寻找合适的教育：普职分流如何走向普职协调发展

郑婷婷

（扬州大学，江苏扬州 225009；江苏旅游职业学院，江苏扬州 225001）

从1985 年的《中共中央关于教育体制改革的决定》开始颁行“普职分流”政策，关于职普关系的讨论、争辩未曾停止，事实上这两者正如“鸟之两翼、车之两轮”，在教育体系中重量相当、不可或缺。普职分流政策的提出和实践具有其时代背景，然而长期以来职普分流的举措并未能有效推进职普协调发展的实践进程，例如分流政策执行中的供给失衡、普职协调发展中的矛盾错位以及社会公众对普职教育态度的矛盾龃龉等。随着2022年新修订的《职业教育法》出台，“普职协调发展”在文本表达上替换了“普职分流”，职业教育的类型定位也首次有了法律意义的清晰界定。新法颁布之后，“普职分流”相关表述的消失被不少媒体甚至政策研究者误读为“中等职业教育的消失”，实际上从“分流”到“协调发展”并非意味着普职分流政策的终结而是促进“普职融通”的进一步尝试：在普职教育没有高低层次之分的基础上，科学、弹性的分流策略是协调发展必经之路，是帮助学生寻找更合适教育、探寻各级各类教育优质均衡发展、搭建普职融通立交桥的科学理路。

1 表述为何转变：普职协调发展的政策价值逻辑

普职分流是世界范围内建构教育体系的主流逻辑，具有不可替代的现实价值和长远意义，是为了适应我国经济、教育等基本国情做出的战略抉择，对我国产业结构调整、教育观念的转变都具有重要意义，通过保障中职教育为我国经济社会发展提供了不可替代的赋能兜底作用。但从普职分流的政策提出到执行偏差导致的效益损耗，逐渐简单化、狭隘化的分流方式背离了政策初衷、偏离了价值意图、流失了民意信心。“新职教法”中基于顺应时代、符合民意、凸显价值的普职协调发展更具发展性和前瞻性，相较于“旧职教法”及其配套规制的“普职分流”表述，从“普职分流”到“普职协调发展”的文本调整，不是取消“普职分流”和中等职业教育，而是顺应“产业发展”和“人民期待”双重需求的“动态调整”“协调发展”，以更加灵活、弹性、适配的新方案改变过去“一刀切”的分流做法。从职普分流到职普协调发展，不仅是我国《职业教育法》重大的政策修订与变革，更是未来职业教育高质量内涵发展的重要遵循。

1.1 普职协调发展的出场语境

中考普职分流政策在《中共中央关于教育体制改革的决定》的指挥下，明确成为相当长一段时间内我国高中阶段学校招生工作的一项制度性安排，其鲜明颁令了“普职分流”“普职比大体相当”的要求，且要求“一般应从中学阶段开始分流”。普职分流基于人的发展理论、多元智力理论等基础，其政策具有符合人的天赋特点和成长发展规律、利于教育价值与教育规制目标的实现、便于教育资源的集聚和分类教育的实施[1]。然而，近年来“普职分流”政策工具和目标匹配发生偏移，政策执行力逐渐耗散，出现了“单一化、唯分数、无回流、判高低”的分流策略误区，严重违背了“人人皆可成才”的普职融通政策意图，因此社会各界要求改革普职分流政策的呼声渐高，普职协调发展在本质内涵上超越普职简单分流，更加符合时代进步和教育发展之需。随着2022年新修订的《职业教育法》出台，在法律文本形式上用“普职协调发展”取代了“普职分流”，职业教育内涵发展也有了更加明确、合法的定位和走向。

1.2 普职协调发展的价值内涵

职业教育法对于普职关系的定位历经“分流”至“分类”，再到“协调”的阶段，原句为“国家优化教育结构，科学配置教育资源，在义务教育后的不同阶段因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展”[2]，这意味着我国自1985年以来，在吸收了近40 年普通教育和职业教育分流经验之后，再次对我国的普职教育关系进行了新的调整和尝试以适应现代职教体系建设的需要。如果说“普职分流”在执行中演化出界限分明且不够融通的、精英化的“淘汰分流”手段，那普职协调发展则是两者类型平等、比例协调、特色鲜明、相互融通的优化政策，更符合我国普职教育发展现状的改革，体现了国家对教育发展规律的尊重，更适应国内外职业教育交流和互鉴的需要，更满足经济社会转型发展对高质量职业教育的诉求。特别是在“破五唯”的背景下，普职协调发展有利于明晰我国高中阶段教育结构和质量的发展方向，推进现代职教体系的建设，转变公众对职业教育的认知冲突，为缓解人才结构矛盾培养技术技能领域的高素质人才[3]。

2 偏差何以产生：普职协调发展的政策执行阻力

普职协调发展既是优化我国现代化教育结构、满足学生全面发展的实践需求，也符合新时代产业结构升级的人才结构的调整需要。但看低职业教育的传统认知误区、多元合作机制不完善、“一刀切”的政策执行惯性等诸多现实问题使普职协调发展实践走向仍在重重迷雾之中。

2.1 认同危机：重要却不受欢迎的认知偏差

中等职业教育发展的重要性不言而喻，体现了因材施教的教育理念，解决了就业结构性矛盾等，这些价值随着顶层设计、高位推动和底层实践已经越来越深入社会公众的认知，但是旧版《职业教育法》中“实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流”以及长期执行的“唯分数”分流方法，都暗含着淘汰制意蕴的“分流”导向：普通教育是中考角逐中高分获胜者的前往之地，而职业教育则成为失败者别无选择的归宿，造成社会公众即便理解职业教育价值但依然视其为“次等教育”的“双标”态度，致使职业教育实际上无法真正成为与普通教育同等的公众教育选项。新职教法强调了职业教育是和普通教育同属我国教育体系重要构成，有着“同等重要”地位的“类型教育”，跨越式推动职业教育从“层次教育”转向“类型教育”，但要消除长期、顽固存在的社会认同危机是无法一蹴而就的[4]，既要从外部教育体系评价角度打破“强筛选”带来的“优劣之分”，也要从职业教育内部改革形塑特色和自信。

2.2 实践困境：区域统筹协调机制尚未完善

要实现普通教育和职业教育在学生规模、生源结构、教育质量及相互关系上的和谐发展，就极为必要建立一个完善的普职统筹协调机制。但是，由于当下省域普职比标准、区域协调执行机制等建设仍处在摸索进程中。一是省域之间普职比大体相当差异化的标准依据，普职科学分流的执行效力受多方干扰。普职教育的协调发展需要结合不同地区的经济发展、文化进步、人口变化等要素规划协调适配的普职结构，标准的缺失导致科学普职比依据的设置仍处于探索阶段。二是区域统筹与协调的体系尚未真正建立，影响了普职关系在教育实践中的协调。普职协调发展离不开高中阶段教育的办学形态、结构调整、多方合作、统筹安排等一系列现实因素，完善的统筹机制是协调这些要素的基础，但由于与顶层设计统筹适配的具体推进机制仍未完善，导致区域动态协调的实践缺乏指导和示范；同时，职业教育与其他类型教育间横向融合、纵向沟通在实际操作中有诸多不易，例如成果互认与转换机制未有效建立，实现普职协调发展的必要工具载体都还处在探索阶段[5]。

2.3 执行惯性：分流策略与情境需求的脱嵌

路径依赖是美国经济学家道格拉斯·诺斯发展起来的新制度经济学的一个重要理论，强调的是“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”[6]。机制的自我强化和认知的有限理性是产生路径依赖的两个根本原因，“人们习惯于选择自己熟悉的路径进行制度变迁，任何人都无法超越时代的局限，这样的选择通常成本较低”[7]。从1985 年“普职分流”政策启动至今，社会各界围绕为何分流、何时分流、如何分流等问题进行了将近四十年的研究分析和实践探索，虽然普职分流的表述经历了几次变换，但“一刀切、简单化”的传统刚性分流策略易于操作，在执行惯性的影响下“轻车熟路”的模式容易脱离政策情境和发展需要，加之受到教育总体布局的体量制约和多方利益攸关方的彼此牵制，政策执行的改变难以触及根本、扭转全局，也这决定了普职协调发展政策必将面临诸多系统性的实质问题[8]。要推动分流方式跳出执行惯性的循环，国家宏观调控是根本基础，同时通过补齐制度短板完善和调适政策执行过程中的新问题。

3 图景如何勾勒：普职协调发展的政策要素优化

职业教育大发展、大改革、质量大提升的时代背景下，从“分流”到“协调发展”更富弹性的策略符合人才多元化发展的需求，围绕制约职普协调发展政策执行存在多重阻碍，要紧扣新职教法，优化政策执行环节，缩短职普之间的社会认同差距，融合多维目标畅通普职纵横融通机制，协调多主体的利益追求推动政策实施，职业教育类型特色发展将会彰显，普职协调发展指日可待，“人人皆可成才、人人尽展其才”的普职教育图景定会逐渐显现。

3.1 改善政策执行环境，以形塑特色增进社会认同

詹姆斯·安德森认为政策的界线不明朗、规定不清晰或者政策间的冲突等结构性缺陷是影响政策实施的重要因素[9]。其中政策与环境的相互掣肘是干扰政策有效执行的重大背景因素，政策科学鼻祖拉斯韦尔强调政策过程要受到社会的作用，社会过程既构成政策过程的情景，同时也与政策过程双向互动、互为影响[10]。普职协调发展的政策环境既包含教育内部的办学形态、课程教学、师资队伍等，也包含社会认知、上位法规、招考方式等其他政策供给等外部环境。优化普职协调发展的政策执行环境，增进社会对职业教育公众认同，关键在于形塑职业教育体系的特色与优势，一方面要顺应内部环境需求，从顶层设计的宏观指挥到基层差别化实施方案的“分散决策”要顺应职业教育的实际情况，通过多轮递进式的改革试点逐步发现、解决政策和内部环境的矛盾冲突[11]，例如实施因地制宜的“柔性分流”打破“教育内卷化”，立足本土的同时借鉴、强化国际社会综合高中多类型分流方式等，职业教育本身要“争气”，积极提升质量，创新形塑特色，而非模仿、趋从普通教育的模式；另一方面要改善外部环境，新职教法明确从法律层面强调职业教育是“类型教育”且与普通教育同等重要，试图引导社会从观念上打破对普职教育的层次区分，尊重学生的兴趣爱好和未来选择，但改革教育资源分配制度、中考遴选制度、优化“职教高考”制度、消除学历壁垒、缓解“分流焦虑”才是真正破解“普职不等值”关键环节，人才培养方案要更加切中学生个体和经济社会发展的需求命脉，教育教学中要更加突出实践技能培养以提升受教育者的满足感、获得感，发展评价中设定更加动态、多元的评价目标，更加积极、及时回应公众对提升职业教育质量的诉求和疑惑，此外职业教育者要抱持“人人皆可成才”的教育坚守，多措并举才能摘掉对职业教育的“有色眼镜”。

3.2 优化政策工具配置，以协同发力扩大执行效益

政策目标设定、工具选择及其匹配程度都会影响政策执行的有效性，只有政策工具与政策环境相适应并协同服务于明确、统一目标时，政策工具才能发挥最大效益。政策工具理论研究中有很多典型代表，其中，具有代表性的麦克唐纳和埃尔莫尔基于政策工具的价值取向将政策工具分为命令、激励、能力建设、系统变革以及劝告[12]。在构建我国普职协调发展政策时，需要科学锚定政策目标，选择与之相匹配的政策工具并进行组合优化，才能实现普职协调的总目标。第一，命令型工具有利于提高效率。例如在实现“普职比大体相当”的政策目标时，生均拨款是影响办学质量的重要因素，根据发展实际规定各级公办中职学校年生均拨款不低于规定标准，针对企业责任不明确等问题强调产教融合型企业必须深度参与职业教育等命令型工具能有效保障普职融通的落实；第二，激励型工具用以调动参与者的积极性。例如采用在政策中具体明确对企业参与产教融合的“土地+财政+税收”的优惠政策等激励方式，调动企业参与到职业教育改革发展中；第三，能力建设型工具有助于实现协调发展的长期性和效益的长远性。例如在技能型社会建设的背景下，推动中等职业教育通过提供社会培训实现产业工人的技能匹配等；第四，系统变革型在政策目标实现过程中发挥调整、分配和重组的作用。例如通过协调、处理教育行政部门、学校、社会和企业等利益主体的关系将不同角色纳入普职融通的过程中，明确政策制定主体、行政管理主体、理论研究主体、实践工作主体等在推动普职协调发展中的贡献维度，微观层面需要打通招生方式、学历提升、学分互认等具体措施的协调；第五，象征劝告型可以深化价值理念的认同。例如通过鼓励号召、舆论宣传以及创设环境等提振职业教育发展信心，通过制定标准引导教师加强专业实践能力培养成长为“双师型”。在推进普职协调发展的政策工具配置中，每种政策工具都不可或缺，且需根据实用范围和实际需要均衡使用、协同发力，从而稳步推进普职协调发展的进程。

3.3 保障政策主体利益，以平衡规制保持参与活力

政策改革通常是对利益的重新调整，从利益相关者的角度看，职普协调发展政策应是普惠型而非损益型，不同主体的立场能够为普职协调发展提供方向，政策实施效果最终体现在利益相关者利益的满足和协调。因此，明确利益主体的构成，平衡和规制各自的行动选择和利益追求，是确保职普协调发展政策安排目标实现的关键。普职协调发展的政策主体包含决策主体——中央和省级教育行政部门、执行主体——县级教育行政部门、实施主体——基层学校、学习主体——学生、市场主体——行业企业。普职协调发展的政策不仅需要寻求个体利益和社会利益的平衡，同时不能忽视对各自利益获取的规制：中央和省级教育行政部门作为决策主体着眼于国家、区域政治、经济、文化发展的整体利益，因此普职协调发展的宏观目标是促进社会经济发展；县级教育行政部门从地区教育质量提升（以升学率为代表）、部门以及权力决策者利益出发配置资源、判断选择，因此经费拨款、自主权释放是有效提升地方积极性的重要举措；学校追求提高升学率和知名度从而谋求教育主管部门资源支持和更高质量的生源，为学校特色创新、队伍优化、质量提升提供支撑；学生和家长是普职协调发展政策远端的作用对象和利益主体，他们利益追求的核心是通过选择合适的教育实现学生个体发展[13]，要建立畅通、有效的反馈机制才能不断论证、修正政策目标；行业、企业作为政策间接获益者，受益于教育开发人力资本时，要主动参与校企合作、产教融合，为普职协调发展提供行业发展、人才需求新动向。不同主体之间的利益并非独立而是螺旋交互影响着，充分尊重和回应每一个利益主体的诉求能够激发参与活力，同时平衡和规制各方利益的范围才能为普职协调发展提供持久发展的空间。

4 结语

普职协调发展的蓝图落地首先需要借助宏观政策的推动，深挖职业教育“社会认可度低”“分流焦虑”等问题难题产生的根源；其次离不开完善的升学、评价等有效的中观机制消除认知偏见和学历、就业壁垒，为普职协调的执行提供基础支撑；此外，微观层面普职协调发展无法回避各政策主体利益的考量与协调，但“以生为本”应是教育的初衷和归宿，教育权力的裁量自始至终都要考量受教育者利益且以此为核心。。