地方政府并未解决PPP模式风险分担问题。虽然在我国推行PPP模式的过程中地方政府有财政补贴，但是PPP模式运用中产生的各类风险都由政府承担，部分地方政府没有结合发展需求设计合理的风险分担责任机制，影响了PPP模式的运用效果。此外，部分地方政府没有结合PPP模式制定科学的评价机制，导致地方政府在具体运用PPP模式过程中出现工作行为不规范或者不作为现象，弱化了PPP模式的应用价值。

3.5 价格和收益分配体系有待改进

一方面，PPP模式运营期限较短，基本上是以三到五年为主，大部分项目由政府担任付费任务。这种特征不仅没有减轻政府付费压力，反而加大了投入成本，违背了地方政府运用PPP模式的初衷［4］。另一方面，部分项目受到市场环境和运营模式等因素影响，无法在前期明确项目价格和投资回报率，PPP模式在发展中通常是以公众期望得到的物美价廉产品或服务为主，但是这与企业经济收益发展需求不相符，部分地方政府在实现公众期望和吸收资本两个方面出现顾此失彼的问题，导致价格和收益分配无法得到妥善处理，阻碍了PPP项目的顺利开展。

4 新常态下PPP模式应对策略

4.1 提高认知程度

首先，我国应通过网络宣传的方式提高地方政府和社会资本对PPP模式的认知程度，在特定网站、微信公众号等网络平台上，通过图文结合或者专家解读的方式向地方政府和社会资本讲明PPP模式的内涵和积极影响，使地方政府和企业在今后运用PPP模式的过程中，能够结合实情选择合适的融资渠道，提高地方政府治理质量，确保公共资源分配的合理性。其次，我国可以定期组织线下传播活动，由专人向地方政府和社会资本阐述PPP模式的具体特征，结合新常态讲解PPP模式有哪些改变，立足我国简政放权和市场经济体制改革传授地方政府与企业平等合作意识。最后，我国可以将PPP模式有关理论知识和社会案例编制成册，经专家负责审核后，将其刊印成书籍分发给地方政府和企业，地方政府和企业通过阅读充分了解PPP模式。

4.2 转变观念

第一，地方政府在运用PPP模式时，应结合经济新常态转变观念，树立平等合作观念，以担任PPP项目监督者和社会资本合作者的角色进行管理。政府和企业双方都应按照合同约定和现有法律政策履行契约，担任各自应该承担的任务，确保所有PPP项目参与方都能在其中获得长期稳定的投资回报。第二，地方政府和企业应按照股权比例和管理职责明确各自的风险和责任，注重风险债务管理，为应用PPP模式奠定良好的诚信基础［5］。第三，地方政府在应用PPP模式的过程中，应尽量选择社会资本充足的地区，在挑选项目的过程中应将经济效益和社会效益放到同等位置，通过试点推广的方式结合实践经验，逐渐提高PPP模式的应用效果。

4.3 改善法律法规

新常态背景下，PPP模式出现显著改变，原有法律法规已无法满足PPP模式的应用需求，需要我国结合PPP模式应用现状改善法律法规，落实依法办事原则。首先，国家在改善法律法规时，应阐明PPP模式参与方政府和企业的具体义务、责任和权利等内容，从国家立法层面上明确双方的责任边界，结合PPP模式应用细则阐明要求，通过法律条例规范PPP模式应用流程，確保PPP模式在运用过程中有法可依。其次，国家应根据新常态下地方市场发展情况，从预算、信息公开以及双向评估等角度出发，从法律层面提升地方政府履约能力。第三，国家应在改善法律法规的过程中深入研究PPP模式应用需求，探寻PPP模式专门法规与其他法律之间的关联性，在法律中明确PPP模式信息公开、土地获取、政府授权及退出机制，阐明PPP模式基本准则，力求通过法律法规保障PPP模式在我国实现持续长远发展。最后，我国应结合各个时期PPP模式应用效果，分析法律法规在哪些方面存在缺陷，按照实情完善法律法规，确保法律法规的时效性，为推广PPP模式应用方法营造良好的法律环境，提高PPP模式的应用质量。

4.4 健全管理机制

经过实践证明，要想提高PPP模式应用质量，就需要健全管理机制，通过制度规范PPP模式应用行为。对此，我国应根据PPP模式应用需求设计完善的管理制度。第一，制定责任与风险分担制度，讲明政府和企业在应用PPP模式中需要承担的风险责任。第二，我国应制定合理的项目评估机制，定期组织专人考察PPP项目是否可行，检查PPP项目建设行为是否合理，统筹分析资金使用途径和资源分配机制是否科学，避免出现政府人员挪用财政资金或者企业寻租等情况。第三，我国应在管理机制中设计诚信考评制度，不定期对政府在各个PPP项目中的表现进行系统考评，并将考评结果通过网站公开。第四，我国应制定合适的PPP模式审批制度，规范PPP模式审批流程，剔除交叉审批环节，明确各个环节审批职责，防止出现多部门审批内容重叠现象，提高PPP模式审批效率。第五，健全评价机制，我国应按照国际PPP模式应用经验，结合本国PPP模式采购流程，根据不同投融资模式合理划分PPP协议示范文本，通过中期评估操作的方式对PPP模式应用效果进行阶段性评价。第六，我国应在评价机制中设置全过程评价体系，运用PPP项目的财务信息和隐性支持条件的转换量化数据，建设符合我国国情的定性和定量相结合的PPP项目评价机制，确保地方政府在评价机制的引导下能够规范决策行为，实施精细化管理，提高PPP项目的应用质量。

4.5 强化公众参与力度

首先，我国应在社会上大规模宣传PPP模式，通过电子屏幕、公众网站及线上媒体等系统讲解与PPP模式有关的政策，通过话题引导的方式强化公众参与力度，运用公众力量监督PPP模式应用过程，确保政府和企业能够按照约定，规范PPP模式应用行为。其次，我国应定期在与PPP管理中心有关的网站上发布中标公告、采购公告、适合公开的PPP项目合同和地方储备库等信息，设置合理的PPP模式公开听证渠道，开展专门的部门组织公众交流工作，力求通过一系列手段引导公众参与到PPP项目中来，结合公众反馈意见制定恰当的价格和收益分配体系，保障项目的社会利益和经济效益能够保持平衡。

5 结语

新常态下PPP模式涉及的领域较广，发展前景良好，能够有效降低各类风险发生的概率。但是由于PPP模式在我国应用时间较短，面临诸多挑战，存在地方政府对PPP模式缺乏系统了解、缺乏诚信基础、法律法规有待改善等问题，需要有关部门结合实际情况设置恰当的应对策略，提高地方政府和社会资本对PPP模式认知程度、转变观念、改善法律法规、建立健全管理机制、强化公众参与力度，通过多种方式增强PPP模式的应用质量。

参考文献

［1］苏萍. 经济新常态下PPP模式的探索［J］. 现代商贸工业，2017（15）：109-110.

［2］李世丹. 新常态下PPP模式应用存在的问题及对策［J］. 建材发展导向（下），2017，15（7）：97.

［3］钱海. 新常态下PPP模式应用存在的问题及对策［J］. 经济，2016（11）：281.

［4］王茂霞. 新常态下PPP模式应用存在的问题及对策的探讨［J］. 中国科技纵横，2016（13）：250，252.

［5］汪文艳. 刍议新常态下PPP模式应用存在的问题及对策［J］. 经济管理：全文版，2016（8）：128.