中国高等教育的治理转向

宣勇

摘 要：面对世界百年未有之大变局，中国高等教育要实现高质量发展，离不开高质量的大学治理。基于目前中国高等教育“三個不变”的价值基础、发挥大学作用的价值需求以及面临“三大难题”的价值缺失，大学治理呈现出从高水平到高质量、以高水平实现高质量、以大学能力建设为主题的转向。鉴于此，笔者提出从适应到引领：体系的功能升级；从同质到生态：体系的结构优化；从离散到会聚：体系的要素激活三方面举措建构价值治理下高质量的高等教育体系。

关键词：中国高等教育；大学治理；治理转向；工具治理；价值治理

世界正面临着百年未有之大变局，但人才、科技创新和高等教育对于国家发展的重要性始终未变。在以找到大学发展的显性指标作为参考系、讲究效率实现快速发展为特色的“工具理性”主导下，我国高等教育取得了显著的进步。然而，大学在国家战略科技力量中的源头性、引领性的作用尚未充分发挥，建设高质量的高等教育体系，就要加快推进高等教育治理体系与治理能力现代化，管治追求基于工具意义上的效率优化，治理则强调基于价值意义上的效能提升。价值治理作为一种价值引领的治理方式，是突破以工具治理为基本逻辑的指标化发展，转向能力发展、价值引领阶段跃升的一种治理逻辑。

问题的提出

1.价值基础：百年未有之大变局中的“三个不变”

当下，我们对“百年未有之大变局”这句话应该有更深刻的体会，世界局势的不确定性在进一步增加，但是纵观近千年的历史和国际经验表明有三个因素在国家发展中的作用地位是确定不变的：一是人才的核心地位没有变。习近平总书记指出：“人才是创新的第一资源，人才资源是我国在激烈的国际竞争中的重要力量和显著优势；创新驱动本质上是人才驱动，立足新发展阶段，必须把人才资源开发放在最优先位置”。二是科技创新的关键作用没有变。党的十九届五中全会强调：坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展战略支撑。要求“完善国家创新体系，加快建设科技强国”。三是高等教育先导性、支撑性、引领性作用没有变；人才的作用没有变；科技的作用没有变。高等教育具有支撑人才和科技发展的基础性地位，高等教育是国家发展水平和发展潜力的重要标志，国家发展同大学发展要相辅相成。这三个“没有变”，其实讲的是高等教育的价值基础，高等教育对社会发展、国家强盛具有重要价值。正如加州大学前校长克拉克·克尔讲的：高等教育正通过其对人力资本和知识积累的贡献前所未有地决定着各国的财富；也决定着大国间的军事竞争——毫不夸张地说，这是一个事关生死存亡的问题，各国的政治状况现在同样前所未有地取决于高等教育。

2.价值需求：战略科技力量形成中的大学作用

思考我国当下的高等教育发展要关注三个关键词：一是高质量发展。这是在“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题，关系我国社会主义现代化建设全局，是贯穿“十四五”规划纲要的逻辑主线。习近平总书记要求：“高质量发展不仅仅是经济要求，而且是对经济社会发展方方面面的总要求”。所以，高等教育作为社会的子系统，我们需要思考高等教育如何实现高质量发展，如何来建设高质量的高等教育体系？二是科技自立自强。为什么提科技自立自强？因为在中美博弈中，美国对我们进行了科技封锁，所以在现代化进程当中科技创新需要我们自力更生，科技自立自强是促进发展大局的根本支撑，党中央反复强调要强化国家战略科技力量，高校的学科设置要增强这种针对性。习近平总书记在2020年9月召开的科学家座谈会上强调：“要发挥高校在科研中的重要作用，调动各类科研院所的积极性，发挥人才济济、组织有序的优势，形成战略力量”。战略力量事关国家安全，高校战略科技力量是国家战略力量当中的一个部分，要发挥出源头性、支撑性、引领性的作用，特别是高水平研究型大学，应该在基础研究方面成为主力军，在重大科技突破方面是生力军，在创新人才培养方面应该是主阵地。所以，我们要思考一个问题是高校战略科技力量如何形成与发挥作用来支撑我们科技的自立自强？三是普及化。我国高等教育的发展非常之快，现在毛入学率已经达到了57.8%，高等教育进入了普及化的时代，量变一定会引起质变，这是哲学的基本原理。在高等教育普及化时代，教育观念包括治理方式、利益相关者之间的关系都会发生很大的变化。所以，我们要思考的问题是在普及化时代教育观念如何变化来引领治理的变革？

3.价值缺失：我国高等教育发展中面临的“三大难题”

观察我国高等教育现状，尽管建立起了超大规模的高等教育体系，取得了前所未有的成绩，但依然需要克服“高分低能”的现象，破解“三大难题”：“一方面，是社会各行各业对创新性人才的饥渴；另一方面，是高等教育规模迅猛扩张后大学毕业生的就业难。一方面，是科研经费与论文的急剧增长；另一方面，是中国大学科技创新能力的严重不足。一方面，是中国大学在世界知名排行榜上不断进步；另一方面，是高等教育发展对社会发展、经济增长的贡献率还处于较低水平”。

第一，社会渴求创新性人才，但是高等教育又面临大学毕业生就业难题。教育部要求高校的党委书记、校长进百家企业，笔者跑下来的一个强烈的感受是社会各行各业特别是企业对人才的需求很旺盛，浙江省26个山区县原来叫贫困县，他们介绍说：“缺的不是钱，缺的是人才，需要大量的人才”。但另外一个现象是高校毕业生的就业压力。2022年，我国有一千多万的大学毕业生，面临前所未有的就业难，一年比一年难。这就是一个问题，因为高等教育的任务就是为社会各行各业培养高级专门技术人才，高校为社会培养了一千多万的高级专业技术人才，但是无法满足社会的需要，这是令人困惑的一个现象。需要反思的是高等教育的专业结构是不是适应了产业结构的发展？人才培养的知识、素质、能力是不是达到了社会对于人才的要求？当然，从另外一个角度需要思考的是我们培养的学生是否具有了正确的择业观？

第二，科研经费与论文急剧增长，但是中国大学科技创新能力严重不足。自2015年开始“双一流”建设以来，国家和各省共计投入1，000多亿元用于一流学科建设，我国高校的ESI论文得到了极大的增长，与此相对应的是进入全球1%、1‰的学科数量也大大增加了，但是论文的篇均引用率不高，在152个国家（地区）中排到100多位；另一个现象是在第二轮“双一流”学科遴选中材料学科占了30个，数量排第一位，但我国恰恰在材料领域的“卡脖子问题”最为严重。

第三，我国高校在世界一流大学排名整体往上走，但是高校对国家战略的支撑、对社会经济发展的贡献力还处在较低水平。据QS的最新发布：北京大学排在第12位，清华大学排在第14位。然而，为什么清华大学当时宣布建成世界一流大学的时候，网民议论很多，大家对什么是世界一流大学的认识很不一致。公众希望见到的世界一流大学是为社会、为国家、为人类作出重大贡献的，而不是指标意义上的数字化存在。笔者认为上述的“三大难题”正是当下高等教育价值缺失的表现。基于这样的思考，是不是可以从高等教育治理的视角来审视这些难题，可以从治理的转向来破解这些难题。

治理的转向

1.政策语境的变化：从高水平到高质量

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出了“鼓励高校办出特色、办出水平”，建设高水平大学成为我国高等教育从外延发展转向内涵发展时的普遍追求。刚开始不清楚什么是世界一流大学的时候，更多是从世界一流大学的形态、指标去认识和模仿学习的。因此，所谓的“高水平”相对侧重体系内部的同类型事物比较，如高水平研究型大学在更多意义上强调的是研究型大学之间的比较，以指标发展为特征的大学 “排名”必然被奉为圭臬，完全以工具理性取代了价值理性。办学指标在被教育管理部门和大学组织应用的过程中，出现了将其功能严重放大和泛化的倾向，有些教育部门与大学过于依赖评价指标，追求评价结果，更有甚者，则直接把其当作办学资源配置和绩效考核的工具。高校崇尚“简单”“高效”，在很长一段时间内甚至现在仍在持续，追逐大学排行榜、ESI排名、SCI文章数量等方面的表现。这些任务项项分解、层层下发，高等教育管理简化为“数字游戏”。表面上看，高校各个层面任务达标，但在面对关键核心技术攻关、产生对人类发展有重大贡献的成果方面束手无策。战术上不断的取胜，没有产生战略上的成功，这是管理的工具意义对价值意义的僭越。

国家“十四五”规划纲要中提出了“建设高质量教育体系、提高高等教育质量”目标与要求，高等教育到了必须要质量的发展阶段。“质量”始于物理学的基本量纲，在社会科学领域主要反映了事物价值特性满足实际需要的程度，即质量事关价值的实现与满足。因此，“高质量”重在关切高等教育整体满足实际需求的价值与能力，而不再囿于体系内部大学排名高低、得分高低。

大学怎样从追求排名、指标增长转向对国家、对社会的引领和贡献，是高等教育治理需要思考的一个问题。

2.高等教育以高水平实现高质量

高等教育如何以高水平实现高质量，就是我们要面对的一个现实问题。既然高质量是一个价值度量单位，它要满足社会的需要，所以我们要从指标的工具理性转向实际贡献的价值理性，从工具治理转向价值治理，价值治理的前提是什么？是价值观的共识性，大家都要意识到这个问题，我们所有的组织成员、上下游利益相关者对组织价值观的认同程度，这个非常重要。高等教育的价值评价不是孤立的，不是一个学校可以实现的，实际上是一个系统工程，是一个体系性的问题，要进行体系性的重构。这就涉及到治理的问题，所有利益相关者从政府到社会、到市场、到大学自身对高等教育价值的认同，进行价值整合形成共识，这是价值理性的体现，也是价值治理的一个前提。同时，价值吸纳机制是确保价值治理持续的重要基础。价值治理的生命力来自价值系统对外部世界的适应，实际上是高等教育对其他社会系统、对国家战略的响应。所以，我们现在要彰显价值理性，从工具理性转向价值理性，工具理性应该服务于价值理性，在价值理性之下来实现我们的工具理性，这应该是我们未来治理取向的选择。

什么是高等教育的价值理性？习近平总书记指出，“高等教育发展方向要同我国发展的现实目标和未来方向紧密联系在一起”。高等教育体系是不是高质量，就看能不能满足国家的现实需要和未来发展，具体表现在高等教育要坚持四个服务：坚持为人民服务、为中国共产党治国理政服务、为巩固和发展中国特色社会主义制度服务、为改革开放和社会主义现代化建设服务。这个服务过程中我们一定要明确高校学科发展的方向、人才培养的方向，那就是四个面向：面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康。在这四个面向之下，在这样的价值导向下，追求工具理性，這才是有意义的，两者要结合起来。高等教育发展不是不要指标、不是不要文章、不是不要考核，要的是这些数据必须是在满足国家发展需要的价值前提下的治理工具。

3.大学能力建设是未来中国高等教育发展的重要主题

从工具理性转向价值理性，根本上体现在对于大学的评价。高质量发展要求大学特别是世界一流大学对于国家、社会发展的支撑性与引领性。从工具理性的角度看我国的世界一流大学建设，经过2015年到2020年“双一流”建设的五年高强度投入，在指标上已达到和建成了世界一流大学，但从价值理性来观察，笔者认为世界一流大学建设应该有三重境界：第一重境界是指标意义上的，这是工具治理下的建设目标，是实现了的。第二重境界是能力意义上的，从价值治理的视角看，什么是能力意义？哈佛大学校长巴科在上任的时候说：“作为大学我们有责任让我们的国家和我们的世界有一个更美好的明天，必须捍卫高等教育在我们国家和更广阔的世界中不可替代的作用。”笔者认为，这就是高等教育的价值，这就是一流大学的能力体现，也是公众期望看到的世界一流大学在国家和社会进步、回应民众关切上的贡献和能力，这是我们在治理转向中需要关注的问题。所以，笔者提出了一个概念：大学能力，希望这会成为一个专有名词，在政治学中“国家能力”和“政府能力”是专用的术语，笔者希望“大学能力”也成为高等教育学中的专门术语。为此，笔者给“大学能力”下过一个定义：大学能力是大学组织认识世界和引领社会的本领，是大学本质力量的公开展示，能力的大小以其认识世界和引领社会中所取得的客观效果为衡量标准，最终要看在多大程度上推动了社会进步。同时，笔者也认为并呼吁大学能力建设是未来中国高等教育发展的重要主题。什么时候当我们的党委书记、校长们出来介绍学校的时候经常谈大学能力的时候，而不是谈我们的ESI排名多少、我们世界排名多少的时候，高等教育的治理才真正实现了转向。笔者期待有这样的一天。第三个境界是哲学意义上的世界一流大学，那就是为世界高等教育提供中国范式。习近平总书记讲扎根中国大地办大学，要构建中国高等教育的话语体系，为人类追求美好生活提供科技支撑、共享价值和文化引领。

体系的建构

在价值治理下高质量的高等教育体系如何建构是当下从理论和实践上急需回答的问题。体系就是一个系统，可以从系统论的角度把高等教育体系作为一个系统来思考，往往从功能、结构、要素这三个层面来分析。

1.从适应到引领：体系的功能升级

从功能的角度讲，提出从适应到引领，体系的功能要升级。为什么从适应到引领？现在只能讲我们高等教育适应了中国的现代化进程，建立起了超大规模的高等教育体系，实现了高等教育的普及化；但是从高质量的发展要求来看，高等教育的支撑和引领作用是远远不够的，既然要建设高质量的高等教育体系，一定要思考高等教育的社会功用从适应到支撑最后一定要走向引领。为什么说高等教育一定要能够引领社会发展？我们来看美国的高等教育，美国哥伦比亚大学的原教务长乔纳森·科尔写过一本书叫《大学之道》，在书中他很自豪地讲，在美国主导的新兴产业当中很大比例也许高达80%都来源于美国大学中的发现，使美国研究型大学成为带动美国繁荣的引擎。他又讲，改变了世界面貌的数以万计的其他发明、仪器、医疗器械以及理念，都起源于美国的研究型大学，将来几乎每一个新产业都将依靠在美国大学进行的研究。这就是研究型大学对整个社会的引领，这就是研究型大学的价值作用，它的功能涌现。所以，笔者也有理由期待中国的高等教育，我们的研究型大学什么时候也能够这么自豪地宣称我们改变了人类生活、促进我们社会进步的成果几乎都源自于中国一流大学的研究。现代化进程中一定要吸收借鉴其他先进国家的经验，引领性就是高等教育必然要发挥的功能，高质量高等教育体系建构过程当中，最重要的一个衡量标准，就是看能不能去引领社会的发展。

2.从同质到生态：体系的结构优化

为什么高等教育会出现上述令人困惑的这些问题？从结构的角度来看，笔者一直以为其中最重要的一个原因是我国大学发展的同质化。2009年，笔者写过一篇文章《我们需要怎样的高等教育》，刊登在《教育发展研究》2009年第7期上，后来《新华文摘》全文进行了转载。当时讨论的是大众化时代的高等教育结构，基本的判断是“在高等教育大众化过程中，我国的高等教育出现了办学趋同现象，同质化竞争严重，在同一个生态位上竞争办学资源，高等教育体系的生态不佳。目前，我国高等教育存在定位不明、目标雷同、特色迷茫、盲目追求大而全和提升办学层次的‘升格热，致使作为主要担负精英教育职责的重点大学大办成人教育、高等职业教育和网络教育，而作为我国高等教育大众化主力的高职、高专却又一厢情愿地追求学校升格。这不但造成了高校分工较乱和教育资源浪费，而且导致人才培养与产业结构和劳动力市场需求相脱节”。鉴于此，在当时颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中要求“促进高校办出特色，建立高校分类体系，实行分类管理。发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流”（第22条），“探索适应不同类型教育和人才成长的学校管理体制与办学模式，避免千校一面”（第38条）。12年过去了，我们这个现象改变了没有？笔者认为高校同质化的现象更加严重了，原因之一就是在工具治理下大家都追求指标、追求数字的结果。同质化会造成高等教育系统性的生态失衡，生态失衡会导致高等教育体系性的功能无法涌现，就会出现内卷，在系统内部有大量的高水平大学，但是满足不了社会多元的高质量发展的需求。怎么解决这个问题？还是要回到让体系的结构优化。在普及化高等教育的今天要更加注重高校的合理定位，形成“各美其美、美美与共”的高等教育体系。

3.从离散到会聚：体系的要素激活

高等教育体系中的要素就是每一个从事高等教育的机构；要素激活就是要办好每一所高校，让高校有活力。怎么办好？这个宏大的命题应该放到高等教育治理体系和治理能力现代化的进程中来思考，就当下突出的问题讲三个方面：一是高校要在国家高等教育体系中找到自身合理的定位，转变工具理性为价值理性的办学理念，扎根中国大地办大学，发挥出高质量发展中不可替代的独特价值。二是推进大学内部治理体系的现代化，特别是要重构基层学术组织，激活学术心脏地带。大學基层学术组织碎片化的现象很普遍，教师的学术劳动存在着散兵游勇式的现象，学科组织化，做有组织的科研，是笔者近二十年来一直在研究、呼吁和实践的主题，在笔者的《激活学术心脏地带》的著作中专门作了论述，同时强调在大学组织内部要搭建有利于学科交叉、会聚、融合的研究平台，促进学科从建设到治理转向，改变从外部强加的，通过指标化、短期的、项目制的建设方式，更多的是从“四个面向”作为学科使命来发展学科。因此，改变对于教师的评价和考核方式就显得尤为重要。三是提升大学的内部治理能力，发挥好党委领导下校长负责制的制度优势，特别是要推进大学校长的管理专业化。

本文根据作者在第57届高等教育博览会“西部高等教育振兴与高校治理创新论坛”上的报告整理而成

（作者系浙江外国语学院党委书记）

[责任编辑：于 洋]