习仲勋城市治理思想及其特征

杨勇?孙智美

【摘 要】习仲勋城市治理思想是习仲勋整体思想的重要组成部分，经历了初步形成、渐趋成熟和发展完善三个阶段。这一思想的主要内容包括：一是认清城市属性，明确治理任务；二是掌控城市状况，优化治理策略；三是优先改善民生，明晰治理重点。它具有五个主要特征：一是創造性执行中央关于城市治理的方针政策，二是坚决维护广大人民群众的根本利益，三是注重协调各方面力量参与城市治理，四是探索运用法制手段解决治理难题，五是重视城市治理中城乡要素双向流动。

【关键词】习仲勋；城市治理；思想内涵；特征

【中图分类号】K27；D23【文献标志码】A【文章编号】2096-6644（2023）02-0090-10

城市治理是中国共产党推进革命、建设和改革事业的重要内容，习仲勋对此进行了艰辛探索并取得了开创性的成果。解放战争后期和新中国成立初期，西北地区的城市治理问题成为习仲勋直接面对并开始着力思考解决的重大问题；1978年4月后，习仲勋南下主政广东，城市治理问题再次成为他重点关注和推动解决的问题。习仲勋在领导城市治理的过程中，将理论与实践相结合、中央精神与地方实际相融合，提出了众多具有开创性的新认识新主张新策略，对于新时代的城市治理具有重要的借鉴价值。目前学界关于习仲勋城市治理实践和思想的研究，主要包括习仲勋不同时期的地方治理实践，以及在其他研究当中的零散研究，尚未见有专门深入探讨的研究成果。有鉴于此，本文从中国式城市治理现代化的新视角，对习仲勋城市治理思想进行全过程、分阶段的史料挖掘和系统分析，揭示其发展历程、主要内容和鲜明特征，以进一步深化对习仲勋生平与思想的研究。

一、习仲勋城市治理思想的发展历程

在不同时期的实践过程中，习仲勋的城市治理思想逐渐趋于成熟和完善。1949年1月，习仲勋在西北野战军第一次党代表会议所作《关于接管城市的问题》的报告是其首次系统论述城市治理问题。在此之前，习仲勋对相继解放的新区如何接管城市已有过初步思考。他认为，新区政权的巩固和发展，“基本关键在于执行正确的政策”。更早之前的1947年12月，毛泽东与习仲勋在陕北杨家沟的交谈中，就曾指出：“我们现在钻山沟，将来要管城市。”习仲勋对此次谈话印象深刻，称：“毛主席的教诲，像一团火，使我感到温暖，也使我心里亮堂了。”此后，习仲勋就开始高度关注城市治理问题，并逐渐形成其自身关于城市治理的思考与认识。

（一）初步形成：建立革命秩序，把消费城市转变为生产城市

1948年2月后，西北野战军进入外线进攻阶段，并相继解放西北众多小城市以及个别较大城市。在接管城市的过程中，习仲勋严格执行中共中央关于城市工作的各项政策以及中共西北野战军前线委员会扩大会议的决议，故“一般进城政策都还搞得不坏”，部分城市还尤为成功。西北先后解放的地区主要包括三类：一是老解放区，这是在日本投降以前已被人民军队解放的地区；二是半老解放区，这是日本投降后直至人民解放军战略反攻前所解放的地方；三是新解放区，为人民解放军战略反攻后所解放的地方。这三类解放区虽然在解放时间和性质上稍有差异，但是城市治理的首要任务都是建立革命秩序，缩短社会混乱时间，迅速安定人心；之后在秩序较为巩固的条件下，再有计划地转入发动群众推行各项社会改革并建设城市。习仲勋敏锐地看到，如果一进城就迅速进行社会改革，结果只会增加城市治理的难度。“如果我们不分先后缓急，没有步骤乱忙一通，就会把混乱时期拖长……混乱时期长，人民损失便大，对我今后经营这一地区，也增加了困难。”只有在社会秩序初步稳定之后，再进行其他改革和集中力量发展生产，才能使城市真正繁荣稳定起来。

为了顺利接管和治理城市，习仲勋及中共中央西北局实行了三项卓有成效的办法。一是成立统一管理的机构。“我入城即组织进城委员会，统一管理城市，宣传纪律，设立纠察队维持秩序，城门封三留一，只准城内人回去，不准乡间或其他人进来。”二是发展生产，把消费城市变成生产城市。变消费城市为生产城市，是中国共产党在解放和接收牡丹江、齐齐哈尔和哈尔滨等城市过程中逐步确立的城市建设思想。中国共产党基于革命党和执政党的双重战略考量，“着眼于对中国社会‘半封建半殖民地性质的判断，以马克思剩余价值理论为核心，以实现工业化为使命，逐渐形成了新的城市建设方针”。唯有加强城市生产的发展，把消费城市变为生产城市，化解敌军溃败后大宗消费品购用减少以及乡村灾荒农民购买力不强的难题，才能解决城市失业贫民的就业问题，如此社会秩序和城市繁荣的基础才能够真正地稳固起来。当时城市经济面临严重困难，一方面是由于战争打乱了正常的生产流通网络，导致生产要素无法有效组合起来，另一方面则是原来在国民党政府统治下长期的恶性通货膨胀极大地降低了民众的购买力，城市消费主要仰赖部队军需采购。三是新解放的城市暂时实行军管，从缓进行民主选举。在新区建政，应根据是否有党组织来区别对待，“有党组织的地方，可发动党组织的力量，召开临时人民代表会议推选；无党组织的地方，一律暂行指派，俟半年之后，再实行普选”。对于还不能巩固的地区，则可以暂时利用旧政权人员并适时加以改造。

在进行城市治理实践中，习仲勋清醒地认识到，一方面由于对新解放城市的总体情况了解不全面，之前也没有系统研究过城市治理问题；另一方面又缺乏思想上的充分准备，在接收和管理城市的过程中沿用在农村革命根据地的固有经验，从而导致在政策执行上出现或多或少的偏差。一是城市接管机构的设置不齐全。一般设置有经济、财政、后勤、公安局等单位，但是外交、社会、文化等机构则没有。随着解放的城市和积累的经验越来越多，上述机构设置缺失的问题才逐步得到解决。二是缺乏城市接管和治理的干部。这是解放战争时期各大战略区普遍存在的问题。事实上，从最早解放和接管的东北城市到东南沿海城市，从大西北到大西南，干部都极为缺乏，而干部对于顺利接管城市又极为重要，“接收一个大城市，除方法对头外，需要有充分准备和各方面能称职的干部”。为了解决这一难题，习仲勋从提高现有在职干部的能力，以及大量从青年知识分子中选拔、培养和提拔新干部两方面着手，综合施策。三是有些干部对政策理解不到位，犯了“左”的错误。如解放城镇以后，就把店铺大部查封，“在宝鸡不分公私地查封所有钱行，没收邮包中的洋瓷碗，在凤翔乱动教堂的罐头、咖啡等等”。尽管这只是短时期的混乱现象，却带来了不良的政治后果，有损中共和新政权的威信。在得到中共中央关于城市政策的指示和规定以及其他解放区提供的接管和治理城市的成功经验后，习仲勋认真加以研究，在正确掌握和借鉴相关政策经验的基础上，立足于西北城市治理的实际，富有创造性地推进城市治理。

（二）渐趋成熟：以人民的政治机构取代旧的反动政治机构

随着西北解放的城市越来越多，如何顺利接管这些大中城市，成为习仲勋及中共中央西北局亟待解决的重大问题。在1949年1月召开的西北野战军第一次党代表会议上，习仲勋对西北地区的城市接管工作进行了全面部署。他首先明确指出，城市在被人民解放军解放后属性就发生了根本的转变，即由原来敌人占据和经营的城市变为人民的城市，因而须严格保护起来，不得有任何破坏。这种保护是一种建设性的保护，习仲勋称之为“拆散机构，利用材料”。一是粉碎旧机构。务必彻底粉碎而不可利用国民党政府的反动统治机构，具体包括各级政府机关以及三青团、特务等各色组织，必须严惩其中的首恶分子、破坏分子，酌量使用经过必要改造后的一般旧公务人员。二是破除旧制度。对于城市旧统治阶级的文化教育组织制度，需要进行适当改组，以适合于人民的需要。接管后立即禁止反动的课程教材，撤换包括特务在内的各种反动分子。三是保存具有公益性质的公共机构。凡涉及民生的工厂、企业、银行、邮电、铁路和医院等机构的设备要保存好、利用好，以满足市民基本的生产生活需要。四是对一切国民党官僚资本控制的经济机构应使其继续生产，不要急于打乱、改组和粉碎，在边生产边经营过程中逐渐了解、熟悉情况，之后再循序渐进地改造。

中国共产党领导的新政权施政的出發点和落脚点都是为了绝大多数人民群众的根本利益。在进行城市治理的过程中，主政者必须立足长远，处理好城市发展和保护历史遗产的关系。1950年，为了修筑城市道路，促进经济建设，曾有人提出拆除西安古城墙的计划，这遭到了习仲勋的制止。他在主持西北军政委员会第三次集体办公会议时指出，在西安没有大的工业建设而仅仅为了修理水路就拆除城墙实无必要，“一动就会乱”。他的意见获得了与会人员的赞同，决定非但不拆除城墙，反而要进行保护。此后西北军政委员会通过《禁止拆运城墙砖石的通令》，使西安古城逃过一劫。习仲勋到北京工作以后，仍然很关注西安古城墙的保护工作，先后两次明确批示要保护西安古城墙，不能够使之遭受破坏。这是他一贯重视传统文化遗产保护的思想的反映。他表示：“西北是我中华民族发祥之地，历代文物古迹甚多，凡我党的组织和人民政权均应负起保护文物遗产的责任。”具体到城市的治理上，习仲勋指出：“城市的历史要延续下去，应该留下一些历史符号，没有实实在在的东西就是空的。中国是文明古国，一定要把老祖先留下来的东西保护好，不然人家外国人不相信你是文明古国，因为你没有实物。”应该指出的是，在当时的环境下，习仲勋提出上述思想，并真正付诸实践，是难能可贵的。

在稳定和巩固新接管的城市秩序后，接下来的工作便是展开大规模的建设和治理，这成为摆在习仲勋面前的新课题。解放后的西北城市经济十分困难，一方面基础薄弱，这里人烟稀少、交通闭塞、土匪横行、工业微弱、商业萧条；另一方面国民党军败退之际大肆破坏工厂和重要的城市基础设施，加剧了经济恢复和城市治理的难度。对中国共产党人来说，把经济形势稳定下来，把生产恢复起来，使自己在政治上经济上完全站住脚，这是一个严峻的考验。但是已经在陕北局部地区执政长达十余年之久，具有丰富革命和治理经验的习仲勋等领导人，经过艰苦卓绝的工作，扎实推进城市综合治理，使西北城市的经济社会发展得到迅速恢复。西安作为西北地区的政治、经济、文化、交通中心，在解放之初外有敌军反扑，内有秩序混乱，习仲勋临危不惧，领导广大干部群众，顺利完成了城市接管任务，全力安定社会秩序。在此基础上，他有重点地开展了城市经济恢复工作，“其他各种必须举办的事情都要兼顾，但生产是压倒一切的中心任务”。

（三）发展完善：以特殊政策和灵活措施建设新型开放城市

正当习仲勋领导西北地区进行各项改革和大规模经济建设之际，1952年8月，他奉调中央工作。到1962年被错误审查之前，习仲勋先后担任过中宣部部长、国务院秘书长、国务院副总理兼秘书长等职。这一时期他参与了国家大政方针的研究制定，参加了许多重要的国务活动，制定了一系列规范国家政权机关活动的规章制度，为加强国家政权机关建设做了大量细致的工作。鉴于习仲勋丰富的地方工作经验，周恩来在涉及城市治理事务时常听取习仲勋的意见。1958年1月，他向习仲勋、马文瑞了解北京市郊区的规划问题。在1962年8月被错误审查前，周恩来还根据中共中央政治局常委会的决定，委托习仲勋主持召开了全国中等工业城市座谈会。习仲勋提出开展城市工作的办法，首先在于恢复正常生产，这是城市治理的切入点和立足点。只有工业劳动生产率提高以后，才能有效地支持农业和增加市场供应，进而从根本上改善城市人民的生活水平。

在被错误审查后，习仲勋离开一线领导岗位，但是并未停止对城市治理等重大问题的思考。1978年4月，从洛阳回京后不久，习仲勋就奉命去广东“把守祖国的南大门”，从此又与城市治理问题紧密关联起来。到广东工作后，习仲勋遇到了偷渡外逃这一特殊的老大难问题。他第一次外出赴各地市县调研，就选择到逃港最严重的宝安县。宝安县与香港山水相连，沙头角中英街把宝安与香港连接起来。街道的粤港两边对比相差悬殊，香港那边繁华热闹，而宝安这边萧条冷落。对于这一状况，习仲勋感触很深，心情极为难受，开始思索问题产生的原因和对策。经过实地调研，他深刻认识到，“是我们政策的失误造成了两地的巨大差距，唯有自己真正发展起来，才能从根子上遏制住延续多年的偷渡外逃”。这与邓小平的认识是一致的。邓小平尖锐地指出：“逃港，主要是生活不好，差距太大。”“看来最大的问题是政策问题。政策对不对头是个关键。”认清了问题产生的原因后，下一步便是提出应对之策。对此，习仲勋表示：“治标治本并举，以治本为主。治本，就是要从物质基础上、精神上和组织上，为巩固社会主义阵地和制止外逃创造牢固的条件。”要改善物质基础，就必须发展生产。只有生产上去了，收入增加了，才可以稳定人心，大大减少外逃。与此同时，习仲勋还认为不宜将被送回的偷渡外逃者均当作犯人关押。他实事求是地指出，如果不是生活所迫，群众不会选择铤而走险地去偷渡外逃，要区分两类不同性质的矛盾，“不要把偷渡外逃当作敌我矛盾来看待，大部分还是人民内部矛盾”。当然偷渡作为一种违法行为，必须坚决反对。由于部署有方、执行得力，偷渡外逃风潮很快得到有效遏制。然而要从根本上彻底解决问题，习仲勋认为要大力发展生产，改善群众的生活。通过对外开放，引进香港同胞和外商资金办加工厂，开展来料加工业务，赚取一定的加工费，既可以增加集体和个人的收入，也可以解决大量的劳动力就业问题，大有可为。有了一定的物质基础，制止外逃才有可靠保障。

随着实践的逐步深入，习仲勋和广东省委进一步提出要发挥广东的特殊优势，在毗邻港澳的宝安（今深圳）、珠海，以及侨乡汕头分别规划一块土地，实行区别于其他地区的政策，作为华侨、港澳同胞和外商来内地投资经营的特定场所。为了借鉴其他国家的城市建设与治理的经验，习仲勋除了前往香港取经，还远赴澳大利亚、美国参访。如1979年11月，习仲勋率领代表团访问了澳大利亚的悉尼、纽卡斯尔、堪培拉、墨尔本等城市，从中获益良多：资本主义国家城市治理机构规模小、人员少，工作岗位上没有一个闲人；城市治理讲究科学精神，重视经济效益，富有工作效率和竞争力；城市交通设施建设注重科学规划，推行可持续发展的政策，不断改善投资环境。此外，港澳城市批发市场的经营、副食品供应、城市发电厂、医院建设等方面的做法也给习仲勋及代表团成员很多启发。考察结束后，他们运用了解和学习到的先进经验，有序推进广东的城市建设和科学治理。

二、习仲勋城市治理思想的主要内容

城市治理是一个复杂的系统工程，涉及政治、经济、文化、社会、生态文明建设等诸多方面。习仲勋在复杂的城市治理实践中，统筹兼顾，团结和带领各级领导干部和广大人民群众极富创造性地推进城市治理工作，取得了重大成就。也正是在这个过程中，他的城市治理思想内容日益丰富。

（一）认清城市属性，明确治理任务

中共七届二中全会以后，解放西北各省，接管和治理西安、宝鸡、天水、平凉、兰州等西北地区的大中城市，成为习仲勋的重要工作。对于城市接管和治理，习仲勋认为首先要认清城市的属性，反动势力统治下的城市是其欺压劳动人民的城市，也是其赖以寄生的消费性城市；新解放的城市和即将要解放的各城市，则是获得新生的人民城市，必须领导人民群众全面保护起来而不许敌人破坏。有鉴于此，“要统一管理城市，宣传纪律，加强发展生产，把消费城市变为生产的城市”。经过人民解放军的英勇奋战，几十座被国民党军控制的西北城市先后获得了解放。在这些城市中，只有西安和宝鸡有一些现代工业，但是整体工业基础仍然较为薄弱，而其他城市则基本是商业性消费城市，缺乏现代工业。习仲勋认为这就是西北城市的普遍特点，由此决定了其领导当地城市治理的方针政策和工作步骤。

保护人民的城市，“首要任务，是建立革命秩序，宣布解散一切反动特务组织”。只有彻底镇压各种反革命势力，才能够迅速稳定城市秩序，而不至于出现失控的局面。在解放战争顺利推进过程中大量收编的国民党武装需要集中整训和改造。与此同时，还需要整顿党组织和改造人民军队，组织训练大量急需的治理城市的干部，以适应党的工作重心由农村转移到城市的新局面。

要想有效治理新解放和接管的城市，需要广泛动员党员干部到城市各类工矿企业、基层组织中做艰苦的群众工作，向他们宣讲和解释中国共产党和新政权的城市路线方针政策，分层分类分区推进城市治理，突破一点带动全局，以进一步巩固城市社会秩序。

（二）掌控城市状况，优化治理策略

新解放的城市，各类人员混杂，社会情况复杂，在与各种隐蔽的敌对分子作斗争时要有充分周全的准备，否则就不能真正有效解决问题。入城以后，在充分掌握有关情况的基础上，根据可能具备的条件，有序推进各项改革，是接管和治理城市的基本策略。在无充分准备、群众尚未觉悟、党的组织力量尚薄弱之际，草率推行城市改革，容易被反动势力所利用，从而把城市混乱时期拖长。由于大多数干部缺乏城市工作经验，对城市治理的复杂性估计也不足，容易给坏人以更大的活动空间和机会，损害到人民群众的利益。在进行城市治理的过程，一定要根据新的斗争需要，逐步摸索和建立起一套新的组织形式与工作制度，将治理工作纳入法律和政策轨道，严格遵守请示报告制度。

为了加强西北新解放区的城市治理，习仲勋要求西北地区的党组织要按照中共七届二中全会的决议精神，将工作重心转移到城市中。要有效治理城市，首先，必须正确掌握城市治理工作的方向，即为人民群众服务，变消费性城市为生产性城市；其次，必须明确治理工作的中心，即继续团结城市企业全体职工，恢复和发展生产；最后，促进城乡交流，通过发展交通，稳定金融，发展合作事业，鼓励城乡物资交流，以支援前线和更好地满足城市居民的生产生活需要。通过城市综合治理，促使城市生产事业得到恢复和发展，“逐渐治疗城市中旧有的懒惰臃肿的病态现象，为下一步全力发展城市，建设人民的生产的新城市打好基础”。总之，在开展城市工作过程中，必须学会统筹兼顾，同时要坚持把发展生产作为中心任务不动摇。

（三）优先改善民生，明晰治理重点

习仲勋在明确首要任务、提出接管和治理城市的基本策略后，立足于改善民生，优先解决城市居民的生产生活需要，以此作为解决其他问题的基础，而全盘接收、建立秩序和发动组织群众成为城市治理工作的重点。

第一，全盘接收城市。经过实践经验的积累，中国共产党逐渐形成了“各按系统、自上而下、原封不动、先接后分”的接收办法。这套方法主要是在最早解放的东北地区总结出来的。1948年11月辽沈战役结束后，陳云在领导沈阳军管会开展接收工作的过程中明确了这套接收方法。习仲勋在借鉴这一方法时，根据西北新解放城市的特点进行了灵活变通：一是“各按系统”。军管会下辖经济、财政、公安、军事、文化等机构和单位，按照国民党政府原来的系统统一组织接收，先原封不动接收过来，然而再重新组织分配。二是“自上而下”。城市解放后，军管会当即发布布告，通知旧有机关及其负责人办理移交手续，防止各类设备和设施被拆除、破坏，注重从原有内线和人民群众中了解情况。移交时特别要对武器弹药、资产设备、卷宗档案等重点物资进行点收。三是“原封不动”，即原有一切机构、人员均照常运转。旧职员仍然按原职上班，工厂、企业等只派军事代表，政权部门则撤换负责人。四是“先接后分”。由军管会集中统一领导，其下辖各部门只负责开列清册，办理点交，但不能移走或破坏，直到上级派员处理，以防各自为政，导致资产流失。

第二，建好城市秩序。习仲勋指出，进入城市后，务必在最短时间内建立秩序，“有了秩序，一切才好办”。而要建立城市秩序，首先必须肃清敌对势力和反动分子。一是派部队看守公共机关、公共建筑和设备。二是配备足够的卫戍部队，负责处置俘虏和散兵，其他非卫戍部队则一律撤到城外。三是迅速建立城市治安机关，在力量不足时，可暂令旧警察徒手服务，维护交通秩序；其他各类警察，不宜过早遣散，而应集中整训，再分别处理。四是迅速恢复城市电力供应、邮政、交通等公共服务，以解决市民急难愁盼问题。这些与群众生产生活直接相关的公共服务如果不及时恢复，则城市秩序难以建立，更何谈恢复城市的生机和活力。因此，在城市治理过程中，既要保护利用原有的民生机构，又要发动和组织职工积极修复机器，全力开工，还要恢复城乡物资交流，保障城市粮食供应。五是解决金融、物价问题。先投放足够的货币以确保市场需要，同时禁止国民党政府发行的货币流通使用；之后召集城市原来有的商会和行业公会开会，宣布共产党的接收政策，以利于重整市场；最后通过国营贸易机关和公营商店调剂市场和稳定物价，严惩奸商囤积居奇和操纵市场。

第三，发动城市群众。中国共产党正是紧紧依靠广大人民群众的支持，才赢得了人民解放战争的胜利，在进行城市治理的过程中同样需要广大人民群众的参与和支持。入城之后，立即对城市各社会阶层进行宣传组织工作是极其必要的。习仲勋指出，发挥不同社会阶层在城市治理中的作用，务必先宣传其独特的建设作用，使其认识到自身在城市治理中的地位和价值。只有在城市治理安定有序的情况下，才能推动经济大踏步发展，并从根本上改变城市落后的面貌。发动群众参与城市治理，要注意发挥联系广大人民群众的各界人民代表会议的重要作用，这样才能够集思广益，恢复和发展城市生产事业，完成将消费城市转变为生产城市的任务。“各阶层人民大众团结起来，在经济战线上打胜仗！这就是我们新的城市工作的基本方向。”发动城市群众关键在于倾听群众的意见，解决群众面临的实际问题，尽量满足城市各阶层民众的合理诉求。党员干部要坚持走群众路线，经常接近群众，倾听群众的呼声，反映群众的意见。此外，通过各界人民代表会议将群众的意见集中起来，加以整理、分析，抓住其中带普遍性的问题，作为会议的中心议题。会议则要研究提出解决问题的初步意见，经由与会代表传达给群众，再集中群众的意见，经过反复酝酿，“力求作出研究成熟的决议草案，提交会议讨论”。总而言之，“群众中有无限的智慧和无穷的力量，只要我们把群众动员起来了，任何困难都是可以克服的，任何事情都是可以办成功的”。离开广大人民群众的支持，城市治理很难顺利开展。集中各界群众的智慧，有助于找到最佳的解决办法，使城市治理事半功倍。

三、习仲勋城市治理思想的鲜明特征

经过不同时期的城市治理实践，习仲勋的城市治理经验更加丰富，其城市治理思想也渐趋完善。综合来看，习仲勋的城市治理思想主要具有以下五个鲜明特征。

（一）创造性执行中央关于城市治理的方针政策

在解放战争进入战略反攻阶段后，战争主要在国民党统治区内进行，“这是一个历史的转折点。这是蒋介石的二十年反革命统治由发展到消灭的转折点”，人民解放军相继解放众多城市。1948年2月25日，毛泽东提出了总结城市工作经验的问题。他在为中共中央起草的致各中央局、分局、野战军前委并告中央工委电文中表示：“多年以来，我们占领了许多城市，有了丰富的经验。但是没有总结，让这些经验埋没，让各种错误的方针及方法反复重犯，让良好的经验限于一地无法为全党取法。”“为了将党的注意力不偏重于战争与农村工作，而引导到注意城市工作，为了使现已取得的城市的工作在我们手里迅速做好，为了对今后取得的城市的工作事先有充分的精神准备与组织准备”，要求各中央局、分局、野战军前委“对于自己占领的城市，凡有人口五万以上者，逐一作出简明扼要的工作总结，并限三至四個月内完成此项总结”，并将其报告中共中央。担任中共中央西北局书记的习仲勋对此十分重视，但是由于西北战事繁忙，直到1948年7月14日，他才在《关于新解放区的工作问题》的报告中初步总结了西北局领导解放和占领的城市治理经验。习仲勋认为西北局的进城政策搞得不坏，洛川尤为成功，原因在于全面贯彻中共中央的路线方针政策，而这是做好西北新解放区城市工作的关键。1949年1月，习仲勋在西北野战军第一次党代表会议上根据中共中央的指示，对城市接管工作作了周密部署，采取正确政策和有效步骤迅速建立秩序、安定市面，恢复市民正常的生产生活。“这些措施和周全部署的实施，确保了西北各大、中、小城市解放和接管工作中未出现大的动乱，社会秩序恢复和经济建设稳步推进。”

（二）坚决维护广大人民群众的根本利益

习仲勋本身就是从群众中走出来的党和国家领导人，他始终坚持把党的利益放在第一位，关心人民群众的疾苦。他认为接管城市后的当务之急就是要恢复和发展经济，为改善人民生活打好基础，脱离经济空谈政治是有害的。“离开经济，离开群众生产活动的抽象政治，我们有很多人确实是谈得太多了。从那些抽象政治空谈中解放出来，面向经济，把生产事业办得更好一点，把关系群众生活的事情办得更好一点，这就是今天我们所要努力做到的。”因此，在进行城市治理过程中，必须牢牢掌握工作大方向，高度重视解决民生相关问题。习仲勋坚决贯彻中共中央的指示精神，加强城市生产的发展，尽快把消费城市转变为生产城市。新中国成立初期，针对严重的城市失业问题，他提出一定要广开就业门路，“用大力解决失业问题，抓紧改造与适当安置原有公教人员，组织无业劳动人民参加各种生产或到农村垦荒”。为此，他主要采取了如下措施：一是有序组织城市失业摊贩转业生产，初步解决了部分城市失业群体“每日所赚不足糊口”的棘手难题；二是动员大批青年党员和学生、进步分子到农村去参加农业生产活动。这既配合了农村土地改革，又减轻了城市压力，为下一步大力发展城市经济，改善人民生活，建设生产性人民新城市准备了条件。

（三）注重协调各方面力量参与城市治理

在革命年代，习仲勋在参与领导武装革命斗争的同时，很早就担任地方苏维埃政府的领导工作，从而积累了较多的地方治理经验，这也为他后来领导城市治理工作做了较好的准备。尤其是他早先从事统一战线和民族宗教工作的重要经历，使得他善于团结各界人士，顺利推进城市综合治理。“他平易近人，关心群众疾苦，与工农群众、民主人士、文化艺术界和宗教界等各方面人士坦诚相见，广交朋友。”对于城市治理，习仲勋指出，要认清形势，正确估计自己的能力，在新的环境下，沿用过去的工作经验和方法是不能完全解决当前问题的，而应该“有效地组织与使用人力，发挥人力，走出机关，走出城市，深入下层，发动群众。只有一心一意地为人民服务，才会有力量，才会有办法”。换言之，必须协调组织各方力量治理城市，这包括组织工会、青年团和妇女联合会等群众团体，而最重要的方式就是开好各界人民代表会议。按照规定，会议每三个月召开一次，遇有重要事务亦可临时召开。各界人民代表会议休会期间，由协商委员会代行职权；依规定一月召开一次，必要时也可多开。来自不同社会阶层的代表，“以主人翁的资格来行使自己的职权，有检查政府工作的权利和义务”。人民政府应该提倡代表们关心城市治理问题，接受他们提出的建设性意见，而不得压制他们的批评性意见。习仲勋重视各界人民代表会议的作用，是因为新中国成立初期尚未正式召开各级人民代表大会，故其发挥着联系各界群众的桥梁作用。

（四）探索运用法制手段来解决治理难题

自20世纪50年代起，群众性的偷渡外逃开始在广东城乡出现。在较长一段时间里，广东各级领导大都将此作为重要政治问题来治理，但始终没有从根本上得到有效解决。由于长期以来的政策失误，导致深圳河两岸经济社会发展差距悬殊，内地百姓生活困苦，在1978年以及1979年上半年又出现了严重的偷渡外逃高潮。为查明实情，1978年盛夏习仲勋一连跑了23个县，进行深入细致的调研，这使得他对偷渡外逃的成因和性质有了较为深刻的认识，开始改变过去以“左”的观点、方法和措施来解决偷渡外逃的做法，提出全新的治理方略并大获成功。“习仲勋提出标本兼治的治理思想，最终一举解决了这一困扰南粤大地数十年的社会问题。”在习仲勋的正确领导下，多措并举，长期屡禁不止的偷渡外逃状况得以缓解，并进入综合治理的新阶段。首先，中共广东省委发出《关于进一步做好反偷渡外逃工作的指示》，对“治本治标并舉，以治本为主”的治理方针提出五项具体要求。其次，习仲勋访问香港，并与港英政府达成合作，开启了粤港两地合作反偷渡外逃的新模式。最后，1980年1月广东省人民政府公布《关于处理偷渡外逃的规定》，将反偷渡外逃纳入法制化轨道进行治理。随着标本兼治的治理措施逐步落实，特别是改革开放和经济特区建设的顺利推进，边境以及其他地区的群众生活水平得到显著改善和提高，延续几十年的群众性偷渡外逃事件持续减少，直到最终完全消失。

（五）重视城市治理中城乡要素双向流动

随着人民解放战争的顺利推进，大片的国民党统治区被解放，中国共产党即将成为在全国范围执掌政权的政党。在新旧政权的过渡期间，社会秩序混乱，城乡物资交流不畅。在城市有序接收后，农村还面临肃清土匪、特务等反革命残余势力的艰巨任务，同时还要进行土地改革。另外，还有一个突出的紧迫问题，因为新解放的城市仍然是消费性城市而非生产性城市，人口大量集中的城市无法自给自足，需要农村提供粮食等生活用品和生产所需的原材料。如何兼顾城市与农村？如何正确执行中共七届二中全会提出的各项方针政策？这对习仲勋来说是一个重要的考验。他从西北地区的实际情况出发，统筹兼顾，明确工作思路和步骤，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。第一步，把城市接管好，集中解决支援战争前线和满足城市生产所需原料及生活所需供应等迫切问题；第二步，在一定时间内先将工作重心放在乡村，重点完成清剿反革命势力和乡村各项改革工作，同时兼顾城市；第三步，再次将工作重心转回城市，“当封建的农村改变成民主的农村以后，发展城市的条件具备了，再将工作重心移向城市，用最大力量发展城市，同时兼顾农村”。正是按照上述思路有条不紊地推进，习仲勋领导西北局顺利完成中共中央交付的任务，获得了中共中央和广大人民群众的认可。

四、结语

中国共产党诞生在工人阶级集中的城市，但是大革命失败后逐渐转入农村，发动农民开展武装斗争和建立革命根据地，直至解放战争后期才重新将工作重心逐步转移到城市，相对缺乏城市治理经验。中共七届二中全会提出将党的工作重心由农村转移到城市，这对全党上下都是重要考验。面对城市治理这一新课题，习仲勋在实践基础上进一步思考和探索，形成了具有自身特点的城市治理思想和认识。习仲勋城市治理思想是他将中央城市治理精神与地方城市治理实践紧密结合的创新成果。从领导治理西北地区到调任中央，再到主政改革开放的最前沿广东省，习仲勋始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新，从城市治理的地方实际出发，注重原则性与灵活性相结合、传承性与创新性相融合，探索出一条富有创造性的城市治理路径，是中国共产党城市治理伟大实践和宝贵经验的重要贡献者。

［杨勇，政治学博士，广西大学马克思主义学院教授；

孙智美，广西大学马克思主义学院研究生］

（责任编辑：何飞彪）