高校预算绩效管理实现路径问题研究

徐焕章

【摘 要】 中共中央、国务院2018年9月发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。文章依托项目全流程管理、项目目标设定和项目绩效评估，以上级组织监控、外部机构评价、内部考核评估的结果为导向，以广义预算管理、预算执行进度和预算绩效管理目标实现为终极目标，从预算绩效管理的现实瓶颈和困局入手，探索构建预算绩效管理的制度框架、模式体系和行为路径，以部门权界识别为切入点优化业务对接机制，进一步拓展预算管理的流程链、覆盖面和程序节点，提升组织内部治理水平和预算管理水平，推进高校各项事业高质量发展。

【关键词】 预算绩效； 预算管理； 实现路径； 评价机制

【中图分类号】 F812.3；G475  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2023）12-0002-05

一、前言

党的二十大报告明确了新时代推进和拓展中国式现代化的进程，阐述了中国式现代化的中国特色和本质要求。加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，进一步健全中国特色现代预算制度，并将其作为治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是预算管理法制化、现代化、标准化的内在要求。随着高校事业发展和推进“双一流”建设整体推进的总要求，党的十八大以来，党和国家将精准施策、精准管理、精准投放作为财政资金预算安排和转移支付的重要原则，高等学校预算管理逐渐呈现集中形态的转变，即实现了粗放式向精细化、狭义预算向广义预算、关键环节向全过程、重点领域向全覆盖、纯粹预算向项目预算等方面的转变，究其本质而言，是常规预算管理向预算绩效管理的功能和定位转变。但从当前高校预算管理的实践来看，依然在业务实践、理念认知等方面存在一些瓶颈和问题，业务实践方面表现为预算执行进度（执行缓慢和过度集中执行）问题、预算管理关口平移问题、预算经费与项目管理脱节问题、预算绩效标准及目标设定不够明晰、传统预算管理经验及思维定势问题等；在理念（主观）认知方面主要表现为以督促执行代替过程管理、以考核评价代替目标设定、以执行结果代替目标实现、以形式申报代替项目规划、以预算答辩代替项目论证等，这在客观和主观两个层面反映了预算管理体制的“放管服”改革尚难以满足预算绩效管理及其目标实现的现实需求，需要在具体的业务实践中进行探索和研究。[1]

按照全方位、全过程、全覆盖地構建新时代预算绩效管理体系的总要求，在具体的工作实践中，应当坚持问题导向和结果导向，将预算绩效管理标准指标体系构建、绩效管理全过程评价和绩效目标实现作为核心内容和基本要素进行综合考量；突出项目类预算和预算类项目两条主线，坚持一体融合推进，实现指标合理、目标明晰、定位准确、标准统一、覆盖广泛、融合有度、控制有效、结果契合的预算绩效价值和目标，将预算绩效放之于组织长远发展战略、远期规划目标和即期分解任务中通盘考虑，拓展传统意义上对预算管理的狭义理解。在实践中树立广义预算管理的理念，在各类经济事项和经济活动的所有关联领域、所有程序环节和所有流程节点均突出预算管理及其绩效实现的这一主线，并一以贯之地将预算管理的理念贯穿于各类经济事项和经济活动的项目申报、论证立项、决策机制、程序履行、规范执行、过程控制、监督评价和结果实现之中去，构建系统化、制度化、程序化的预算管理制度，对标指标标准和问题清单，不断修正和改进预算绩效管理和控制行为，约束“异常”和“例外”行为，推进预算管理体制，完善高等学校内部治理体系，提高治理能力。本文以预算绩效管理的现实基础为切入点，坚持问题导向和目标导向，从广义预算角度来分析高等学校预算实现的现实瓶颈和实现路径问题。

二、现实瓶颈与困局分析

（一）以现实基础为切入点

在预算管理的业务实践中，管理者往往会陷入“头疼医头、脚疼医脚”的自我认知怪圈，特别是面对预算执行的突出问题时，往往会以督促推进、限期执行、责任追究等权宜之计强力推行，缺乏长效机制，在管理模式、保障措施、技术手段、操作流程等方面无法突破现有做法和既有经验。针对预算管理由平均分配（同区域同类院校）到资源优化配置、纯粹预算管理到依托项目的预算管理的转型，国家和政府层面已经将预算拨付和转移支付提升为基于结果目标实现的制度安排和预算管理模式，“等靠要”的预算拨付分配机制显然已经不符合新形势预算管理的新要求，存在诸多现实瓶颈和困局。

从现实的因素和条件来具体分析，在预算管理体制顶层设计和“放管服”改革尚未系统推进到位的现实基础上，我们对预算绩效实现存在问题的判断，往往立足于对现有预算管理模式及其执行结果的判断、评价和结果的认知；而面对零基预算（预算编制原则）、零余额账户（预算拨付方式）和国库集中支付（预算支付方式）所带来预算额度管理问题，特别是因预算执行缓慢或未切实执行、相关决策机制未落实、相关程序规范未履行、相关授权审批权限和手续未执行、立项论证不充分、超额执行预算或未充分执行预算额度等而导致的预算额度管理方面的显性突出问题，基于现有经验和做法客观上显然难以弥合。

（二）预算管理与项目管理融合问题

预算经费管理已经逐渐转型为精细化分类和项目制管理。从当前预算来源和拨付路径来判断，除人员经费、社保基金、组织运行等常规性维持预算经费外，其余预算经费来源均依托于政府性投资或扶持（依托基层的项目培育或系统构建）、建设项目经费配套、重点领域对象扶持（特色领域或区位优势）、双一流高校（学科）建设、高水平学科平台建设（省级以上实验室、研究所）、高水平科研团队培育和支持（省级以上承担者）、重大前沿攻关项目和创新研究成果支持、国家地方战略指引的项目引智扶持、专门领域优势的员额奖励、常规性预算中的项目安排（政府采购项目、基本建设、维修项目等）等预算经费安排（统称为项目），称之为“基于项目的预算安排”。

在高校预算管理的实践中，预算管理和项目管理作为两种工作机制和程序规范，具有相对独立性。高校内部预算管理内部工作机制及流程管理的立足点和落脚点主要集中在预算申报、预算答辩、预算批复、预算执行等主要环节，对于项目的预算管理主要采取形式化审查答辩的方式，其主要针对的是项目归口管理部门审核通过的预算项目和申报额度，对于项目申报、项目答辩、项目批复和项目执行中涉及的项目规划、立项论证、技术参数、项目额度、程序设定、授权审批等技术性论证以及项目额度测算依据（项目估算、概算或设计预算等）等实质性内容和程序节点，预算管理环节则不进行实质性审查，这在客观上造成项目申报环节的前置程序寻租，将程序要求、实质内容、必要环节、操作规范形式化，而形式化操作本身在根本上造成预算管理和项目管理的脱节和割裂，造成后期预算执行和项目实施的一系列程序性风险、操作性风险和利益损失风险，主要有：一是因预算执行超额或执行不足导致的项目进度推进缓慢问题，二是因项目过程管理不规范或程序不规范导致的预算执行的程序合规性问题，三是两者脱节所引发的基于权力交叉或空白的权责失衡和基于监管漏洞的寻租行为问题。[2]

（三）预算管理关口平移问题

基于发展战略和“放管服”改革的需要，高等学校组织内部不断探索以经济事项和经济活动为主线的内部治理体系重构问题，在坚持决策机制和程序规范履行的基础上，以明晰主体责任、强化目标责任、优化工作程序、减少冗余环节、突出工作前瞻、创新技术手段、提高工作效能为基本目标，坚持在全面履行职责中不断强化全过程跟踪管理，作为高校事业发展的经济主线和核心纽带。从广义角度来分析，预算管理的理念和方法实质上贯穿于几乎所有的项目、领域、环节、阶段和节点，对项目管理、规范执行和程序履行，其首要考量的因素应当是基于预算的管理实践；从另一个层面来分析，组织内部几乎所有的经济事项或经济相关事项，包括发展战略、规划目标、改革任务、重大决策事项、重要制度政策执行等，均与预算管理存在某种关联。

预算管理广义覆盖和关联问题，必然要求不断改进预算管理体制，特别是基于绩效的全面预算管理体制机制的改革和创新，也必然要求将预算管理纳入到高等学校治理体系和治理能力中予以通盘考虑，构建以依法治校、内部控制、程序规制、决策机制、授权审批、监督约束和预算绩效管理为基本架构和组成要素的运行机制。在实践中，基于经验固守和现实困难因素的考量，往往将这种管理的内在需求和体制改革的诉求虚化延伸到某个环节、阶段和节点，以管理形式变化转化代替机制创新，以形式结果代替实质内容，以监管手段代替长效机制；在操作层面，往往陷于预算进度管理和项目进度实施两者关系的僵局，导致目标错位、定位失当、效能低下等执行瓶颈问题。[3]

（四）主体功能定位和价值追求问题

高等学校的组织架构具有其特定结构和明显特色，即学校层面宏观主体管理及行政事务权属、行政机构（辅助机构）层面具体职能管理及具体业务权属、学院（学科、科研等机构）层面的分级主体管理和具体业务权属、核算单位（经济事权独立或独立法人单位）层面的自主运营（经营）及经济事权等不同层面存在的上下级管辖、权属事务并行、主体独立运行等基本特征。按照现代高等教育发展规律和内部治理的要求，要强化上述主体功能发挥，即基于治理结构需要和制度约束机制下的职责定位、责任落实、压力传导和目标实现的基本价值追求，其本质是发挥二级组织的主体功能性和主观能动性，特别是二级组织主体在总体治理框架体系下的财权和事权方面的自我决策、自我治理、自我规制、自我目标设定和自我目标实现等，这在双一流建设和高水平大学建设的总体进程中，将起到举足轻重的作用。

基于高等学校的组织架构和治理体系，回归到广义预算管理的框架内予以考量，客观上需要实现预算绩效管理目标及其实现的双向治理结构的优化。一是宏观层面的预算管理的职能定位、组织设计、制度框架、财权赋予、事权授权、关系协调等，二是组织微观层面的预算管理主体职能定位、组织运行机制、决策机制构建、财权事权执行和自我规制实现等，也是高等学校现代治理体系和治理能力的现实需要，更是高等学校在改革发展中需要面对的课题，其在实践中存在的主要困境为：一是框架体系的系统构建瓶颈，即未构建起制度性、程序性和整体性治理框架体系，在制度保障方面存在协同性障碍问题；二是主体功能发挥的主动性瓶颈，即放权分权不尽合理和权责归属认同等方面的“放管服”改革路径障碍；三是价值诉求的混淆认知瓶颈，即对校级组织发展战略、发展改革目标和下属机构具体目标定位、改革任务的等同认知，将宏观和微观混淆，导致战略引导事务化（方向偏离）和具体目标抽象化（目标虚化）的双重困境。[4]

三、预算绩效管理的实现路径

（一）制度框架构建

按照预算绩效管理的制度性安排，其首要应当解决的是预算管理体制机制的制度框架构建问题，即如何在人权、财权、事权等领域的分权和授权中解决预算管理分层主体性、协作联动性和战略协同性。从高等教育内部治理的现行模式来看，大致分为三类：第一类是深化改革型预算管理体制，在既有责权利划分明晰、职责界限清楚、层次授权明确和主体功能定位准确的基础上，进行新一轮体制机制探索，其主要解决二级组织的主体责任和主动作为、发展战略和目标任务的契合问题，在预算管理层面实现拨付和缴付层面的利益双向共赢；第二类是预算管理体制分权和授权的构建转型，实现了学校层面兼具宏观管理、战略引导、政策制定和全方位集约化的事务管理的根本转型，实现学校层面宏观战略引导和政策制定、二级组织层面的微观目标引导及事权主体以及基于目标绩效预算管理分权授权机制，将财权、事权和发展权有机结合起来，增强主体责任和主动作为；第三类是停留在学校层面集约化管理，在意识理念领域存在等指令任务、靠政策出台、要资源拨付，学校层面“放管服”改革不到位和二级组织层面主体意识适应不到位共同作用而导致管理效能低下。从这个角度来分析，预算绩效的实现首先应当解决制度框架体系问题，建立政策引导机制、制度保障机制、行为评估机制，以五年规划和深化改革为抓手，以事权划分、财权授权、决策分级为内容，构建以规划方案、改革纲要、政策文件、职能重构、大部制设置及预算绩效拨付分配的制度体系，其本质是在制度框架体系内引导分权和授权、能动与主动问题。[5]

（二）模式体系构建

预算管理模式和项目管理模式的割裂是当下管理效能不佳的直接原因之一，如何协调两者的关系已经成为预算绩效管理的内在需求。从现行预算内容来看，预算管理涉及的事项主要有三类：即基于维持运行的常规类预算项目、基于项目制的产学研团队类预算项目、基于保障服务的基本建设及修缮改造类预算项目。各类项目的核心环节大致分为项目规划、立项论证、项目申报、决策机制、规范依据、程序履行、监管执行等。从预算绩效管理的内在需要和外在形式来判断，广义的预算管理理念应当贯穿始终。如前所述，在预算管理的实践中，预算管理主要涉及项目申报环节的预算管理、程序履行环节的造价控制管理、项目实施环节的预算进度执行管理，其主观意愿对预算管理效能提升的诉求和实践中预算推进效能低下的现实存在冲突和矛盾，客觀上需要在模式体系方面予以重构。[6]

一是依托预算批复管理对项目前置环节进行实质性审查，主要内容为项目长远规划和即期规划、可行性分析（包括环境分析）和论证结果（包括前沿性）、内部资源配置和外部资源分布（供应链契合问题）、规范标准和技术参数、预算进度和项目进度，审查的主要依据为资料完备性（依据清单）、外智的权威性（依据专家库和第三方机构）、结果的可靠性（签署真实意见）、内容的可操作性（可以作为相关程序开展的直接依据而不需要反复修订，如政府采购）、进度的契合性。在此阶段主要解决其充分性、科学性问题，防止在管理过程中出现过度偏离或修正过多的问题。

二是依托预算执行管理对项目实施环节进行阶段性审查，主要内容为项目进度方案与预算执行进度计划契合、阶段性项目实施与预算推进同步、项目进度常态化备案（主要指进度偏离的披露）和预算定期推进一体实施，审查的主要依据为进度的可控性（执行既定计划）、偏离的可矫正性（及时性）、修正的限定性（有条件的修正）、结果偏离的有限性（结果控制在一定范围）。此阶段主要解决其合理性、有效性问题，防止项目结果偏离引发的合规性风险和程序性风险。

三是依托预算结果管理对项目执行结果进行效果性评价，主要内容为预算批复额度与项目执行额度的偏离（超額或不足）、预算变更事项和项目变更事项的限度（规模和比例控制）、预算程序执行和项目程序执行的等位（同等效力）等方面，评价的主要依据为既定计划是否按期完成（期限问题）、修正行为是否被严格控制（范围和内容限定）、执行结果是否符合既定预期（结果可视）。此阶段主要评价效率性和效果性问题，防止无限度纵容引发后续寻租行为和程序规制力失效问题。[7]

对上述模式体系构建主要依托一整套指标体系和判断标准、问责机制和处罚机制、评价结果运用和以后年度预算批复作为保障机制。

（三）行为路径构建

基于制度框架和模式体系的重构，其主要目标是构建预算绩效管理的行为路径问题，其基本的逻辑是如何通过意识认同将全过程预算绩效管理的理念外化于行为认同，形成预算绩效实现特有的逻辑思路和行为路径，大致遵循“基于制度的稳定组织架构、基于规制的先进制度体系、基于规范的业务操作指南、基于程序的控制环节、基于业务规律的职业判断、基于意识的行为认同、基于绩效的效果评价”的基本原则和逻辑，构建基于法律、程序、标准和执行的行为路径。

第一，法律层面。贯彻法规制度，执行程序规范，在决策任何事项、开展任何项目过程中应当将遵循什么依据、执行什么程序、遵守什么规范作为优先考虑因素，防止过度依赖固有经验和做法，防范操作风险。

第二，程序层面。在项目实施的任何环节和节点中均应将如何执行程序、如何履行规范作为基本判定，建立程序速查工作常态机制，按照“三重一大”决策机制的要求，应当在实践中坚持程序与内容并重、程序与结果并重的原则。从某种意义上来看，程序优先原则应当是程序意识的核心内容。

第三，标准层面。对于行为路径的选择，首要的应当是行为的标准和依据，其基本的特性应是先进性、系统性、协调性、规范性和程序性。从这个意义上来看，这个标准应当界定为制度清单、权力清单、程序清单、风险清单和行为负面清单，包括形式内容的实质性审查机制、上下位法规政策协调、前瞻性和可操作性的平衡机制，其核心和本质依然是绩效目标和终极价值实现问题，并以此建立一整套行之有效的预算控制规范、管理意识认同和执行行为指引。

第四，执行层面。有章可循、有章必循是全面实现高等学校治理的必然遵循。在业务实践中，对法规、制度、政策等相关条款的严格援引应当成为首要遵循，其在根本上决定过程、内容、行为的合规性、程序性和完备性，既可以防止将“特定例外”作为常规遵循，又可以防止将“特殊异常”作为寻租行为的借口，应当在制度体系构建和治理结构优化时，在现有监督框架体系内，更加注重预算制度规范审查、执行行为监管和全过程监督，突出制度执行效能。

（四）部门权界识别

根据受托责任、现代产权理论和内部治理理论，对于校级层面（宏观管理）、校级及二级组织（体制机制）、二级组织之间（部门间职能）的上下级、部门间的权界识别和职责权限划分问题是预算绩效实现的前提条件和基础保障，决定了预算管理组织架构和授权管理的基本模式选择。在实践中，基于趋利避险和权责失衡的现实因素来考量，往往存在权责不清、职责不明、主体模糊等问题，反映在预算管理实践中特别是项目预算管理则表现为归口失效、权力交叉、责任空白等。对此，需要实际操作层面予以重构，即按照分级授权管理和权责清单管理的原则，重构（重组）职能权限，识别职责边界，建立层次主体授权、权力责任清单和目标任务清单，以授权方式解决主体问题，以权界识别解决主体权限问题，以清单管理解决主体责任问题，最终解决预算绩效管理的行为主体的识别问题。

（五）业务对接机制

预算绩效管理立足于广义的预算管理和项目管理进行综合考量，其本质是解决现实基础、预算和项目关系、预算管理关口平移和主体功能发挥问题，需要在制度体系、模式体系、行为路径和权界识别等方面进行综合规制，将基于项目绩效的预算实现和基于预算绩效的项目实现的两种路径通盘考虑，在制度、模式、行为、权责体系构建的基础上，构建上下级之间、部门间、岗位间的沟通及协调机制，解决如何在预算管理执行和项目管理执行中相互跟进、配合的问题，即业务对接机制。基于内部控制的视角来建立这种机制：一是宏观治理架构的程序设计问题，建立以信息流传递为基础的一整套程序措施、操作规程和信息传递节点，如预算管理的法规制度、程序规范和流程节点；二是程序节点的职能分解（不同部门在同一程序节点中职能区分）和部门业务流程接口构建，以前节点接口预留拓展和后节点接口对应承接为核心内容，如项目申报环节和预算申报环节的对接、预算执行环节和项目实施环节的对接等；三是操作层面的岗位职责认同和协调沟通机制，以风险障碍排除、行为识别诊断和程序模式重构为核心内容，如不断修正执行行为和程序。

四、结语

预算绩效管理是一个系统工程，是深化内部治理结构和预算管理体制机制的内在要求，应当是建立在组织制度框架、层次授权体系和主体权责清单的基础之上的，任何试图以形式代替内容、权宜之计代替制度设计、协调沟通代替程序规范、异常例外代替常规执行的行为都应当被界定为非绩效性的预算管理和项目管理，按照中央推进治理体系和治理能力现代化的总体要求，应当以新时代高校使命担当和“双一流”建设为契机，聚焦立德树人根本任务，以时不我待的时代使命感、责任感和紧迫感，以预算管理体制机制改革和预算管理主体责任为主线，将预算绩效实现和预算绩效治理作为核心任务，坚持问题导向，紧盯新前沿和新理念，坚持制度创新、模式创新和路径创新，推进高校内部治理现代化。[8]

【参考文献】

［1］ 中共中央 国务院.关于全面实施预算绩效管理的意见［J］.中华人民共和国国务院公报，2018（29）：5-9.

［2］ 哈罗德·科兹纳（Harold Kerzner）.项目管理计划、进度和控制的系统方法［M］.12版，北京：电子工业出版社，2018：418-425，488-504.

［3］ 山东省审计学会课题组.预算绩效管理审计探索［J］.审计研究，2019（3）：20-26.

［4］ 黄健，葛广宇.预算绩效管理服务高校治理能力提升研究［J］.会计之友，2023（4）：106-111.

［5］ 金田，陈晓宇.高校零基预算改革政策效果评估——基于A大学的CITS模型研究［J］.会计之友，2022（3）：121-127.

［6］ 温素彬，邵慧，李慧.全面预算管理的解读与应用案例——全面预算管理在农业企业X集团的应用［J］.会计之友，2023（6）：152-157.

［7］ 乔春华.论高校预算绩效过程评价［J］.会计之友，2022（14）：148-153.

［8］ 中共中央.关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定［N］.人民日报，2019-11-06（001）.