基于社会资本视角下的政府形象塑造研究

徐玲玲

摘要：政府形象塑造对公众的信任程度和满意程度具有直接影响，目前关于政府形象的探讨大多是基于政府行动层面的研究，缺乏对多主体的认知。如何提高政府的公信力，建设廉洁公正的政府形象，是政府迫切需要解决的问题。本文以社会资本为分析视角，对政务服务“好差评”制度塑造良好政府形象的策略进行分析，从社会信任、社会网络和社会规范三个方面提出了优化对策。

关键词：社会资本；政府形象塑造；政务服务“好差评”制度

政府形象是政府管理者和执行人员在行政系统的运行中采取的行动策略与开展的各项政治活动对社会所带来的客观影响和整体表现以及社会对政府行为产生的感知和评价。[1]大量研究显示，政府形象会对城市经济、区域发展产生重要影响。良好的政府形象可以有效提高公众满意度，营造良好的政治氛围，积极提升政府的行政能力。当政府形象塑造不佳时，则会对政府的经济、政治、文化等方面发展起到消极作用，公众满意度和政府公信力都会因此大打折扣。稍有不慎，还会陷入“塔西佗陷阱”。为了塑造良好的政府形象，更加充分实现政府的行政职能，2019年9月，李克强总理在作《政府工作报告》时第一次提出建立政务服务“好差评” 制度，三个月后，国务院办公厅印发《关于建立政务服务“好差评” 制度提高政务服务水平的意见》。各地各层级地方政府纷纷采取措施层层落实、积极响应。目前，根据2022年《省级政府和重点城市一体化政务服务能力评估报告》，政务服务“好差评” 制度以五级评价法为基础，各省市不断创新，通过定期进行“好差评” 排名大幅提升了各地政府的行政效率，使得政府的公信力和公众满意度不断上升。在现代化的背景下，政务服务“好差评” 制度的执行以有限的资源为依托，将互联网的力量和公民政治参与的形式创新融合，对政府的形象塑造和宣传起到了积极影响。

一、文献回顾与理论基础

（一）文献回顾

20世纪90年代，我国学者对政府形象的塑造问题展开研究。此时的研究重点是探讨改革开放背景下政府该如何塑造自己的形象从而对社会主义市场经济产生积极推动作用。[2]由于实践案例的缺乏，专家学者对政府形象塑造的操作执行层面未展开过多讨论。[3]随着公共关系理论被国内学者广泛应用，公共关系和沟通载体成为研究政府形象的新生角度。近年来，随着群体性事件突发，学界的关注重点开始转向政府危机管理、舆论引导、舆情治理等方向。特别是在疫情的背景之下，大量专家学者针对疫情时代政府应当如何塑造自身形象以应对公共危机展开广泛讨论。[4]随着网络时代的快速变更，社会公众与政府开始拓展新型的政民互动方式，学者以微博、微信、抖音等新媒体为切入点展开讨论，总体而言，目前的研究忽视了政府形象塑造与政府工作绩效提升之间的关系。

（二）理论基础

法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄最早对社会资本的概念进行了研究，罗伯特·帕特南将社会资本概念与公共政策、民主治理相结合。他认为社会资本是社会生活中某些有助于个体行动者更加有效地为共同目标而达成共同行动的特征，如信任、规范与网络。[5]根据这一理论，本研究将社会资本的构成要素归类为社会信任、社会网络和社会规范，三者相互作用、相互促进。在社会资本理论中，政府形象塑造需要各个主体在互相信任的基础上，依靠政民关系网络，发挥社会规范体系的约束和保障作用。社会资本理论提出了政府形象的塑造与提升的新思路，而政務服务“好差评” 制度能够对政府形象塑造产生一定积极作用，正是遵循这一逻辑，将社会资本、社会网络、社会信任三者紧密相连，实现良性运转。

二、社会资本相对缺乏：政府形象塑造的困境

近年来，我国面临的国内外形势发生着剧烈变化，公共危机事件层出不穷，政府形象面临着一次又一次的大考。在SARS、汶川大地震、甲型H1N1流感和新冠病毒感染疫情等事件的冲击下，各地各层级政府都一定程度上受到公众信任下降的困扰，因此，政府形象塑造成为政府提高公众满意度、增强政府信任的重要突破口。为了提升并稳固政府形象，国家做出多方努力，创新完善政民沟通的多种渠道、优化增强营商环境、强化反腐败力度，致力于建设人民满意的服务型政府。但从社会资本的层面来看，政府形象塑造还存在以下薄弱点。

（一）社会信任不足

在社会资本中，社会信任处于首要核心地位，同样也是政府形象塑造的重要支撑。社会利益与政府利益之所以能有效融合，有赖于良好信任基础的构建。在政府形象的塑造中，如果政府与社会公众之间缺乏良好的信任关系，就难以构建良好的政民互动网络。在政府形象的塑造中，仍存在着社会信任不充分的现象，主要表现为制度信任薄弱和人际信任不足两个方面。一方面，现代社会发展飞速，积累的问题也不断增加，复杂性日益加深，公众对政府有着越来越高的期望和要求。特别在疫情之下，政府面临着艰巨的防控任务，社会公众对政府累积的不良情绪日益高涨，时间一长，便会对政府形象产生反作用；另一方面，在政府形象塑造中，政府与公众之间一直都是处于主动与被动的关系。社会公众对于政府所发布的信息、颁布的政策文件通常都是处于被动接收的状态，政治参与感的缺乏同样削弱了政府形象塑造的有效性。

（二）社会网络缺失

社会网络作为政府形象塑造的重要支撑，也是提高公众满意度的关键路径。良好政府形象的塑造离不开广泛的社会参与。但实际由于种种限制因素，各地各级政府社会网络存在着不同程度的缺失。一方面，社会各主体缺乏参与意识，政府形象塑造在营造过程中的参与人群有限，多是以政府、社会组织力量为主；另一方面，在固有观念的影响下，行政执行人员在压力型体制和行政动员下开展政府形象塑造工作，部分政府工作人员对政府的认识与定位还存在误区，忽视政府工作的公共价值与多主体协作机制的构建，影响政府工作绩效。在基层人员的执行工作中，由于未深化“以人为本”“执政为民” 思想，使得一些政务服务未能及时有效满足公众需求，影响了政府形象。

（三）社会规范滞后

在政府形象的塑造中，社会网络行动既需要受到约束，也需要在行政人员发挥主动性的前提下实现积极影响，在这个过程中，社会规范的作用不容忽视。而对于关键转型阶段的政府来说，社会规范的滞后使得政府人员的行动与结构失衡，从而制约了政府良好形象的塑造。一方面，政府形象塑造的法制法规相对滞后，制度衔接不充分，在政府形象的塑造中，难以保障各主体的责任落实。同时，社会规范的缺失导致政府人员在实施行动时没有明确的指导方向，最终会起到反作用；另一方面，政府形象塑造政民互动的社会规范缺失使得公民参与的积极性降低，当社会力量参与不足时，社会公众缺乏获取信息的有效渠道，社会力量参与不足，最终影响良好政府形象的塑造。

三、政务服务“好差评”制度执行中的政府形象塑造策略

政务服务“好差评” 制度是重大变革背景下政府信任和公众满意度提高的重要举措，有效缓解了公民对政府的紧张情绪，创新了政府监管方式，提高了政务服务能力。社会资本视域下，“好差评” 工作在政府形象塑造中发挥着不容忽视的作用，对其进行分析，主要从积极强化社会信任、不断扩展社会网络和完善健全社会规范三个方面发力。

（一）积极强化社会信任

社会信任是行为主体对实施行动的心理期望，包括制度信任和人际信任两个层面。在制度信任方面，政务服务“好差评” 制度的本质实际上是以制度化的形式将政府绩效与公众监督相结合。自建立以來，各地各级政府纷纷响应中央号召，推动“好差评” 制度顺利执行，以推进“服务性政府” 的建设。2019年5月，国家一体化政务系统将全国各省市联结在一起，为政务服务“好差评” 制度的运行提供了有效的实施保障。在人际信任方面，各地政府在政务服务网上分别设置专门的评价版块，并建立健全“好差评” 信息公开公示制度，以“好评数” 和“差评量” 为依据积极开展竞争排名，提高行政效能。广州、贵州等地创新打造闭环评价流程，实时推动机制改革，有效提高政府形象。政府将政务服务评价与互联网有效结合，通过官方权威信息发布平台保障公众的知情权，当出现“差评” 时，第一时间整改、反馈、追评通报结果。在这种模式下，公众、企业的办事体验提升，政府工作人员的工作绩效显著提升，无疑优化了政府形象。

（二）不断丰富社会网络

社会网络由政府内部自上而下的纵向网络和政务服务各主体之间的横向网络构成。在纵向网络方面，自政务服务“好差评” 制度实施以来，各地各级政府纷纷积极参与一体化平台建设，多个省市联结国家系统，成立“好差评” 工作领导小组，明确责任，加强协调、统筹、管控。如甘肃兰州组建25人的工作领导小组，常务副市长任组长，成员为具体执行操作人员，根据季度定期反馈推行情况，并将结果作为调整工作的依据。横向网络方面，政府大力开展社会动员工作，积极引导社会组织、企业参与政务服务“好差评” 制度的落实与执行，对基层执行人员进行专业化培训，不断加强对公民的宣传和动员，形成政府、公众、企业良性互动的政务服务评价体系，有效提高了公众满意度。此外，政府依靠大数据建立政务服务“好差评” 信息汇聚系统，形成以政务服务平台为依托的“好差评” 制度管理系统，积极健全配套的“好差评” 评价反馈追踪机制，不断完善信息资源共享网络，实现数据共享和社会监督。在政府和社会的努力下，政府形象塑造的关系网络日渐丰富。[6]

（三）建立健全社会规范

社会规范为政府形象塑造提供规范性和有序性，是行政人员开展塑造活动的基础，包括正式规范和非正式规范。从正式规范来看，自李克强总理2019年提出建立政务服务“好差评” 制度后，国务院办公厅印发《关于建立政务服务“好差评” 制度提高政务服务水平的意见》，各省市结合实际情况及时下发各类针对性政策文件，在原有评价途径的基础上联结小程序、公众号、窗口评价等多种方式，通过“非常满意” 到“非常不满意” 的五级评价法开展“好差评” 评价工作。此外，还积极开展竞争排名，各省市按照服务事项和窗口定期发布“好评数” 与“差评数”，精确到具体的区、县。从非正式规范来看，道德规范、公共精神也发挥着重要作用。政府工作人员坚持“以人民为中心” 的原则，突出政府的服务性导向，将政务服务评价的主动权交给社会公众，并将评价结果和工作绩效结合在一起，以“好评量” 和“差评量” 作为人员晋升、激励奖惩的依据，实时督促排名靠后的部门和人员按时整改并追踪反馈。在与公民的互动层面，公民获取信息的渠道不断拓宽，各地各级政府通过权威渠道定期向办事公众公布各省市、地区的“好评率”“差评率”，办事企业和公众对“好差评” 制度的参与感与整体感知度迅速上升，政府形象随之有效提升。

四、结束语

社会资本具有增强政府信任、丰富社会网络、激励社会发展，构建良好政府形象等积极功能。本文以社会资本的积极功能为出发点，对政务服务“好差评” 制度有效塑造政府形象的路径进行了探讨，研究建议政府在今后的形象塑造中做到以下几点：一是积极强化社会信任，加强政府管理理念的转变，建立服务型政府。政府要改变原有单向行动的理念，充分发挥社会公众在管理活动中的关键地位，并实现各项资源的合理配置。同时，政府要完善信息公开制度，保障公民的知情权，加强对政府行动的社会监督和内部监督，提高政府信任；二是建构政府、社会、公众等多主体良性的合作网络，提升社会资本。在政府形象塑造中，社会关系网络是多个主体在政府指导下互动的载体，促进各项活动的合作与协调。在政务服务“好差评” 制度的执行中，中央政府和地方政府作为指导者，通过社会组织、社区精英起模范带头作用，将政民互动和政务服务评价有效结合在一起，在变化复杂的现代化背景下实现政府形象的迅速提升；三是完善各项规范制度，为政府形象塑造提供制度保障和政策指导，既要重视正式规范，又要重视非正式规范的深化。在疫情的影响下，公民情绪变化波动大，需要在政府的行动中得到对公共利益的肯定。非正式规范表现为政府工作人员在自身工作中坚持“以人为本” 原则，实现工作态度、行为观念服务导向转变，提高政府公信力。

参考文献：

[1] 郭惠民.国际公共关系教程[M].上海：复旦大学出版社，1996.

[2] 赵劲夫.市场经济中的政府形象[M].北京：中共中央党校出版社，1996.

[3] 胡宁生.中国政府形象战略[M].北京：中共中央党校出版社， 1998.

[4] 尹晓楠，方雪琴.危机修辞视域下的政府形象传播：以“新冠肺炎”疫情事件中河南形象传播为例[J].新闻爱好者， 2020，（3）：41-44.

[5] [美]罗伯特·D.帕特南.使民主运转起来[M].王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001.

[6] 沈丽琴.地方政府实施政务服务“好差评”制度的成效及其优化[J].中国行政管理，2020，（12）：144-146.