中小学党组织领导的校长负责制的基本特征与时代意蕴

■王永

新中国成立后，我国中小学领导体制经历了多次改革和探索， 其中实施时间最长的是始于1985年的校长负责制。为适应新时代教育改革和发展的新要求，2022 年初，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见 （试行）》，明确提出中小学建立党组织领导的校长负责制，这是中小学领导体制改革的重大举措。 本文在回顾中小学领导体制发展历程的基础上，对中小学党组织领导的校长负责制的基本特征和时代意蕴作一浅析。

一、中小学领导体制的发展历程

新中国成立以来，为适应不同时期经济社会发展的需要，我国中小学先后经历了不同的领导体制。

新中国初期，学校以政府委派的校长和师生中的先进分子为骨干，组成校务委员会，全面领导和管理中小学各方面工作。

1952 年，经政务院批准，教育部颁布《中学暂行规程（草案）》和《小学暂行规程（草案）》，规定中小学实行校长责任制，设校长一人，负责领导学校工作。

1958 年，中共中央、国务院颁布《关于教育工作的指示》，开始建立党支部领导下的校长负责制，强调党支部对学校工作的“一元化”领导。

1963 年，教育部制定《全日制小学暂行工作条例（草案）》和《全日制中学暂行工作条例（草案）》，规定校长是学校行政负责人，在当地党委和主管教育行政部门领导下，负责领导全校的工作，学校党组织保证和监督行政工作。

“文化大革命”开始后，中小学建立了革命委员会，实施革命委员会“一元化”领导制度。

1978 年，教育部颁布《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》与《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》，规定中小学实行党支部领导下的校长分工负责制，以学校党支部为领导核心，对学校重大问题作出决定，由校长具体负责组织执行。

1985 年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，要求在中小学校逐步实行校长负责制。1993年，在总结各地试点经验的基础上，中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，明确规定在中等及以下学校实行校长负责制的领导体制。实行校长负责制，强化校长责任和权力，有利于提高管理效能，激发校长办学主动性和积极性。 但这一领导体制的弊端在于：校长权力过大，易独断专权，存在较大的廉政风险，党组织功能弱化、虚化、边缘化，党对学校工作的领导不全面。

2016 年，中组部、教育部党组印发《关于加强中小学校党的建设工作的意见》， 这是中央层面首个对中小学党建工作作出专门部署的指导性文件。文件明确要求推进中小学校党组织和党的工作全覆盖，增强党组织政治功能，充分发挥政治核心作用。 2018 年9 月，习近平总书记在全国教育大会上强调，加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证。这为新时期中小学党建工作指明了前进方向，明确了改革任务，提出了工作要求。 2022年1 月，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，明确提出中小学建立党组织领导的校长负责制，党组织全面领导学校工作，履行“把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实”职责。 这标志着我国中小学领导体制进入党组织领导的校长负责制新阶段。

二、中小学党组织领导的校长负责制的基本特征

中小学党组织领导的校长负责制顺应新时代教育发展的需要， 是以1985 年开始实施的校长负责制为基础进行的改革。 相较于1985 年开始实施的校长负责制，中小学党组织领导的校长负责制的核心命意和基本特征在于加强党对教育工作的全面领导，具体表现在五个方面。

（一）班子配备：增强组织力量

实行校长负责制，校长全面负责学校的教育教学及其他行政管理工作， 强化的是学校行政领导，推行党组织书记、校长“一肩挑”，在办学规模大、党员人数多的学校配备专职副书记；党政领导班子成员“双向进入，交叉任职”，党组织书记和校长分设的，书记一般兼任副校长，党员校长一般兼任副书记。 这种领导人员配备，体现的是校长从行政角度对书记的领导和书记从党建角度对党员校长的领导。

实行党组织领导的校长负责制，强化的是党的全面领导，校长接受党组织的领导，依法履行教育教学和行政管理职权。 在班子配备方面，党组织力量得到加强：规模较小、党组织设置为党支部的，推行党组织书记、校长“一肩挑”，但应配备1 名专职副书记；设置为党委或总支的，党组织书记、校长一般应分设， 且党组织书记不兼任行政领导职务，党员校长应担任副书记；行政领导班子副职中的党员一般应进入党组织班子。 这种领导人员配备，既加强了党建工作力量，又突出了党组织在学校的领导地位。

（二）党政分工：明晰权责边界

对于校长的职责和权力，法律没有明确规定，但总体是“对学校教学和其他行政管理”负责。实践中，一般根据教育法关于学校的9 项权利和6 项义务，结合具体办学实际拟定并写入学校章程。 实行校长负责制，学校的教育教学和行政管理工作中的事项都由校长作出决策并对决策负责；党组织全面负责党建工作，增强政治功能，发挥政治核心作用，履行把握方向、参与决策、干部工作、人才工作、德育思政和意识形态工作、组织建设、党风廉政建设、统战工作等8 个方面的职责。

实行党组织领导的校长负责制，明确了党组织和校长的职权。党组织全面领导学校工作，履行“把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实”的领导职责，支持和保证校长依法行使职权；党组织职权共10 项， 调整的焦点在于从过去的 “参与决策”转向“讨论决定学校重大问题”。 校长在党组织领导下，按照党组织有关决议，履行涉及教育教学和行政管理工作的10 项职权， 对拟提交党组织讨论决定的重要事项方案、部署落实党组织决议的有关工作措施作出决定。 清晰的权责边界，有利于学校党政班子各司其职、各尽其责。

（三）议事决策：突出党的领导

校长负责制属“一长制”，学校教育教学和行政管理工作中的重大事项的决策一般采用集体讨论、校长决定的方式；通过推行党组织与学校行政领导班子成员双向进入、交叉任职来实现党组织参与决策；对不合规的决策，党组织履行及时提出意见或向上级党组织报告的职责。

建立党组织领导的校长负责制，学校重大事项的决策机构是党组织会议，并按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则进行讨论决定。校长办公会是学校行政议事决策机构，校长在充分听取与会人员意见的基础上，对讨论研究事项作出决定。 无论是党组织会议还是校长办公会议，都强调决策的科学性、民主性和合法性，其中对学校教育教学和行政管理的重大事项， 需要进行两轮决策：第一轮由校长办公会研究，形成“将方案提交党组织会议讨论决定”的决定；第二轮由党组织会议研究，对校长办公会提交的方案进行讨论决定。 新的体制突出了党组织在学校重大事项决策中的领导地位。

（四）沟通协调：汇聚发展合力

无论是校长负责制，还是党组织领导的校长负责制，都强调健全沟通协调运行机制，使学校领导班子成员相互配合，形成合力。实行校长负责制，学校教育教学和行政管理的重大事项的决策机构是校长办公会（行政领导班子成员参加）或党政联席会 （党政领导班子成员参加）， 会议通常由校长主持，相关事项由校长决定。 为增强决策的科学性和民主性，校长应发挥主导作用，使党政领导班子成员在决策前要充分沟通酝酿，形成共识。

实行党组织领导的校长负责制，既要突出党组织对学校工作的全面“领导”，又要保证和支持校长对教育教学和行政管理“负责”，因而要求进一步完善领导班子成员相互沟通协调机制，尤其要建立和执行党组织书记和校长之间以交流思想和工作为内容的定期沟通制度、以统一观点和认识为目的的重要议题会前沟通制度。通过执行完善的沟通协调制度，使学校党政领导班子成员在思想认识上保持一致，在重大事项决策上体现民主与集中，形成“团结出凝聚力，团结出战斗力”的良好生态。

（五）组织运行：提升党建功能

实现党组织对学校工作的领导，需要通过优化组织建设，努力提升党建水平，促进党建与业务工作的融合。 一是在组织结构上，要争取把二级党支部或党小组建在年级上，把学校党组织领导班子成员分派在不同支部或小组，并推行党支部书记（或党小组长）与年级组长“一肩挑”，在年级层面实现业务工作与党建工作同布置、同安排、同落实。二是在党员管理上，要规范“三会一课”、主题党日、专题组织生活会、 谈心谈话和民主评议党员等活动，提升党员的身份认同感、 政治认同感和组织归属感，营造在党言党的良好氛围；要加强对优秀教师尤其是优秀青年教师的政治引领， 把骨干培养成党员。三是在组织活动上，要创新组织活动方式，为骨干党员教师发挥先锋模范作用搭建平台，通过开展党员骨干与年轻教师结对、党员献课、党员名师工程、党员示范岗等活动，引导党员亮身份、明责任、作表率、树模范，使党员敢于“亮剑”、善于“亮剑”，让党性在岗位上历练，让党旗在岗位上飘扬。

三、中小学党组织领导的校长负责制的时代意蕴

（一）有利于坚持和加强党对学校工作的全面领导

习近平总书记指出，教育是国之大计、党之大计，加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证。《中华人民共和国教育法》第五条规定了新时代党的教育方针：“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。 ”建立中小学党组织领导的校长负责制，是坚持为党育人、为国育才，保证党的教育方针和党中央决策部署在中小学校得到贯彻落实的必然要求[1]。建立党组织领导的校长负责制，明确党组织在学校工作中的地位、 作用和工作方式，让学校党组织在把握办学方向、决定重大事项、加强思政工作、建设良好师德、抓好德育工作、培养教育人才等方面发挥主导作用，既是党对学校工作全面领导的具体表现形态，又能通过党组织支持和保证校长行使职权，促进各项教育教学工作和行政管理工作健康推进。

（二）有利于提升学校治理体系和治理能力现代化水平

学校从“管理”走向“治理”，一方面强调学校管理者、教师、学生、家长、社区等多元利益主体围绕学校共同的目标相互协调和互动，多方参与，民主监督； 另一方面强调学校重大问题走向科学决策、民主决策、依法决策。 建立党组织领导的校长负责制，是领导体制变革撬动的中小学内部治理体系的系统变革升级[2]，通过对学校重大问题制定提议、沟通、论证、咨询、评估、讨论、表决等决策流程，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党组织会议集体讨论作出决定，可提高决策的科学化、民主化、法治化水平，有利于减少决策失误。同时，将学校重大问题的决策、执行、监督体系分离，明确党组织会议、校长办公会议、教代会、学生会、家委会在学校治理中的权利和义务，形成各司其职、相互协调的运行机制，更加有利于提高学校办学的开放度、透明度，形成系统完备、科学规范、运行有效的治理体系。

（三）有利于提升学校教育教学工作质量

建立党组织领导的校长负责制，对学校党组织建设和党员队伍建设提出了更高的要求，党组织和党员在学校教育教学工作中的作用发挥将会更加全面有力。一是更好发挥基层党组织的战斗堡垒作用。学校基层党组织是党在中小学全部工作和战斗力的基础， 推进党组织对学校工作的全面领导，将更有利于发挥党组织团结各种力量、 达成发展共识、凝聚发展合力的政治功能，为学校教育教学工作高质量发展提供强大支持。二是更好发挥党员的先锋模范作用。 实施党组织领导的校长负责制，将更加注重党员的教育和管理， 突出党员的先进性，更能涌现出一批无论是在政治思想觉悟还是在教育教学业务能力方面都能更好地发挥示范引领作用的党员教师，并影响和带动一大批教师，形成争优创先的良好氛围。

从校长负责制到党组织领导的校长负责制，不是另起炉灶，而是调整优化。这一过程中，“变”的是领导方式，“不变”的是为党育人、为国育才的使命担当。 我们应抓住“变”与“不变”的辩证关系，提高认识，智慧工作，将制度优势转化为治理效能，促进学校高品质发展。