碳普惠共同机制下减排量认证法律制度研究

茆寒雨,范晶波

(南京信息工程大学 法政学院,江苏 南京 210044)

习近平主席在第七十五届联合国大会上做出重要讲话,提出“中国力争在2030年前二氧化碳排放达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和”,此谓“双碳”目标[1]。实现“双碳”目标,既是严峻挑战,又是重大机遇。其中,产业全面转型是核心,降碳是根本,碳汇和负排放是补充,无论是产业全面转型还是降碳都离不开社会公众的参与。碳普惠制度是为了响应国家低碳社区建设而萌生的,但是其与实现“双碳”目标的意义不谋而合。碳普惠制度就是面向个人、社区家庭和小微企业的一种正向促进的节能减排机制,加快市场机制完善和相关政策法规支撑,可以引导社会公众参与助力“双碳”目标的实现,这是碳普惠制度研究的必要前提。但是碳普惠制度目前的响应不高,主要原因是各区域间对于非本区域碳普惠项目产生的减排量认可度不高,碳普惠项目发展也遇到了瓶颈。表现为两点,首先是区域内对于碳普惠项目产生的减排量的认证法律制度不完善,其次是区域之间、系统之间相互认证的法律制度不完善。目前,学者们主要针对碳普惠项目的方法学、碳普惠项目过程中面临的法律风险等进行分析研究,少有对碳普惠减排量认证法律制度展开详细研究的,为本文的研究提供了切实存在的必要性。

一、碳普惠制度

(一)碳普惠的定位

广东省发改委在2015年颁布的《广东省碳普惠制试点工作实施方案》(下称《方案》)中对碳普惠制度的定义是为小微企业、社区家庭和个人的节能减碳行为进行具体量化和赋予一定价值,并建立起以商业激励、政策鼓励和核证减排量交易相结合的正向引导机制[2]。而广东省生态环境厅颁布《广东省碳普惠交易管理办法》(下称《办法》)中在《方案》的基础上继续指出,碳普惠是指运用相关商业激励、政策鼓励和交易机制,带动社会广泛参与碳减排工作,促使控制温室气体排放及增加碳汇的行为[3]。碳普惠制度作为一种新兴制度,其概念不同学者描述并不相同。靳国良认为碳普惠制度是针对公众生活中的各个场景采用数据量化积累的方法计算减排量并转化为相应的激励从而鼓励和惠及公益低碳行为,弘扬低碳发展和绿色环保理念,推进和创新发展碳市场[4]。刘海燕、郑爽认为碳普惠制是指以识别小微企业、社区家庭和个人的绿色低碳行为作为基础, 通过自愿参与、行为记录、核算量化、建立激励机制等, 达到引导全社会参与绿色低碳发展的目的[5]。但众多概念都具有属性的涵盖性,即碳普惠制度的核心为普惠性质下通过市场机制、经济手段等激发公众参与节能减碳的积极性。

(二)碳普惠的运作机制

碳普惠的运作机制分为两层,一层的运行机制是通过选定普惠场景并研究制定相应方法,然后由申报人申报碳普惠减排量,经过政府部门或相应机构审核后进行备案,最后将该部分的核证减排量发放至申报人账户。二层的运行机制是申报人在自己领域范围内通过相应参与者的场景行为界定并对其行为数据进行获取与分析然后进行减排量的计算,将计算结果以商业优惠或者碳积分等形式进行发放,从而对该领域内参与者形成一种正向激励作用,促进节能减碳行为的良好循环。这两层运作机制的有机结合形成了“政府主导、企业为主体”的碳普惠制度。此处笔者描述的是碳普惠运作的外在机制,而内在机制就是“减排者获利促进社会参与”为基础的内在逻辑[6]。经过碳普惠政策的激励,绿色低碳行为从短期偶发性向为长期持续性生活习惯转变的过程,实际上就是对个体行为改造激励的过程,通过对个体行为进行正负强化的激励,使个体自动放弃非低碳行为,进而形成长期持续性绿色低碳行为[7]。

(三)碳普惠核证减排量与碳配额、中国核证减排量(CCER)

理解碳普惠制度,不仅仅需要搞清楚其自身的内容,还需要厘清其与碳配额、CCER的差别。

碳配额为初始减排量,政府对重点排控企业设定并发放了配额。企业根据自身排放情况,当排放小于额度时企业碳配额产生富余,富余的额度可以进入碳排放权市场进行交易;当排放大于额度时企业配额出现不足,需要在市场上购买相应额度进行冲抵。

CCER是国家自愿核证减排量,是自愿减排企业通过产业升级、引入新技术等手段进行了节能减排,该减排量经过认证和核查可以在碳交易所进行核证减排量登记并进行交易。根据《碳排放权交易管理办法(试行)》规定,重点排放单位每年使用CCER清缴比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。这条规定就标志着CCER是碳配额的重要补充,重点排放企业可以在碳交易市场上购买自己碳配额5%的CCER冲抵碳配额。即使该企业在自身碳配额充足的情况下,也可以采用该方法冲抵,以留出更多的碳配额在市场上交易。这一机制更能激发重点排控企业优化产业结构、提升产能优化,从而达到节能减碳的效果。

碳普惠核证减排量将主体进一步扩大,碳配额面向的是重点排控企业,CCER面向的主要是非排控企业,而碳普惠核证减排量面向的是小微企业、社区家庭甚至是个人。例如广东省碳普惠核证减排量(PHCER),就新增了省认定贫困村为林业碳普惠项目的主体。为了实现“双碳”目标,不仅仅需要企业完成相应的减排任务,更需要的是整个社会明白科学低碳的现实意义,而碳普惠制的应运而生为此提供了切实可行的实现路径。碳普惠核证减排量同样也可以在碳交易市场上流通,目前各地方都推出了相应的碳普惠项目,以PHCER最为活跃。而碳普惠核证减排量与CCER的关系,从各地发布的文件来看,碳普惠核证减排量目前也是碳配额冲抵的补充机制。以PHCER为例,广东省生态环境厅粤环函〔2022〕60号通知中附件4关于广东省排控企业适用CCER或PHCER抵消碳排放的指南中可以看出,PHCER与CCER是一种并列关系,即广东省排控企业可以选择CCER冲抵碳排放量,也可以选择PHCER冲抵排放量,也可以选择CCER和PHCER冲抵排放量,但是总量不得超过企业实际碳配额的10%,并且省总抵消额为100万吨,优先消纳本省CCER和PHCER。各地方碳普惠政策都规定了类似条款,但是在该碳普惠核证减排量上都会有各自不同的限定。

二、碳普惠共同机制

(一)何为碳普惠共同机制

在第53个世界地球日当天,广州碳排放权交易中心联合上海环境能源交易所、北京绿色交易所等9家国家级碳排放权交易平台共同启动“碳普惠共同机制”,并发布《碳普惠共同机制宣言》[8]。文中提出:“碳普惠共同机制通过链接各个区域、各种类型碳普惠机制和市场,形成更大范围的碳普惠共同发展模式,秉持减源增汇、跨区域连接、相互认可的理念,共同推进建立更高标准、更高质量、更高诚信度的碳普惠机制和市场,从而使各类碳普惠行为得到更加专业的核算、获得更高的市场价值。”

(二)碳普惠共同机制的实现路径

碳普惠共同机制就是要让碳普惠在各个区域得到认可,只有这样碳普惠才能覆盖到全社会,才能带动真正的“全民低碳减排”。而链接各区域的核心就是减排量的认证,如何让减排量认证符合实际、符合公平公正的交易原则,就需要完善减排量认证法律制度。其一,就是区域内碳普惠减排量的认证。认证法律制度将是决定其减排量的基础,无论是该核证减排量在区域内流通,还是区域间的流通,都离不开该减排量具体是多少的内涵。其二,区域间的碳普惠减排量的认证。A省产生的碳普惠核证减排量到B省进行流通,这就关系到A省和B省对于碳普惠项目产生的减排量是否采用相同的核证标准,如果采取相同的核证标准那么其相互间的碳普惠核证减排量可以直接认证,但每个省份的情况不同,所适宜开展的碳普惠项目也不相同,所以碳普惠项目产生的减排量在区域间的认证显得尤为重要。其三,就是碳普惠减排量和CCER的认证。碳普惠和CCER的初衷都是实现“双碳”目标和践行“低碳”理念,这是碳普惠核证减排量与CCER相互认证的基础。将碳普惠核证减排量与CCER相互认证,不仅能够增加碳交易市场的效率,也可以促使企业与个人节能减碳相互激励。

三、碳普惠减排量认证法律制度研究

(一)碳普惠减排量认证法律制度现状

碳普惠核证减排量主要基于相应方法学,经过减排量认证,然后通过登记系统将减排量发放到相应账户中去。各地对于核证减排量的认证规定基本依托于《京都意见书》下的清洁发展机制(CDM)设定的方法学,方法学通过设定基准线并通过详细的公式计算,在假设不实行该项项目的基础上会有多少碳排放,实行该项目减少的碳排放就是核证的减排量。我国已备案的方法学有200个,涉及16个领域,基本涵盖了大部分的减排类型。方法学作为减排项目的必要前提,其科学性会随着行业的发展不断优化,在本文中不再赘述。

碳普惠制度是为了响应国家开展低碳社区建设而萌生的,国家发改委2014年发布的《关于开展低碳社区试点工作的通知》中提出了低碳社区的建设,此后各地开展了各种碳普惠项目。目前,碳普惠政策,并没有国家层面的法律,而国务院部门颁布的部门规章也没有直接关于“碳普惠”的。碳普惠相关的法律制度大多数由各地方政府乃至地方政府的工作部门规定,这就使得碳普惠法律制度的效力不高,各地的标准存在差异。上海市生态环境局发布的《上海市碳普惠体系建设工作方案》,中提出了要建立个人碳账户,打造碳普惠样板间。广东省生态环境厅最新发布的《广东省碳普惠交易管理办法》中对碳普惠背景和定义、碳普惠相关工作的职责分工、碳普惠管理、碳普惠交易和监管做出了详细规定。各试点地区都有其不同的规定,碳普惠在各试点快速发展。

减排量认证法律制度作为碳普惠制度中重要一环,常常表现为碳普惠制度里核查制度的一项。目前由于并没有全国统一的碳普惠法律制度,笔者以广东省《办法》为例,第十三条规定了申报碳普惠核证减排量的核查制度,但是该条款中“视需要可委托第三方核查机构进行核查”的“视情况”并没有详细说明。在《广东省企业碳排放核查规范》中虽然对核查过程作出了明确规定但是该规范仅适用于核查机构对企业层面碳排放核查。也就是说,如果省环境保护厅认为不需要委托第三方核查机构,那么对于碳普惠项目的核查标准就处于一种真空状态。

碳普惠核证减排量监管制度,是保障碳普惠制度有效实施的首要基础。《办法》规定了向社会及时公开“碳普惠方法学”、“碳普惠核证减排量备案”以及“碳普惠专家委员会名单”,碳普惠项目业主主动向利益相关方披露“碳普惠核证减排量备案和交易信息”,以及违反本规定的处罚和法律后果。并没有对碳普惠制度核查的监管进行规定,这样就会使得实践中出现无法监管以及权责不明的情况。

(二)碳普惠减排量认证法律制度的不足

1.碳普惠制度立法层级不高

碳普惠减排量认证法律制度是碳普惠制度的组成部分。首先国内对于碳普惠制度的立法层级本就不高,没有国家层面的法律,多表现为地方政府部门颁布的规范性法律文件。立法层级低将会导致各地对于碳普惠制度的各项标准存在较大差异,并且在差异之间没有法律制度的指导将难以使减排量得到相互认证。立法层级低将会导致碳普惠制度的可操作性和兼容性,碳普惠的意义就是要为公众带来普惠性质的碳减排项目,如果缺少可操作性与兼容性,将会使碳普惠项目无法实施或者只能在区域能实施,这不利于碳普惠制度的长期发展。在碳排放权交易愈发火热的今天,碳普惠制度作为未来碳交易市场的重要组成部分,其顶层设计应当逐步完善。

2.减排量认证法律制度不完善

各地区关于碳普惠制度颁布的其他规范性文件,多数是对碳普惠制度的一个初步体系建设,并没有形成完备的法律法规。条文对于碳普惠制度呈现出“描述性”的介绍,虽说可以作为碳普惠制度的“指导性”原则,但是落实到具体之处时又缺少对应的规范。

以减排量认证法律制度来说,首先在碳普惠减排量认证的前端,各地区依托国家认可的方法学在相应领域颁布了碳普惠项目的方法学。把《北京市低碳出行减排方法学(试行)》与《深圳市低碳公共出行碳普惠方法学》作对照,可以看出二者在方法学的参照上存在差异。北京比深圳多出了“高速客运铁路系统(CM-069-V01)”一个方法学标准,这就意味着两份方法学对于减排量的计算存在差异。这表示碳普惠减排量的核证在每个区域可能会采用了不一样的标准,这是区域内认证法律制度的不完善。这会导致对于理论上同一项目在北京认证的减排量与深圳认证的减排量不一致,从而核证的减排量在两地区之间相互认证存在“天然”上的障碍。

其次,对于非本区域内产生的碳普惠核证减排量,一般不予以认证。即使予以认证其顺位也是低于其区域内的碳普惠核证减排量。目前,各碳排放权交易所还没有出现非本区域产生的碳普惠核证减排量挂牌交易的现象。究其根本还是认证法律制度的不完善,导致了区域之间的碳普惠核证减排量难以衔接,制度不完善导致的配套缺失。

最后,碳普惠核证减排量用于冲抵碳配额的冲抵规则属于认证法律制度。各地对于碳普惠核证减排量冲抵规则未有详细规定,其中以广东省相对最为详细。广东省规定了碳普惠核证减排量冲抵规则为企业可以选择PHCER或CCER冲抵排放量,但是两者冲抵比例加起来不得超过总排放量的10%,并且每年可用于冲抵的总量有上限,优先分配给省内的PHCER和CCER。没有规定冲抵规则的区域其碳普惠项目的发展趋于缓慢,规定了冲抵规则的区域也都对其冲抵做出了一系列的限制。笔者承认限制对于本地碳普惠项目具有一定的好处,但是随着市场的不断扩大,该限制也将转变成为劣势。

综上,碳普惠减排量认证法律制度的不完善限制着碳普惠制度的发展,不利于碳普惠共同机制的形成。

3.减排量认证法律制度合理性论证的缺失

碳普惠制度的意义是激励全社会节能减碳、提高全社会的“低碳”意识,碳普惠制度能进一步促进“双碳”目标的实现。故碳普惠制度存在的合理性笔者不再赘述,此处想要论述的是碳普惠减排量认证法律制度的合理性。以广东省冲抵规则为例,规定了既可以使用CCER也可以使用PHCER冲抵排放量。但是,无论是使用哪一种或者是混合使用,都只能冲抵不超过总排放量的10%。根据《碳排放权交易管理办法(试行)》规定,重点排放单位每年使用CCER清缴比例不得超过应清缴碳排放配额的5%;该条规定在各个地区存在一定倾斜,但是使用CCER冲抵碳排放配额的比例都处于5%～10%。那么碳普惠核证减排量冲抵碳排放配额的加入,使得CCER冲抵份额降低,其中的合理性值得论证。CCER起步比碳普惠核证减排量早,其法律法规相对于碳普惠核证减排量来说也更完善。笔者认为碳普惠核证减排量不能简单看作“地方性”的CCER,这是违背了碳普惠制度的初衷的。所以碳普惠核证减排量冲击CCER的份额如果不能得到合理性论证,那么碳普惠制度的发展将会难以为继。

4.减排量认证的监管缺失

目前,碳普惠制度处于发展探索的阶段,监管体系不完善。而减排量认证法律制度作为碳普惠制度发展的重要组成部分,减排量认证监管不足会降低市场对于核证减排量的信任程度。监管的缺失便不能保障核证减排量在认证上的形式正义,而从哈贝马斯的观点出发,并不存在脱离形式正义的实质正义,相比于对于结果的判断,过程的正当性更为重要[9]。从这样来看,减排量认证的监管缺失就是缺失其形式正义,这势必会影响其实质正义。如果减排量认证从一开始就是不真实的,那么区域间的共同机制也无法实现。

四、完善建议

中国作为全世界第二大经济体、最大出口国与最大能源消费国,在全球绿色低碳转型进程中处于重要地位。“双碳”的气候行动目标,展现了中国作为一个负责任的大国,对建设人类命运共同体的担当。所以制度建设尤为重要,制度保障发展,制度带动发展,笔者通过上述对于碳普惠制度的分析,针对性提出减排量认证法律制度的缺失将会阻碍碳普惠共同机制的实现,不利于碳普惠项目成果在区域间流通,故而针对上述不足提出以下建议。

(一)加快推进地方立法以带动国家立法

碳普惠制度作为我国碳金融体系框架中的一项重要机制创新,近年来在我国多地落地开花。2016年,广东省成为全国首个碳普惠试点,广州市打造了全国第一个碳普惠平台。碳普惠制度作为试点项目的展开,意味着在该制度发展的初期不会有国家层面立法出现。但是试点的展开是为了经验的积累,无论是发展模式还是制度安排通过试点地区先行摸索总结出可供复制的经验。

但是,目前各试点对于碳普惠制度的安排少有通过地方人大立法的,绝大多数是由政府颁布其他规范性文件。尽管社会已意识到碳普惠发展的重要性,但国家层面的大数据立法仍然没有出台。现在越来越多的行业涉及碳减排,未来涉及的领域会更加广泛,而碳普惠也呈现出与日俱增的复杂性,如果不从立法层面予以解决,必将影响碳普惠的发展和应用。

碳普惠制度需要国家立法,但是国家立法不能一蹴而就。新制度的推广需要结合各地实际情况,国家立法也要留予地方合理变通的权利。但是目前碳普惠制度在广东省发展较快,其它地方应当推动地方立法,制度层面的落实带动碳普惠的发展。符合条件的地方应当加快推动人大立法,地法立法也应当保留前瞻性,其立法文件会被其他地区乃至全国作为参考。等到实际成熟,各地区对于碳普惠项目的流通形成一定规模后,再由全国人大对于各地区形成的有效经验制度符合全国的碳普惠法律制度。

(二)构建跨区域跨系统核证减排量认证体系

减排量认证是对碳普惠项目产生减排量的承认制度,保障减排量处于社会公认的标准,为碳普惠核证减排量流通打下基础。碳普惠核证减排量流通上面临着跨区域和跨系统两大问题,如何让其他区域认可该地区的核证减排量,以及如何让碳交易市场认可碳普惠核证减排量。构建跨区域跨系统核证减排量认证体系是解决上述两个问题的有效途径。

首先,完善区域内认证法律制度。通过区域内精准合理的核证减排量,为其他区域认证打下坚实的基础;区域内认证法律制度,不仅仅是某领域方法学,还应当包括但不限于标准、程序、监管等。

其次,认证法律制度应当在区域间得以衔接。区域间的认证法律制度,在国家层面同一的碳普惠法律制度未出台前,只能由各区域自己把握。区域内的碳普惠减排量认证法律制度应当留有接口,方便其他区域认证制度的接入。可以将外省的碳普惠核证减排量接入分为三种模式,即完全开放、限制开放、不开放。完全开放下外省的碳普惠核证减排量和本省完全一样;限制开放下外省的碳普惠核证减排量会收到一些限制,例如在抵消碳排放配额时顺位劣于本省、在市场流通上价格可能会低于本省等;不开放就是外省的碳普惠核证减排量在本省不予认可,此不利于碳普惠的发展,但是考虑到区域差异化某些省份的碳普惠项目在其他省份根本无法实现,所以处于公平公正的原则对其不予开放也是具有合理性。

最后,认证法律制度应当跨越多种碳交易产品。本文虽然是阐述碳普惠核证减排量的认证法律制度,但碳普惠制度的发展离不开碳排放权交易市场的发展。所以碳普惠核证减排量如何参与碳排放权交易市场应当在认证法律制度中得以体现,碳配额可以交易,CCER可以交易,那么碳普惠核证减排量的可交易性也是不言而喻。构建三者的认证体系,或者说构建未来碳市场产品流通体系在产品间有着共同性的法律制度考量。笔者的建议是,碳普惠核证减排量与CCER在申请项目阶段为二选一(即一旦申请了碳普惠项目便不能在申请CCER项目)。在市场流通阶段原则上二者属于同一地位,但是在碳普惠发展初期地方政策倾斜保护在一定范围内也具有合理性。

(三)加强减排量认证的监管与责任落实

参考全国碳排放权交易市场的监管制度,国务院发展改革部门与相关部门共同对碳市场实施分级监管。国务院发展改革部门会同相关行业主管部门制定配额分配方案和核查技术规范并监督执行。各相关部门根据职责分工分别对第三方核查机构、交易机构等实施监管。省级、计划单列市应对气候变化主管部门监管本辖区内的数据核查、配额分配、重点排放单位履约等工作。[10]在全国层面由国家发改委与国家生态环境部等部门联合监管,将碳普惠的监管纳入全国碳排放权的监管当中去,降低监管机构的冗杂性。国家层面的监管出于指导阶层,除了重大项目的直接监管,其余应当分级监管。由地方监管部门联合第三方核查机构,对地方碳普惠项目的减排量认证进行合理监管。第三方核查机构的地位应当明确,参照行政许可的委托,对第三方核查机构的资格审查应当统一标准,做到核查机构具有资质核查相应领域的碳普惠项目分层监管、明确监管地位和界限,才能将责任落到实处。