来华留学高等教育政策的变迁逻辑与优化策略

赵奇栋

(南京理工大学 公共事务学院,江苏 南京 210094)

来华留学高等教育是我国建设高等教育强国的有机组成和重要途径,其政策变迁明显体现出“起步—完善—规模—质量”的逻辑轨迹。在梳理来华留学高等教育政策变迁历程中,总结其政策变迁逻辑特点,借鉴发达国家留学教育发展经验,围绕国家“十四五”发展规划,探索提出打造来华留学高等教育世界品牌的优化策略。

一、来华留学高等教育政策的变迁历程

我国来华留学高等教育伴随着社会经济改革、外交战略、学科建设、人才需求而不断发展壮大,始终服务于国家建设发展大局与国际地位提升,从历史制度主义视角,依据来华留学政策历史演进过程中的关键性事件、政策重点内容及变迁路径,我们将整个政策历史演变进程划分为三个时期。

(一)集中统一管理时期(1950—1984年)

来华留学高等教育从起步之初就肩负着服务国家政治外交的使命,在这一时期,受限于高等教育薄弱的基础和资源的匮乏,受到复杂国际形势的影响,来华留学高等教育政策以高等集中统一管理为显著特点,但具体来看,又以改革开放为界细分为两个阶段:

1.起步探索阶段(1950—1977年)

1950年年底,波兰、捷克、罗马尼亚、匈牙利和保加利亚等五国共33名留学交换生的到来,揭开了新中国来华留学教育的帷幕。1954年出台的《政务院(批复)同意各人民民主国家来华留学生暂行管理办法(草案)》规定了来华留学生凡属变更所学专业、延长或缩短学习期限,以及两个国家的留学生间发生涉及外交关系等重大问题,均由高等教育部会同外交部或国务院对外联络局转商有关驻华大使馆解决[1]300。1962年制定的《外国留学生工作试行条例(草案)》[2]进一步明确了来华留学生学籍管理、专业变更、学习时间延长、中途回归等事项由学校报教育部批准[1]301。

从1950年至1965年,我国共接受来自70个国家7259名外国留学生,分布在128所学校、154个专业学习[3]。1966年9月至1973年来华留学工作暂时中止,1977年在我国的留学生总数为1217人,仅为1966年来华留学生规模的32.5%[4]21。

在来华留学教育的起步探索阶段,国家政策显著特点是教育部统一集中管理:因来华留学生规模较小、涉及培养院校少,教育政策主要围绕具体培养事项制定,具有随机性和零散性,未形成管理体系,忽视了培养高校办学自主权。

2.调整完善阶段(1978—1984年)

1978年后,来华留学高等教育政策在延续集中统一管理模式的同时,将部分管理权逐步下放给地方教育主管部门和培养高校。1979年颁布的《外国留学生工作试行条件(修订稿)》将除了“休学、退学处理”以外的“留级或其他处理”的决定权下放给“省、自治区、直辖市高教厅局决定”[4]82。1980年,教育部《关于高等院校开办外国人来华短期中文学习班问题的通知》提出了进一步扩大短期来华留学生规模的具体措施:一是扩大短期来华留学生的院校范围,二是由学校自主招生,规定“学校直接与国外有关院校、团体和友好人士联系、签订协议,由学校办理录取手续”。

综上所述,在集中统一管理时期(1950—1984年),来华留学高等教育不是国民教育优质资源的自然溢出,而是在政府的主导和推动下,在与国民教育有限资源共享或者竞争中起步的,以国家集中统一管理为显著特征,虽然改革开放后对短期来华留学生招生政策有所调整,但仍然带有鲜明的时代烙印。

(二)改革放权发展时期(1985—2010年)

1985年5月,《中共中央关于教育体制改革的决定》拉开了我国高等教育管理体制改革的序幕,改革的关键就是“扩大高等学校的办学自主权”。同年,国家教委等部门制定《外国留学生管理办法》,取消了对来华留学生开除学籍须上级主管部门批准的规定,把对留学生违纪处分的权力归还培养高校。1987年,国家教委、外交部、公安部《关于加强和改进外国来华留学生管理工作的通知》再次强调“对留学生违反校纪事件,以学校为主按校纪处理;违反法律的事件,由当地公安、司法部门为主依法处理,有关院校应予以协助”,进一步明确了来华留学生日常管理权限的定位和归属。

在此时期,国家留学基金管理委员会的设立,作为国家留学教育的另一项标志性改革举措落地了。1989年3月,国家教委根据《关于今后外国来华留学生工作的意见》筹建来华留学基金委员会;1994年7月,国务院根据《中国教育改革和发展纲要》实施意见设立了国家留学基金管理委员会,使来华与出国留学的招生、选拔和管理工作职责逐步过渡到非政府性质的留学基金委,进一步释放了来华留学教育发展活力。

1990年,国家将来华留学高等教育的招生权完全下放给培养高校,此后,政府除了接受一定数量的国家间计划留学生以外,主要通过制定来华留学教育政策、提供相关信息以及财政拨款等手段对来华留学工作进行间接调控。各高校被赋予自费来华留学生自主招生权后,来华留学生规模迅速扩大:在校来华留学生规模在1978年为1200多人,2000年达到5.21万人,2010年总数达到26.5万人,其中,2001—2010年,来华留学生人数年均增长率超过20%。

(三)提质增效建设时期(2010年至今)

根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,2010年9月,教育部出台了《留学中国计划》,提出了“扩大规模、优化结构、规范管理、保证质量”的基本方针,并明确要求“打造中国教育的国际品牌”,“到2020年我国在华留学生规模达到50万人次,成为亚洲最大的留学目的地国家”。2016年印发的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》,强调要改进来华留学教学和管理,提升来华留学人才培养质量,打造“留学中国”品牌。同年,教育部制定的《推进共建“一带一路”教育行动》提出全面提升来华留学人才培养质量,把中国打造成为深受“一带一路”沿线各国学子欢迎的留学目的地国。

在这一时期,着眼于引导培养高校形成特色优势,实现来华留学教育“提质增效”,打造“留学中国”品牌,来华留学高等教育政策围绕以下三个方面进行了调整完善。

1.加强来华留学高等教育教学资源建设

国家出台了一系列有关来华留学课程建设、师资培训、预科教育的政策,取得良好成效:截至2019年6月,共建设了52个来华留学示范基地,评选了300门英语授课品牌课程,培训了来华留学管理干部3000多人;设立了英语授课师资培训中心,培训了近千名英文授课教师;完善来华留学预科教育体系,提升预科教育质量。

2.规范来华留学招生及管理相关细则

《关于严格规范来华留学生招生和管理工作的通知》(教外厅函〔2017〕56号)、《学校招收和培养国际学生管理办法》(中华人民共和国教育部、中华人民共和国外交部、中华人民共和国公安部令第42号)等文件,进一步规范了来华留学招生录取、奖学金评选、教学及日常管理、社会保障及监督等环节。同时,《关于允许优秀外籍高校毕业生在华就业有关事项的通知》出台,打通来华留学生实习就业渠道,提升了来华留学吸引力。

3.完善来华留学质量规范标准及保障体系

《来华留学生高等教育质量规范(试行)》(教外〔2018〕50号)成为新中国成立以来首个来华留学高等教育全国性规范文件,同时,由教育部委托第三方评估机构进行的“来华留学教育质量认证”工作自2015年开始试点评估,目前已在全国范围内正式展开,为来华留学质量提供了有力保障。

据教育部数据统计,2010年以来留学生规模迅速扩大,来自“一带一路”沿线国家的留学生成为我国来华留学生市场新增长点,2018年来华留学生总数达49.22万,提前完成《留学中国计划》目标,其中,学历生占来华留学生总数的52.44%。

二、来华留学高等教育政策的变迁逻辑

来华留学高等教育政策既受到国家外交战略、国际政治关系等外部因素影响,也受限于国内经济文化发展、高等教育水平、学科及科研实力等内部因素,同时其在自身调整发展中又需兼顾“国际化”与“本土化”,体现出“现代化”与“民族性”的价值融合,因此,在考量其变迁逻辑与发展方向时要将其放在一定历史背景下,充分考虑其诸多属性,从多维度进行归纳,以凸显政策的内在导向与外在效应。

(一)价值取向上由政治情怀逐步向教育本位转变

在我国70多年来华留学高等教育的发展历程中,服务国家战略、承担国家政治外交功能是其主要和一贯的价值取向。新中国成立初到改革开放前,履行国际主义义务、为友好国家培养人才、搭建与新建交国家友谊桥梁是我国发展来华留学生教育的根本动因。

改革开放后,随着我国国际地位的提高与国际环境的改善,与发达国家关系逐渐正常化,来华留学高等教育也逐步发挥其在促进国际交流合作、传播中国文化与声音方面的作用。1985年拉开序幕的高等教育管理体制改革,成为来华留学高等教育政策变迁的关键节点,自此至今,来华留学高等教育政策在发展路径与方向上逐步向教育本位回归,逐步趋于专业化、规范化、法制化。

(二)管理体制上由政府统管逐步向高校为主转变

来华留学生具有外国人与学生的双重身份,在新中国成立初期将来华留学高等教育视为一项重要外事工作,秉持“外事无小事”理念,将其一切事务均由政府统一管理,1985年高等教育管理体制改革之后,逐步实现了由政府统管逐步向高校办学自主的转变:一是将管理权限逐步逐级下放,实现了“国家主导—省市主管—高校自主”管理框架,即在国家政策底线范围内,将高校涉及来华留学教育的重要事项由向地方政府请示制转为备案制,充分释放高校办学自主权;二是按照“招生录取—学籍管理—学位授予”逻辑逐步赋予高校自主管理权,这既是根据不同历史阶段的时代要求所作出的适应与调整,也符合高等教育自身发展规律与趋势。

(三)在培养定位上由特殊优待逐步向趋同化转变

改革开放前,我国来华留学高等教育培养对象基本都是全额奖学金生,大都来自社会主义国家和亚非拉第三世界国家,无论从招生培养、教学实践、学位授予以及生活保障方面都予以特殊照顾,随着来华留学高等教育快速发展,趋同化成为大势所趋。

趋同化并不是等同化,这是在来华留学高等教育政策制定和变迁中不可忽视的一点,这也符合当前来华留学教育所处历史阶段的特点。在向趋同化转变过程中,政策的关注点在于教育培养质量的规范和保障,即在教学培养与学位授予环节上的趋同化,当前还无法做到招生录取及日常管理的趋同化。

(四)培养专业上由语言文化为主逐步向多学科转变

改革开放前,来华留学高等教育的培养专业仅仅局限于国家间签署的国际协议所涉及范围,进入20世纪80年代后,随着政府赋予培养高校短期来华留学生的自主招生权,语言文化类专业吸引了大量短期来华留学生,到2018年一直是培养人数最多的主流专业。

从2016年开始,国家“通过优化来华留学生源国别、专业布局,加大品牌专业和品牌课程建设力度”。2018年,来华留学学历生占来华留学生总数的52.44%,首次超过非学历短期留学生数,此后,以语言文化类专业为主的培养格局被打破,西医、工科、经济学、管理类、中医类、语言类成为热门选择,在培养专业上实现了向多学科专业的转变。

(五)成效评价上由行政督查逐步向科学认证转变

我国来华留学高等教育的发展是政府自上而下推动实施的,一直以来,在各种行政督查评估项目中只是将来华留学生的规模(国际学生占比)作为评价学校国际化程度的指标之一,这种外驱型的成效评价方式无法激发地方政府特别是培养高校的主动性与积极性。

2018年,随着《来华留学生高等教育质量规范(试行)》的颁布实施,教育部委托中国教育国际交流协会作为第三方评估机构实施的“来华留学教育质量认证”体系也日益规范完善,这种自愿参与、自我评价、行内评议、资格认证的成效评价方式有效提升了高校的办学水平,保障了来华留学教育质量。

三、来华留学高等教育政策的优化策略

(一)推进政策的法制化系统化

与英美等留学教育较为成熟的国家相比,我国来华留学高等教育相关政策存在三大不足:一是政策的层级不高,大多数政策是以通知、条例、办法、规范、计划、意见等形式颁布,没有一部国家立法;二是政策的实施往往局限教育领域,涵盖面不广且较为分散,未形成系统完善的法律体系;三是有些政策明显滞后,已不能适应来华留学教育高速发展形势。

来华留学教育涉及外交、教育、公安、国安、财政保险、医疗卫生、法律救济、人力资源社会保障等众多领域,其发展定位、培养目标、责权划分、权益保护、社会保障、法律救济等相关内容尚未明确,且近年来随着来华留学高等教育高速发展暴露出了许多新问题,亟须通过国家立法的方式为来华留学教育健康发展保驾护航,通过依法治教规范教育行为,提升教育质量。

(二)划定政策的底线与红线

目前,中国已经成为全球高等教育国际化大国,但距离高等教育国际化强国还有不小的差距,如何有效提升来华留学招生质量与培养质量,打造高等教育国际化品牌,成为“十四五”时期亟须解决的问题。国家应尽早在政策制定与完善方面明确来华留学教育质量目标,划定底线红线,引导与规范教育主体——高校与机构的行为,具体来讲,亟须从以下三个方面入手:一是在招生录取方面,保障生源质量的有效途径之一是由国家制定准入的政策底线,即针对不同教育培养类型和层次分别提出有关语言能力、基础知识、专业素质等的具体要求、考核标准、遴选系统等;二是在教学培养方面,《来华留学高等教育质量规范》虽已颁布实施,但还需针对不同学科制定更具实效的教育质量规范,以进一步加强对来华留学教育的指导;三是在日常管理方面,在充分尊重和赋予教育主体自主管理权的同时,对一些存在严重违规或失信行为的机构和个人(包括来华留学人员)要形成负面清单,由国家制定相应处罚举措,为教育主体提供管理参考与底线。

(三)完善政策的配套保障措施

政策在实施过程中能否达到预期目的,不仅取决于政策本身是否科学合理,还取决于后续相关配套保障措施能否切合实际易于落实。来华留学高等教育政策配套保障措施的制定,应从以下两个层面来进一步推进完善:一是在教育对象层面,来华留学生不仅要在学校接受教育培养,还要面临生活适应、签证办理、勤工助学、实习就业、保险理赔、医疗心理咨询、突发事件救助、子女入学入托等许多难题,针对上述问题都需要制定相关指导保障性的配套举措。二是在教育主体层面,虽然国家强调要推动来华留学趋同化管理,但实践成效却不尽如人意,各高校如何操作推进,需要较为具体的指导性意见;虽然加强国际学生辅导员建设已提出多年,但其准入机制与职业化发展以及与中国学生辅导员同等待遇落实等方面相关保障制度仍不健全;来华留学奖学金从设置主体上可分为国家、地方、院校、企业等四类,目前中国政府和地方政府奖学金在实际操作中侧重通过性审查,缺乏全过程管理和有效退出机制,且对于其他各类奖学金缺乏国家层面督导性政策举措。

(四)发挥政策的积极导向作用

在“十四五”期间,面对世界百年未有之大变局,我国来华留学教育政策应立足来华留学教育质量的持续提升,确立质量本位的发展目标,引导各教育主体积极探索来华留学教育质量提升的举措渠道、体系构建与保障机制。

一是改变片面强调来华留学教育政治目的与政治情怀的政策路径依赖现状,继续回归教育本位与质量本位,着力于优化来华留学教育管理培养服务体系,不断完善相关政策支撑与保障;二是逐步调整来华留学结构,实现生源结构、学科专业、培养层次的均衡发展,着力于提升来华留学高等教育学科专业实力与师资队伍、课程体系建设,打造具有国际影响的教育品牌;三是引导完善来华留学教育主体自身“造血”功能,平衡综合投入与经济效益,在保证培养质量前提下,鼓励各教育主体提高来华留学自费学历生比例,缓解来华留学财政投入压力,也为来华留学教育市场形成良性循环提供经济保障。

(五)构建良好的政策执行环境

各项政策需要执行者或组织机构来全面宣传、贯彻、落实,而政策制定部门负有对执行情况的监测、评估、督查责任,这样才能保障取得实际效果,从而实现政策的既定目标。因此,在来华留学高等教育政策执行过程中,我们既要加大宣传解读和学习培训的力度和广度,更要依法依规建立起政策执行落实的督查与追责机制。

一是进一步明确地方政府与教育主体的职责,将地方政府和教育主体的政策执行情况纳入常态化监测督查评估体系,对履职执行不到位的建立追责机制,这既有利于推进来华留学不同区域的特色发展,又有利于打造来华留学区域教育品牌;二是将来华留学生人才培养全过程纳入高等教育人才培养质量的监测评估体系,这既能引起地方政府与教育主体充分重视,也有利于真正实现“趋同化”或“同一化”;三是以来华留学高等教育发展为契机与途径,大力推进高等教育国际化进程,进一步做好相应的政策设计和制度安排。