地方公共品、空间治理和政区设置

◎ 刘云中

提 要:一国的政区设置根植于其历史传统，又受到流行理论和管理现实的影响。讨论政区设置的变化是一个极为复杂的话题，本文拟在梳理地方公共品、空间治理相关理论和实践的基础上，从区域协调发展角度探讨行政区划改革的若干趋向。

一、理解政区设置的底层逻辑

(一)地方公共品的供需与政区设置

政区设置可分为行政层级划分和政府规模两个维度。政府的重要作用是提供公共品，国家提供全国性的公共品，地方政府提供地方性的公共品，因此，行政层级和政府规模的设置就与公共物品的供需匹配状况密切相关。不同的区域对地方性公共品的需求在种类、数量和质量上有差异，典型的经济学理论通常认为这些差异在很大程度上由区域内的居民所决定，这构成了影响行政层级和政府规模的需求侧。在异质性的环境中，不同的居民对于公共品的需求不同，例如高收入的居民对精神层面的公共品需求更多，持有房产的居民和租房的居民要求的公共品也会不同。在要素流动成本较低的情况下，地方政府需要提供不同人群所需要的公共品，面临着人口流动的竞争。因此，在空间均衡情况下，同一居民在不同的行政单元，其享受的福利是相同的；由于人口等要素的流动，同一行政单元内的居民构成对公共品的需求会有相似性，而且对公共品的种类和质量会随居民收入上升而提高，也就是说对公共品需求的细分程度更高；而随着空间范围的扩大，对公共品的种类、数量和质量的要求增大。

地方政府对于公共品的供给，一方面要有足够的可支配财力支持，另一方面要考虑提供公共品的成本，尤其是单位成本。无论是可支配财力还是提供公共品的单位成本，都有一个非常关键的效应，即规模效应。当公共品的影响范围扩大，相应的政府职能的范围扩大时，伴随着的政府管理范围扩大，筹集可支配财力的能力也扩大，政府供给公共品的能力增强。在规模经济效应范围内，提供公共品的单位成本降低，同等财力能够提供的公共品增多。

地方政府对于公共品的供给，一方面要有足够的可支配财力支持，另一方面要考虑提供公共品的成本。图/中新社

在完全信息、没有信息不对称的情况下，政区规模由上述公共品供需均衡的状况决定，一个政区的可支配财力在最优单位成本约束下所能提供的公共品与该政区内的公共品需求相匹配时的空间范围即是政区规模。显然，现实并不如此，不完全和不对称的信息遍及各处。由此，政区设置就必须考虑信息与激励。

(二)信息、激励与政区设置

政区的设置有两个层面的信息与激励。第一个是政区范围内的居民与政府层面，包括居民如何更清晰地显示其对公共品的偏好，政区的政府如何清楚地了解居民的公共品需求以及居民如何评判政府提供的公共品，这个层面的信息传递源自政府的责任和居民自主抉择的权利。第二个层面是上下级政府层面，上级政府尤其是中央政府需要了解下级政府提供公共品的行为的根本缘由在于公共物品所具有的外部性，即公共服务伴生的国家治理风险。如果下级政府没有能够很好地提供公共品，产生的不良后果会扩散至其管辖范围之外，按照周黎安教授的分类，包括国家分裂、社会暴动等直接政治风险和金融债务危机、大规模失业和贫富差距造成的社会不满等间接政治风险。因此，在设置政区时，政府提供公共品质量的信息成本考量至关重要，而信息成本随政区规模的扩大而上升。

将上述公共品供需的规模经济效应与信息激励成本结合起来，就提供了理解政区设置的经济学框架。政区规模扩大带来的公共品边际福利等于公共品供给与信息传递的边际成本时，政区规模达到最优。

当政区规模确定之后，一国范围内的行政层级设置尽管缺乏明确的政治经济学理论解释，但管理学的基本原理提供了相应的准则，即做到管理层级和管理幅度间的平衡。组织内部管理层级的数目与管理幅度成反比，管理幅度越大，管理层级就越少；管理幅度越小，则管理层级就越多，这分别对应着扁平型结构和高耸型结构，现代组织理论基本认为扁平型结构比较灵活，容易适应环境，组织成员的参与程度比较高。

（三）地理环境、历史传统与政区设置

政区设置并不是上述纯粹理性的设计，政区存在于具体的时空环境中，是一个历史演化的过程，政区设置表现出承继、延续和可变的特点。正所谓“州郡有时而更、山川千古不易”，山川等自然地理界限是行政区划的天然分界线。周振鹤先生将自然地理特征影响行政范围划分为“山川形便”和“犬牙相入”两大原则，由于山川形便容易形成一个完整的地势形态，有时就会需要犬牙相入来平衡。根据周振鹤先生的说法，唐朝的道是以山川形便设置的，而元朝的分省设置与唐相反，是要破除山川之险。清朝将江南省划分为江苏、安徽两省，也并非按照地形便利的横向切分，而是东西的切分，使苏皖两省都包括了淮南、淮北和江南三个地形区，虽有别于山川形势，却能够肥瘠搭配。

历史上的政区划分还往往与军事行动过程和军事区域密切相关。如湖南省现在的行政范围包括湘、资、沅、澧四个水系，但在宋代，湖南只有湘、资两水的范围，澧水和沅水流域属荆湖北路所有，即湖北向南伸出一块舌状地区，插入荆湖南路与夔州路之间，直至与广西为邻，从而有宋代湖北管辖洞庭湖以南地区的情形，这就是军事行动的直接后果。

政区设置并不是纯粹理性的设计，政区存在于具体的时空环境中，是一个历史演化的过程，政区设置表现出承继、延续和可变的特点。正所谓“州郡有时而更、山川千古不易”，山川等自然地理界限是行政区划的天然分界线

二、影响中国政区设置的社会空间结构变化

（一）确立城市型社会的主体地位

中国常住人口城镇化率2021年达到64.72%，已经进入以城市型社会为主体的空间治理时期，城市管理的重要性日益凸显。中国的新型城镇化以人为核心，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。《国民经济和社会发展“十四五”规划纲要》和《国家新型城镇化规划（2021-2035）》分别明确了19个城市群和27个都市圈，城市群和都市圈的空间治理给行政管理带来挑战，对中国的政区设置提出了新的要求。

城市群以及都市圈的空间结构和现有政区设置范围并不完全一致，城市群和都市圈的空间治理对象，如环境、交通、住房、城市间的竞争等问题，空间治理措施，如要素的配置权、财政金融以及信息互通、技术支撑等等，既与传统的农业社会大不相同，也超越了现有的行政范围。从而，中国城市群和都市圈的治理结构普遍存在明显短板。缺乏明确的治理主体，城市群和都市圈通常会超过中心城区的行政范围，现有的行政主体并不能在城市群和都市圈的范围内有效行使管理职能；城市群和都市圈内部不同地域主体缺乏在财政税收等政策方面的协调机制；城市群和都市圈对资金、土地、能源和排放等要素的配置权力不明确。

完善城市群和都市圈的空间治理，需要提高行政管理机构的权威性、完整性和稳定性，也不能把大都市区的空间治理理解为政府单一主体的结果，而是包括公共和私人机构在内多个主体之间的相互协作学习的过程。从国内外很多城市的探索来看，城市群和都市圈治理体系中的组织结构和运作机构变化很快，这可能同其试图保持与变化中的经济社会生态环境相适应有关，但实际上，治理机构应该保持稳定。

（二）迈入高收入社会

大量研究显示中国将迈入高收入社会，收入的增加并不只是一个数字的变化，而是伴随着结构变迁。如产业结构的轻型化，最终消费率提高，居民的消费需求逐步从物质需求向精神需求转变，恩格尔系数降低，文化消费、精神消费成为提升幸福感的重要途径。除了这些经济结构的变化外，居民的参政意识、权利意识和问责意识不断增强，对公共品的需求更为细分、质量要求更高。

迈入高收入社会之后，一国内生的市场需求变得越来越重要,国内经济和市场的一体化程度也会越来越高。人口和货物的流动范围扩大，通常会超越行政区范围，使得行政属地范围边界模糊。同时，局部或者某个区域内发生的事情会波及更大范围，乃至有全国性影响，这要求政府能够更早地发现问题和解决问题，从而对传统的政区设置以及事务划分提出了挑战。从提供公共服务的针对性角度，政区设置应该更加细分，能够及时有效地提供不同种类的公共品，满足细分需求。而从处置公共事务的角度，则应该扩大政策工具的适用和协调范围。这一矛盾可通过细分政区规模、把事后处置权分配给更高层级的政区等办法来解决。

三、中国政区设置的根本原则

党的十八大报告提出，“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革，深化乡镇行政体制改革。”党的十九届四中全会提出，“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载与资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”。2022年6月22日召开的中央全面深化改革委员会第二十六次会议，审议通过《关于加强和改进行政区划工作的意见》，明确了行政区划工作的根本原则。行政区划工作必须坚持党中央的集中统一领导，行政区划的重大改革、重要政策、重大调整由党中央研究决策；行政区划的设置需要具备科学性、规范性、有效性，要同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应；行政区划要体现历史文化传承，汲取行政区划设置的历史经验，不随意更改老地名；行政区划要保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改；行政区划调整要体现协调性，行政区划要同相关政策、规划、标准保持协调衔接，依法加强行政区划管理。

迈入高收入社会之后，人口和货物的流动范围扩大，通常会超越行政区范围。图/中新社

中国的政区设置和调整需要战略性、系统性、前瞻性的研究，要与国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应。图/中新社

四、区域协调发展视角下的中国政区设置与调整

中国的政区设置和调整需要战略性、系统性、前瞻性的研究，要与国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应。显然，中国的政区设置或行政区划调整并不专属单一特定研究领域，这里，仅从区域协调发展的视角给予讨论。党的二十大报告再次提出促进区域协调发展，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。从党的二十大报告对区域协调发展的总体要求出发，中国的行政区划调整应该注重以下六个方面。

第一，中国的行政区划调整要保持国家东中西以及东北区域的总体均衡发展。政区设置要与西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起以及东部地区加快推进现代化的区域总体发展格局一致。在大的区域板块上，保持行政区划的稳定性、连续性以及行政区划数量、机构的均衡性。适时、稳妥在中西部地区增设地级市，优化行政管辖幅度，一些人口面积过大的地级市或管理县级政区过多的地级市，可以考虑分设一个地级市；处于几个地级市交界地带，区位条件优越、经济发达、发展潜力巨大的县级市，可以整合周边行政区，培育为地级市。

第二，中国的行政区划调整要突出区域重大战略地区的地位。党的十八大以来，先后提出了京津冀协同发展、长江经济带、长三角一体化、推动黄河流域生态保护和高质量发展以及成渝地区双城经济圈等区域重大战略，中国的行政区划调整要突出非首都功能集中承载地、长三角一体化发展示范区、粤港澳重大合作平台等区域重大战略支点的重要性。

第三，中国的行政区划调整要突出中心城市的作用，使之成为城市群和都市圈治理体系的龙头。提高中心城市综合承载和资源优化配置能力是形成城市群和都市圈的重要动力来源，没有强大的中心城市是不可能有效形成城市群和都市圈的。需要针对全球城市、国家中心城市以及区域中心城市的不同要求，扩大行政管辖范围，提高行政效能，赋予中心城市更多的事权和财权，增强中心城市自主配置资源的能力，参与全球经济合作，塑造全球产业链供应链龙头的集中地。

第四，中国的行政区划调整要强化城市的精细化管理。推动城市内部行政区划的改革，探索市辖区、街道、社区的创新设置，推进城镇化地区的乡镇改设为街道，城市基层政区的机构设置和人力资源调配需要面向基层群众、符合基层事务特点，为管理服务重心下移做好空间安排，为加强社会治理提供重要引导与支撑。发挥行政区划的资源配置作用，提高管理效率，优化基层服务。

第五，中国的行政区划调整要优化县级行政区设置与布局。按照分类发展的原则，引导不同类型县级行政区划调整，推进小县合并，促进区域空间整合；优化县级市空间布局，适当向边境地区、民族地区倾斜，增设边疆城市、兵团城市，推动稳边固疆。

第六，中国的行政区划调整要突出优化区域开放布局。围绕推动共建“一带一路”高质量发展，巩固东部沿海地区开放先导地位，提高中西部和东北地区开放水平，深化口岸、边疆、兵团、海港等重要节点的行政区改革。同时，行政区划资源适度向重要经济走廊倾斜，加快建设西部陆海新通道，结合增设边疆城市、兵团城市，打造边境开放经济带。