城投公司：中国式现代化场景下的蝶变重生

◎ 盛 军 盛 洁

提 要:城投公司这一特定历史时期出现的产物，正在走向一个十字路口，历史的辉煌已然不再，整体的债务压力不断攀升，长期积累的沉疴在房地产去化和疫情冲击以及经济下滑的共同影响下开始爆发，在一些热点地区已经是困难重重。当下，城投公司彻底放下信仰幻想，刀刃向内自我革命加快转型已是势在必行。令人欣喜的是，在一些先知先觉的地区，一些城投公司从壮士断腕始，通过凤凰涅槃重生般的淬炼，已经初步摸索出主动迎接新发展理念、向阳而生的新发展道路，努力成为中国式现代化的探路者。

一、曾经的政府“亲儿子”：城投的诞生和昔日辉煌

（一）城投公司释义

所谓城投公司，是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，辅之以财政补贴作为还款承诺或政府隐性担保，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等的项目。创设初期，城投公司只是个载体，自身并无资产。当时的城投公司主要由财政部门、建委共同组建，公司资本金和项目资本金由财政拨款，其余以财政担保向银行贷款。1995年，国家《担保法》出台后，财政不能直接担保，这种模式难以为继，转变为以财政补贴等间接和较为隐蔽的政府兜底形式运作。直至2014年全面禁止各种形式的政府信用链接。至此“亲儿子”被彻底断了奶，虽然之后还是在一些地方出现了政府隐性债务问题。可以看出，城投公司诞生的唯一目的，就是帮地方政府融资，这也是其信仰的根源。

（二）城投公司的创设背景及其发展

1994年分税制度的改革，同时造就了城投公司和土地财政。分税制在大大加强中央政府财力的同时，也削弱了地方政府的财力，而地方政府要承担大量的公共事务支出，财力和事权不对等，地方财力的大幅萎缩使满足公务员的工资等日常事务支出都捉襟见肘，成为吃饭财政，完全无法支撑地方经济运行，极大冲击地方经济发展。这种状况的倒逼催生了城投公司这种专门从事为地方政府融资的壳公司，同时开启了土地财政为主要收入来源的地方基金收入第二财政的出笼，带来了土地泡沫化和房地产大跃进。预算法禁止地方财政负债的“明规则”，被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，进一步助长了地方政府的盲目举债，在地方上“前人借钱、后人还债”成了“先进”理念，对于地方政府官员而言，“谁借的越多，谁在任期内的政绩就越大”，这种机制让地方政府官员存在强烈的借债动力。城投公司最大的风险，在于为地方政府基础建设和公共事业产生的债务公开信贷化，为日后地方债务失序发展和尾部区域政府与城投债务危机埋下伏笔。

城投公司发展的真正加速始于2008年下半年，在4万亿投资的刺激政策出台后，各家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设。2009年3月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”同时，为了做强做大投融资平台，即城投公司，各级政府把公用企事业单位的资产纳入城投，比如自来水公司、公交公司、热力公司，燃气公司等。

城投公司最大的风险，在于为地方政府基础建设和公共事业产生的债务公开信贷化，为日后地方债务失序发展和尾部区域政府与城投债务危机埋下伏笔

（三）对城投公司举债和地方政府债务的持续规范和隐性债务的影响评估

2014年是政府给城投公司断奶的一个分水岭，中央政府决心消除城投为地方政府融资的功能，彻底切断城投公司与政府信用脐带。以2014年底国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）为起点，中央甄别并严控地方政府债务政策持续加码，地方债务得到一定程度控制，但此后地方政府暗度陈仓与中央展开博弈，先后通过地方政府购买、产业基金明股实债、PPP项目等多种方式变相继续违规开展地方政府融资，致使地方隐性债务再次形成了比较大的规模，进一步加大了地方政府债务风险。中央政府持续围追堵截，2014年以来，国务院有关部门先后发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）等监管文件，规范地方政府融资行为，剥离城投平台地方政府融资职能；发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），从资金端规范地方政府变相融资问题。

经过2014年分类和2018年开展全国地方隐性债务再次调查规范，地方政府债务后门基本上被关上了，地方政府债务初步得到抑制和规范。要求明确辨别、分离地方政府的欠债和融资平台的欠债，融资平台帮助地方政府举债的情况要彻底杜绝，地方政府不得变相举债，比如利用政府购买服务、PPP、政府出资的各类投资资金、违规担保、承诺回购等方式。对于基础设施建设工程，严禁地方政府的购买服务项目，特别是强化了责任追查，建立了对政府官员的终身问责制度，从根本上堵住了地方政府官员的非法融资冲动。同时地方政府在限额控制下公开发债的正门也进一步加快打开。地方政府举债的唯一可行办法是，对于公益性项目，没有盈利的发行普通债券进行融资，有盈利的发行专项债券进行融资，前者以普通公共预算收入偿还，后者以相对的政府性基金收入或专项收入偿还。

二、疫情催化：地方政府债务再冲高，尾部城投债务违约风险持续加大，退出历史舞台在所难免

（一）疫情影响下地方政府债务再次攀升，收入减少和刚性支出增加持续加大地方政府财政压力，城投公司外部支持环境持续弱化

受疫情冲击，2020年中国宏观杠杆率（央行口径）上升约24个百分点，2020年9月达到峰值281.6%，为2009年以来的最大增幅；2021年杠杆率下降7.7个百分点，但杠杆率两年累计高达增幅17个百分点。2022年一季度末宏观杠杆率达到277.1%，较2021年末再次提高4.6个百分点，未来仍需较长时间才能消化疫情冲击对宏观杠杆率的影响。

1.地方政府债务再创新高，对城投的理论救援能力已经不足

从政府部门来看，最近几年，政府债的扩张速度较快，2018-2021年政府债务的增长速度都明显高于GDP的增速。详见下图。

DM的数据显示，如果保守假定城投公司债务中30%为地方政府隐性债务（2021年对应金额为16.6万亿元，学者的主流估计30万亿元以上），地方政府广义债务率在2021年达到155%，远超120%的国际警戒线，而同期地方政府广义负债率为42%，如加入当年22万亿元的中央政府债务，对应的中国中央和地方政府总体负债率达到61%，高于欧盟60%的警戒线。数据显示地方政府自身债务压力大，已经无力解决庞大的城投公司整体债务问题。另一方面，数据显示，全国城投公司债务余额已经远远超过全国地方政府债务余额，2021年达到地方政府债务的1.82倍，表明地方政府对城投的理论救援能力也已经不足。同时，全国城投公司债务余额较地方债务余额的倍数近年来缓慢持续下降，由2018年的2.08，渐次下降到2019年的2.00，2020年的1.96，直至2021年的1.82。这从一个侧面表明，即使是在疫情、经济下滑等多重压力下，中央持续严控城投债务和隐性债务的决心始终没有改变（详见表1）。财政部长刘昆2023年初接受媒体采访时再次表示，财政部高度重视规范管理地方政府融资平台公司，持续规范融资管理，严禁新设融资平台公司；规范融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩；妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离其政府融资职能，防止地方国有企业和事业单位“平台化”；下一步将进一步打破政府兜底预期。

表1 全国地方政府债务与城投有息债务情况 单位：万亿元

图 中国政府债务与同期GDP增速比较

2.房地产市场出清影响持续，政府性基金收入继续失速下跌

财政部数据显示，2022年前10个月，全国政府性基金预算收入52166亿元，比上年同期下降22.7%。其中，地方政府性基金中的国有土地使用权出让收入44027亿元，比上年同期下降25.9%。

3.留抵退税减税、疫情影响共同作用，一般公共预算收入基本支撑继续下降，刚性支出增加

财政部数据显示，2022年1-10月累计，全国一般公共预算收入173397亿元，扣除留抵退税因素后增长5.1%，按自然口径计算下降4.5%。其中，中央一般公共预算收入80005亿元，扣除留抵退税因素后增长4.8%，按自然口径计算下降5.5%；地方一般公共预算本级收入93392亿元，扣除留抵退税因素后增长5.4%，按自然口径计算下降3.6%。全国税收收入142579亿元，扣除留抵退税因素后增长2.4%，按自然口径计算下降8.9%；非税收入30818亿元，比上年同期增长23.2%。实施增值税留抵退税新政，对助企纾困、稳经济发挥了关键作用，同时也进一步抑制了财政收入，截至9月20日，2022年已退到纳税人账户的留抵退税款达22113亿元。

因卖地收入骤降，疫情影响下地方政府的税收、非税收入（行政收入、罚没收入等）、转移支付收入等不增反减；同时，受疫情防控直接影响，卫生健康、民生保障等政府刚性支出增速大幅上行。根据国泰君安的研究，2022年9月卫生健康支出同比增长24.6%，较8月大幅上升13个百分点。地方财政普遍紧张，2022年上半年31个省级单位的财政盈余全部为负。根据财政部数据，2022年前10个月，全国广义财政收入（全国一般公共预算收入与全国政府性基金收入之和）约为22.56万亿元，同比下降约9.4%。

我国不少地方城投公司财务状况持续弱化，尾部城投公司公开违约可能性进一步增大。图/中新社

（二）城投公司财务状况持续弱化，非公开违约呈现加速态势，尾部城投公司公开违约可能性进一步加大

1.城投公司违约呈加快扩散趋势，地区间违约及负面评级差异大，层级以区县级为主

根据YY评级的初步统计，2021年1月至2022年10月期间，全国城投违约事件披露达182件，其中2021年88件，2022年1-10月已达94件，超过2021年全年。其中贵州省2021-2022年10月累计达84件，占比高达46.15%，列第一位，云南省和河南省分别列第二位、第三位，前三位合计115件，占比超过全国城投违约统计事件总数的一半，高达63.19%（详见表2）。按照层级来看，区县级城投主体是主要的违约主体，占比高达68.13%。

表2 城投公司违约重点区域分布 单位：件

而截至2022年10月末，DM非标融资统计中有“风险”打标的统计来看，城投公司发债主体或其子公司有非标风险诉讼的共59家，贵州29家，四川5家，河南、湖南、内蒙古、陕西各3家，江苏、山东、云南各2家。贵州占比高达49.15%，接近一半。根据中金报告，2022年 1-7月负面评级行动最多的是城投企业，发生评级下调行动30次，较2021年1-7月的23次进一步增加，占到总评级下调次数的近1/3，涉及发行人26家，占总评级下调发行人的 40%；1-7 月城投负面评级行动数量达到历史最高。

违约的持续增加，使城投公司非标再融资进一步困难，银行融资已明显收紧，借新还旧以外的补流已非常困难；至于股权投资以及其他产品模式，目前可与城投达成合作的空间也越来越窄。城投公司流动性风险进一步加大，尾部城投公司公开违约概率加大。

2.城投公司公开市场债务打破刚兑时间窗口临近，政府系列化解政策以及疫情防控和经济加快改善有效避免区域性、系统性风险

根据非公开债务违约显著增长的趋势，为城投信仰买单的时刻正在临近，对于一些网红地区的低层级平台而言，公开市场债券刚兑打破与债务重组的概率非常高，核心原因就是尾部平台融资多，沉淀资产少，自身几无经营现金流，外部无流动性支持可能。

对于可能出现的尾部区域性风险和系统性风险，中央和地方政府整体化解政策正进一步明晰，思路上以降息和拉长债务还贷周期为主，以不发生区域性风险和系统性风险为底线。债务集中违约的贵州地区的债务处置正在逐步描画出政策处理非标与公开市场债券的可能模式。针对贵州债务违约集中爆发的现实情况，2022年初《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发〔2022〕2号）中提到，“允许融资平台公司对符合条件的存量隐性债务，与金融机构协商采取适当的展期、债务重组等方式维持资金周转”；6 月遵义市发布了《关于成立遵义市金融工作领导小组的通知》，明确提出将推动一系列展期重组，协调开展各类市场主体银行类、非标类债务展期、重组、降息工作；7月，市场最关注的贵州化债试点主体遵义道桥的展期方案中已经涉及降息操作，除了对银行类债务统一展期20年，且前10年不付息，利率方面也由4%-7%降至约3%，利率大幅下调；9月，财政部发布《支持贵州加快提升财政治理能力奋力闯出高质量发展新路的实施方案》（财预〔2022〕114号），债务重组的范围可能进一步扩大，平台融资非隐债部分也可能被纳入试点范围。

同时，经济和疫情防控的持续改善将为尾部城投公司风险处置提供向好的外部流动性环境。2022年随着经济下滑和疫情压力的持续加大，退税政策持续加码，实施增值税留抵退税新政，对助企纾困、稳经济发挥了关键作用。根据财政部数据，2022年前10个月，全国广义财政支出约为29.22万亿元，同比增长约7.4%，积极财政政策持续发力，支持民生、重大项目建设扩大有效投资，促进经济运行在合理区间。经济稳步复苏，带动了财政收入出现恢复性增长。刘昆在2023年初表示，将适度加大财政政策扩张力度，一是在财政支出强度上加力，统筹财政收入、财政赤字、贴息等政策工具，适度扩大财政支出规模；二是在专项债投资拉动上加力，合理安排地方政府专项债券规模，适当扩大投向领域和用作资本金范围，持续形成投资拉动力；三是在推动财力下沉上加力，持续增加中央对地方转移支付，向困难地区和欠发达地区倾斜，兜牢兜实基层“三保”底线。

（三）尾部城投公司重整与倒闭不可避免，自身缺陷无法修复者将首当其冲

当前城投公司数量庞大，数量在12000家左右，未来几年分化将大大提速，其中主动加速转型、经营现金流持续改善、自偿能力提升快的优良企业将通过转型发展实现涅槃重生，承担起新时代赋予的新的历史使命；同时也会有不少数量的城投公司在完成为政府融资的历史使命后将以被优良城投公司并购重组、合并、吸收等方式结束自身存在；而少量的尾部企业，由于难以实现转型，将面临破产清算和破产重整的命运，永远退出历史舞台。破产重整、破产关闭正成为解决尾部城投公司风险的主要方式，而债务破产重整作为能够较好平衡债权人、政府等各方利益的中庸方式，目前已经成为政府对尾部城投公司债务的主流处理模式，或将成为处理单一个体违约的可能和可行方式，将在各类债权人承担一定共担性损失的前提下实现债券及债务重组，更多的城投则必须通过自身的痛苦转型涅槃重生。走向自我救赎、加速打造自身经营现金流自偿能力的可持续商业化新道路。

那么，什么样的城投公司将更早地永久性退出历史舞台呢？

首先，由于目前绝大多数城投公司在短时间内难以改变依赖政府信用的现状，地方政府债务率居高不下的地区，或政府一般预算收入弱、靠转移支付支撑的落后地区中层级较低的区县级城投公司，可能成为第一波消失的企业。

其次，对于城投公司主体角度而言，母弱子强和本部虚化的城投公司将更容易因流动性枯竭而被首先击中。城投公司过去之所以被称为金边公司，是和政府信用高度关联密不可分的，在中央政府切断城投公司与地方政府母体的脐带之后，高度依赖政府信用的所谓集团公司和控股类城投公司将面临最大风险。因为，一般来说，这些公司的本部主要负责以发债等形式融资，本身无经营，靠子公司的投资收益产生很小的投资收入，完全无法偿还极不匹配的庞大的本部自身债务；而且，很多这种类型的公司，是“儿子”已长大，“母亲”才诞生，完全是地方政府为了形式上合并报表垒大户以达到融资要求而成立的，集团和控股公司对主要子公司毫无控制力。

在中央政府切断城投公司与地方政府母体的脐带之后，高度依赖政府信用的所谓集团公司和控股类城投公司将面临最大风险。图/中新社

再次，公司股东出资不实和所有者权益虚高的城投公司存在破产的致命伤。城投公司股东出资不实是比较普遍的现象，一方面真金白银的现金出资少，实物出资和划转资产等类型较高，而且经常通过评估在资本公积里虚增净资产。

降低地方城投公司系统性风险，最终要依靠城投公司自身的成功转型，通过转型，改变城投公司运营低效、流动性差和不可持续以及低产出甚至无产出的现状，实现城投公司自身经营的可持续和债务融资与归还的自身平衡，从根本上提高公司的自偿性

三、城投的蝶变新生：化解债务风险、实现自我救赎和资源优化配置、推动高质量发展，城投公司整体转型已经刻不容缓

降低地方城投公司系统性风险，最终要依靠城投公司自身的成功转型，通过转型，改变城投公司运营低效、流动性差和不可持续以及低产出甚至无产出的现状，实现城投公司自身经营的可持续和债务融资与归还的自身平衡，从根本上提高公司的自偿性。而中国式现代化的宏伟蓝图，也呼唤城投公司尽快跳出桎梏，实现角色转换，变资源的被动占用者为推动新时代变革加快、高质量发展转型的生力军主力军，成为创新驱动发展的先行者。城投公司要尽快实现由基建逻辑向产业逻辑的转变，应尽快从建设商向产业运营、引进培育产业、引导规划特色产业的产业发展商运营商转变，突出向实业转型，向科技转型，向混营转型。本身具备资产持续沉淀和现金流创设能力，靠自身经营性现金流培育发展能力，才能走上可持续健康发展的道路。

（一）城投公司的成功转型，首先是观念的转型，是经营者思想的转变，要让先进思想武装行动

要实现城投公司的成功转型，首先应该清醒认识和落实高质量发展这一中国式现代化的首要任务。我国经济发展的内涵发生深刻变化，已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对经济增长的要求“质”在“量”先，未来公司发展要由单纯追求经济指标的单目标模式转向更加重视发展质量和方向的多目标体系。其次，要坚定不移地坚持市场在社会主义经济体制中的作用和地位，在自身经营中重视和充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，把公司自觉修炼塑造转型成为商业可持续经营、自主经营、自负盈亏、自我财务平衡的充满活力的市场主体。再次，要旗帜鲜明地坚持科技是“第一生产力”、创新是“第一动力”、人才是“第一资源”三个根本发展导向，在统筹发展和安全导向下，提振公司科技进步能力与经济潜在增长率，助力加强国家经济安全保障。在公司经营转型中要持续完善科技创新体系，坚决贯彻落实和牢牢把握“创新在我国现代化建设全局中的核心地位”，在健全新型举国体制、强化国家战略科技力量方面发挥城投公司的新担当，新使命。特别是在原创性引领性科技、核心关键技术等领域主动担当，有所作为。在公司经营中深入实施人才强国战略，加快人才培养和引进，“聚天下英才而用之”，为科技持续创新突破做好人才储备支撑。

（二）行胜于言，城投公司的成功转型依赖正确而持久的行动策略，要一张蓝图绘到底，久久为功

知易行难，不行动则无法抵达终点。城投公司转型方向在于，通过不留情面不漏死角的自我革命和坚决有力持续果敢的行动，彻底去除诞生时为政府融资的天生信仰，彻底去除对房地产行业的推动与依赖冲动，从初心使命的高度真正转向为实体经济服务，为创新驱动转型服务。应根据不同的经营主业类型，分别转型成为真正的可持续商业化的基础公共服务商、城市综合运营商、产业转型升级推动商以及科技绿色转型的引领商，通过主动投入新时代中国式现代化的伟大实践来实现健康可持续高质量成长。

1.明确而有效的转型行动策略，是城投公司开展转型行动的关键

从转型策略来看，要想达成目标，首先要把引智作为第一考虑，把抢人作为第一战略。对一个转型公司来说，相关领域顶尖科技人才和具有国际视野的管理人才是第一紧缺资源和财富，是转型成功的决定性因素。公司产业技术培训和职业教育培训基础设施建设是其基本保障。其次，引智与引资相结合。根据转型目标引进有相关产业背景、追求长远发展的有实力的战略投资者，可以加快产业核心竞争力的形成。要紧抓以科创板为代表的科技导向资本市场改革重大机遇，推动城投公司创新驱动转型加快突破，实现跨越式发展。

2.做好城投公司转型落地工作，要在转型行动中把握好国家发展的确定性

做好城投公司转型，研究好使用好当前国家发展过程中的确定性是关键。把握确定性意味着城投公司转型过程将得到国家优惠政策、税收、技术、人才、财政资金、项目、融资的全方位支持。城投公司要结合自身特点、功能定位，在转型过程中有的放矢地把握好发展道路选择的确定性，要把握好举国体制下关键基础领域和核心领域国产替代与基础科技支撑的确定性；把握好十四五规划和2035远景规划的产业政策确定性；把握好区域协调发展战略的确定性；把握好区域重大战略、主体功能区战略的确定性；把握好新型城镇化战略的确定性；把握好科创板引领的资本市场转型的确定性；把握好科技体系改革与人才引进的确定性；把握好宏观政策的确定性。

（三）城投转型应立足当前，着眼未来，突出关乎国之大者的重点方向和路径

城投公司转型的关键是加快构建自身的现金流特别是经营现金流，逐步实现自身资产负债表的自我平衡和自偿能力的完全实现，当前需要结合自身特点确定发展方向、重点和路径。

1.发挥传统优势，积极投入新型基础设施和传统基础设施建设，加快提升城投公司自身经营现金流创造能力，锻造自身初步的基础科技优势

基础设施建设能力是城投公司多年发展构建的自身优势，在当前内需大背景下，积极投入供给侧改革中的传统基础设施补短板和5G为代表的新型基础设施建设中，有利于城投公司迅速抓住当前机遇，加快自身经营现金流的形成，尽快摆脱对政府信仰的依赖，迅速走上自我发展道路。基础设施建设的另一个重要方面，就是“房住不炒”背景下的新型房地产和城镇化新模式建设。诸如，城市更新与社区综合功能改造、经济适用房和长租房、新市民公益性基础性服务设施，养老育儿教育基础设施，公共安全体系基础设施，防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障基础设施，这些也是城投公司实现转型发展的初期可以发挥自身优势加快发展的领域。还有，加大参与充电桩、加氢站、道路测试设施等新能源汽车基础设施，5G基站天线，产业互联网公共基础设施和城市信息安全基础设施等新型基础设施建设工程力度，更是城投公司发挥原有优势、提升自身新兴科技优势、加快科技化转型的最佳结合点。与此同时，在参与新基建和传统基建工程过程中，不断自觉主动培养构建自身的科技能力和实战水平，逐步积累完成自己初步的科技核心竞争力基因。

2.城投公司要牢牢把握创新在现代化建设全局中的核心地位，发挥好重要支撑作用，通过产业化转型在科技领域迅速嬗变，不断提升竞争力

城投公司转型过程中要抢抓国家基础核心产业进口大替代战略机遇，用足国内国际双循环、内需与国内统一大市场的重大机遇，要把自身的新定位放到以科技创新核心的中国式现代化国家建设的全局中去谋划和考虑。重点规划布局建设北京、上海、合肥、深圳等地区技术外溢的成果承接合作开发立体化全方位服务体系，用足企业导向的全球科研机构和相关企业技术资源的强强联合，加强与相关性强的产业公司间的协同与分工，形成区域产业集聚，强化区域产业粘度，要充分考虑公司主业相关系数，因地制宜。在推动转型的主流科学赛道选择方面，应坚持主导型基础原创核心技术追随型策略+优势细分技术领域领先型策略并行，用好央企和国家核心科研机构等国家队的成果支持，推动核心成果合作转化落地。开展自身具备优势的细分技术领域攻关，提升赛道领先水平，完善供应链、打通产业链，有效支持解决国家“卡脖子”问题，形成细分领域产业良好微生态。城投公司转型的一个重要方向，就是要勇担重任，挑战自我，苦练科技内功，力争成为先进产业开拓的引领者和主导者，为中国现代化产业体系建设和产业链韧性及安全做出积极贡献。建立天使产业引导基金，引导具有专业眼光和商业可持续的私募股权基金、投行、产业战略投资人和各类金融机构共同构建产业投资生态圈，因地制宜培育符合当地产业特点和具备区域间协同效应的、符合未来发展方向的核心产业，并在产业的不断壮大繁荣中壮大自己。

3.主动作为，顺应大势，城投公司要加快成为“双碳”目标下绿色转型的引领者

“双碳”目标下的绿色转型将成为未来几十年世界及中国经济发展最长最宽的发展赛道，按照国际可再生能源署（IRENA） 在2021发布的年度报告中的测算结果，达成《巴黎协定》目标，2021-2050年内全球需要完成的总投资规模至少需达131万亿美元之巨，对应的我国实现碳中和需要的总投资规模将达255万亿元人民币，30年内每一年基本上相当于3万亿人民币。同时，绿色赛道也是中国在科技竞争中少有的可以领跑和并跑的赛道。目前我国在光伏、风电、特高压输变电、智能电网等低碳发展关键领域的技术突破已经全面取得领先地位，有望引领中国成为未来能源科技领域世界技术标准的制定者。而绿色发展也将是解决我国能源长期依赖进口问题、实现的非化石能源替代和最终达成能源战略安全的根本途径。中国正争取在新范式中全面取得领先地位并持续扩大领先优势，这正是十八大之后我国政策变化从“要我干”变为“我要干”的战略眼光所在。

城投公司要加快成为“双碳”目标下绿色转型的引领者。图/中新社

作为地方经济建设的重要参与者，城投公司在自身转型过程中，要牢固树立绿色发展理念，抢抓绿色发展的巨大机遇，带动自身加速蝶变新生，在绿色转型、污染防治、生态保护、“双碳”推进等方面积极行动。要立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动，深入推进能源革命，加强煤炭清洁高效利用，加快规划建设新型能源体系，积极参与应对气候变化的全球治理。作为城市的建设者，城投公司可以在绿色节能建筑改造和建筑新材料研发、分布式光伏、局域微电网生态、道路与城市供热热能等基础设施低碳化改造等方面天然地发挥骨干作用。城投公司还可以在风光电基地建设、海上风力发电等方面与专业公司合作培育自身的核心竞争力。

4.勇立潮头，发挥优势，在数字中国建设中实现城投公司的蝶变重生

在2022年年末的12月19日，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）对外发布，将推动我国数字经济持续蓬勃发展。当前，数字经济已经成为我国经济发展的重要推动力。根据中国信通院数据，2021年，我国数字经济规模达到45.5万亿元，占GDP比重达到39.8%。“数据二十条”的发布，将充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，推动我国数字经济持续蓬勃发展，增强经济发展新动能。

作为政府管理数据资源的重要参与方，城投公司在转型过程中有天然优势，在数字经济领域以及数据安全领域可以发挥独特的巨大作用，建立起覆盖全面的城市立体化数据网，构建起便民、勤政、安全有保障、使用更智能的城市运营模块化数据大体系。

5.在广大的区县级区域，应发挥城投触角丰富、接通城乡的优势，在全力推动乡村振兴的新场景中实现自我蝶变

党的二十大提出，全面推进乡村振兴，坚持城乡融合发展，巩固拓展脱贫攻坚成果。坚持农业农村优先发展是中国的第一基本国策，在巩固拓展脱贫攻坚成果基础上，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住18亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中，已是中国式现代化的优先方向。

广大区县级平台公司要抓住乡村振兴的重大机遇，加快转变思路和果敢行动，在农村基础设施建设、农村人居环境整治、农村教育事业发展、农村基本公共服务水平提升、健康乡村建设、高标准农田建设、推进农业三产发展、深化农村土地制度改革等方面积极作为。平台公司还应在大型水利基础设施建设、农业育种与科学种植，在新农村产业、人才、文化引进，在社会基础治理等方面勇当排头兵，做出新贡献。具体项目可以重点考虑农村人居环境整治（污水处理、垃圾治理等）、农产品仓储保鲜冷链物流（仓储、运输等）、村庄整治建设（示范城镇建设、城乡统筹项目等）、现代农业产业园建设（农业观光、种植基地等）、高标准农田建设（瓜果蔬菜、农田水稻提升等）、宅基地改革等领域。