多元解纷的法治协同：内部体育纠纷的司法治理

刘谢慈

摘      要：在“共建共治共享”的社会治理新格局下，司法权介入体育协会内部纠纷既体现了公权力规制与私权利保障的关系，也彰显了民主自治与法治原则的良性互动。当前内部体育纠纷的司法治理机制存在规制范围不清、主体适格性存疑、法律依据缺位等问题，因而有必要明确司法治理边界，完善实体法和程序法的融通路径。新修订《体育法》从规定不同救济机制的受案范围、规范体育组织行为、确立体育组织权责体系、完善多元纠纷解决机制等进一步强化了内部体育纠纷的法治保障体系。在分析转型期社会治理的行动逻辑与演化趋势的基础上，论证保障司法的有序介入与体育治理的价值趋同，并基于体育治理的制度特性以及自治与法治的关系，提出协会内部救济、仲裁、调解等适配机制和司法救济应在内外结合的双重架构下有效衔接，进一步明确司法权介入内部体育纠纷的时间、范围和法律依据等问题，从而有效厘定内部体育纠纷的司法治理边界。

关  键  词：体育法；内部体育纠纷；司法审查；社会治理；体育自治

中图分类号：G80-05     文獻标志码：A    文章编号：1006-7116（2023）03-0048-10

Legal coordination of meta-dispute resolution： Judicial governance

of internal sports disputes

LIU Xieci

（School of Law，Hunan University of Technology，Zhuzhou 412007，China）

Abstract：Under the new social governance pattern of “co-construction， co-governance and sharing”， the involvement of judicial power in internal disputes of sports guilds not only reflects the relationship between public power regulation and the protection of private rights， but also highlights the benign interaction between democratic autonomy and the rule of law. At present， there are some problems in the current judicial governance mechanism of internal sports disputes， such as unclear regulatory scope， doubts about the eligibility of the subject， and absence of legal basis. Therefore， it is necessary to clarify the boundary of judicial governance， and to improve the integration path of substantive law and procedural law. The newly revised "Sports Law" further strengthens the legal guarantee system for internal sports disputes from the aspects of stipulating the scope of different relief mechanisms， regulating the behavior of sports organizations， establishing a system of rights and responsibilities of sports organizations， and improving the multi-dispute resolution mechanism. Based on the analysis of the action logic and evolutionary trend of social governance in the transition period， it demonstrates that the orderly intervention of the judiciary and the value convergence of sports governance. Based on the characteristics of the system of sports governance and the relationship between autonomy and the rule of law， it is proposed that the internal relief， judicial relief， arbitration， mediation and other adaptation mechanisms of the association should be effectively linked up under the dual framework of internal and external integration， and the time， scope and legal basis of judicial intervention in internal sports disputes should be further clarified， so as to effectively determine the judicial governance boundary of internal sports disputes.

Keywords：sports law；internal sports disputes；judicial review；social governance；sports autonomy

党的十八大以来，以行业规范为代表的社会规范逐步被纳入法治规范体系，规则体系多元（又称“规范多元”）的法治协同成为社会治理的重要命题，其核心在于“社会规范对于法治的协同”以及“法治对社会规范的引导”。新修订《体育法》已于2023年1月1日起正式施行。在全面推进依法治国的大背景下，如何在中国特色社会主义法治体系的整体框架下推进体育法律制度的完善，是新时期体育法治建设的应有之义。从“法治协同”的规范依据及其核心要素来看，法治属于社会治理的基本方式，本质为规则之治，其运作体系涉及与行业内部规范、仲裁规范、调解规范等社会规范的协调配合，故“多元解纷”的内涵及其涉及的法律法规与不同社会规范的互动统筹，需要在多元规则体系的框架中展开讨论。当下中国正经历着由“社会管理”向“社会治理”的深刻转型，在利益格局日趋复杂和利益表达诉求日益多元的背景下，以单向行政管控为主的社会运行模式已然不能适应社会发展需求^[1]。行政管控模式下的體育治理主导权主要由各级体育行政部门掌握，而随着社会治理整体风格由“管理型”向“治理型”转变，体育行政机关的职能和理念也在革故立新。“共建共治共享”的社会治理新格局需要体育治理彰显时代特性，从不同维度寻找改革进路。因此，从单向“体育管理”转向多元“体育治理”具备充分必然性。

内部体育纠纷是指体育行业协会在日常管理和规则适用过程中，发生在体育组织、机构及其管理者和成员之间的纠纷，主要涉及协会内部管理、会员资格、人事选举、违禁药品、参赛资格、转会、判罚、违规行为、种族或性别歧视、裁判结果、成员合同纠纷等^[2]。作为体育治理体系的构成要素，协会内部纠纷的化解工作与社会治理新格局紧密相连。总整体上看，内部体育纠纷化解的社会效果本身就是社会治理效果的重要评价指标之一，而司法救济机制既直接影响纠纷化解效果，体现公权力规制与私权利保障的关系，也能间接反映体育组织民主自治与法治原则的良性互动。近年来，由内部体育纠纷引发的诉讼呈现数量递增、涉案范围扩充、法律条文样态单一以及援引内容集中等特点。由于2016年修正的《体育法》（以下简称2016《体育法》）和其他相关法律规定存在条文表述模糊、可操作性不强、协会自治主体权责不明、协会自治行为定位不清、司法介入时间和受案范围存疑等问题，法院在实践中对体育协会内部纠纷的审查缺乏统一标准，实践中屡屡发生消极应对或“同案不同判”的现象，已然造成司法资源的浪费，不仅有失法的秩序价值和效率价值，不利于维护我国的司法权威，也对体育治理的全面推进造成阻碍。因此，在尊重多元社会规范之独特价值的基础上，厘定内部体育纠纷的司法治理边界，加强并保障司法的有序介入，实现体育治理“法治协同”的规范扩展就显得愈发迫切。有鉴于此，本研究基于内部体育纠纷化解这一特定场景，研究作为规则体系多元框架的“协同性法治”，在反思“法律制约公权”的传统法治逻辑的基础上，探讨法治如何在法律与其他社会规范的协调中实现效力延伸和精准规制，以及法治如何通过凝聚共识、调整结构、协调试错、类型化处理等机制协同各种牵涉内部体育纠纷的社会规范，既要以法律为基础防止价值导向偏误和内部管理秩序失衡，又要保持其他规范体系的社会活力，从而完善实体法和程序法的融通路径。

1  多维辨察：内部体育纠纷司法治理的价值向度

1.1  司法治理与社会治理范式转换逻辑契合

从制度背景来看，西方国家强烈的人本主义催生了社会治理的法治模式，其治理目标趋于最大程度地保障和实现公民个体权利。在观念层面强调法律至上，在制度层面强调有序的规则之治，通过司法救济机制来解决纠纷是社会治理的基本诉求^[3]。与西方法治模式相对，我国传统的社会管理模式以社会和谐为终极目标，管理模式带有强烈的“人治”属性。根据介入的不同程度，以政府为代表的纠纷解决主体通过公开或私下的教化、劝说、儆戒等方式平息民间纷争，公民权利在传统社会治理体系中未受到足够重视。由于传统的纠纷化解机制过度强调“秩序稳定”，纠纷解决主体习惯通过非正式手段促使一方妥协让步以达到“表面和平”。与此相对，诉讼当事人大多会公开主张自己的权利，在据理力争、互相辩驳的过程中，存在激化冲突、损害名声的可能，由此产生普遍的“厌讼”心理，甚至出现对司法的群体性道德批判。即便纠纷主体成功启动了司法救济机制，但彼时的诉讼程序并不遵循规则导向来确定权属、划分责任，而是以道德规范为主要指引的“息诉维稳”。“官府”作为官方的争端解决机构采用恩威并施的手段使当事人达成妥协让步，个人权利在“国家至上”理念的面前沦为社会和谐的牺牲品。当时的法律很难为普通民众满足私利提供合法的渠道，相反，它要尽其所能抑制人们的私欲，最终达到“使民不争”的目的。在司法官员的认知里，自身的中立性和规范的程序指引都无足轻重，司法权运行的目的在于“彻底消弭冲突，使之无由发生”，法律的适用变成了教化加儆戒，无讼的理想化为息讼的努力^[4]。由此，以诉讼为代表的公力救济在很长的时间里不具备全面发展的社会基础。

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，这既为社会治理机制创新和体系完善指明了方向，也对我国体育治理体系和治理能力的现代化提出了新的要求。在社会治理新格局下，社会治理的目标体系正发生结构性调整，公民权利的全面保障成为“共建共治共享”的题中之义，理应被纳入社会治理的目标体系。全领域法治化的有序深化和拓展是对目标体系的核心要义，内部体育纠纷化解机制的法治化转型由此展开。由于司法救济机制与社会治理的法治化程度高度关联，为了全面推进依法治国，实现社会治理法治化，社会治理目标体系的调整对新时期的司法救济机制提出了新的要求，社会倾向于鼓励当事人以诉讼方式解决纠纷、特别是典型纠纷和新型纠纷，而在诉讼中，判决较之调解更符合社会的需要^[5]。随着法治中国建设的全面推进，因体育纠纷而产生的诉讼总量不断增加，司法工作人员在法治理念和法治素养上的进步促进了纠纷解决质量的有效提升。从整体上看，诉讼在体育纠纷化解机制中的地位逐渐稳固。当传统的救济机制无法满足内部纠纷主体日益多元的诉求时，体育治理主体需要在全面推进依法治国的基础上积极探索和开辟纠纷化解机制的新进路，借助多元解纷手段在纠纷的“事前”“事中”“事后”高效便民地化解冲突。

社会治理法治化转型强调不同规则体系与法治的协同。面对深刻变迁的社会结构和多样的纠纷类型，新时期的体育治理应由国家体育行政部门和其他相关公共权力机构形成多元治理主体，以互通有无、及时协商为合作机制，以国家法规制度和契约为权力来源，以满足公民体育需求为导向，形成国家和非政府体育组织之间平行或自下而上的运行向度，从而为体育行政和公共事务领域提供服务^[6]。而内部体育纠纷的司法治理需要立足体育实践，及时协商合作，充分调动体育治理主体的积极性，打造一套多元互通、高效便民的纠纷化解机制。

1.2  体育治理价值趋同与制度存异

法治是维护社会秩序的根本。当下中国的社会治理具有公共性、体系性、开放性等所有现代社会管理模式所具有的普遍共性，但最为关键的在于其社会性、地方性和法治性。其中，社会性是社会管理及其创新的根本特征，地方性是社会管理及其创新的基本特征，法治性是社会管理及其创新的关键特征^[7]。法治不等同于司法，法治过程不仅是立法、司法、行政的协同运作，还包括社会以非正式制度和非制度的形式运行，其共同构成了社会整体的法治。任何制度的适用都有边界，而制度的有效性决定了它的边界范围。从体育治理的目标体系来看，为了将宏观治理目标转化为纠纷化解的现实需求，需要从矛盾的集中领域入手，推进法治的实践和法治的实现，具体应从法治观念的确立、纠纷化解机制的构建、体育法运行机制的完善、纠纷主体行为方式的规范等方面突破^[8]。

作为维护社会秩序的关键手段，司法救济以国家强制力为后盾，在化解矛盾纠纷、保障当事人合法权益、修复破损的社会关系等方面展现出积极的效果。通过司法的有序介入来解决内部体育纠纷是在法治社会开展体育治理工作的基本诉求。从社会的演化趋势来看，近现代法治社会具有以下特征：第一，注重规则治理，以法律规范作为社会治理的唯一权威和正统标准，并且这一规范体系必须是明确的、普遍的、公开的、稳定的和逻辑一致的；第二，法院作为独立行使司法权的中立机关必须严格依法办事；第三，严格的理性主义是法律体系和诉讼程序设计的最高标准；第四，社会的终极权威只能是正式的、公共性的法律体系，各领域的社会关系都应由法律进行调整，以实现社会的“法治化”。在这样多层次的表征之下，司法救济成为纠纷解决机制的中流砥柱。进入近现代社会以来，随着社会法治化程度的提高，司法的终极权威逐渐形成。因此，以法治为核心的社会治理命题既是回应“法治中国”建设在社会层面的表达，又是符合现代社会发展规律的时代必然要求^[9]。

规则体系多元的法治协同既是体育治理全面推进的重要依托，也是体育治理的基本保障，如何在“共建共治共享”的治理格局下发挥司法治理的独特优势，成为当前内部体育纠纷化解工作中亟需解决的问题。纠纷当事人之间的矛盾激化必然导致内部关系的破损，造成局部社会关系的紧张，若内部救济机制和除诉讼外的其他外部救济机制无法产生功效，司法权所具有的国家强制性能有效稳定复杂的利益格局，实现权利义务的有效分配。不管是惩罚、禁止、保护还是关系的调整，司法权是内部体育纠纷得以实质化解的最后保障，其具有一锤定音的效果，能有效维护体育活动中的社会关系^[10]。

1.3  体育自治权力制衡与规范修正

受传统政法模式的影响，体育行业内部的司法治理往往受制于行政权与司法权的双向互动，二者在本土社会治理体系中呈高度融合状态。尽管东西方的法治路径大相径庭，但司法行政化和司法去行政化的对立都长期影响着社会治理总体格局。从历史传统上看，行政权在我国社会治理体系中的地位相对强势，且存在与司法权混同或干预司法权运行的现象。例如我国古代的州县衙门所既是行政机关，也是实际处理民间纠纷的司法机关。不管是“主体混同”还是“建制混同”，行政兼理司法的现象普遍存在，此时的“司法”是一种公共权力对社会实施“管理”或“调整”的客观工具^[11]。由于行政管理与司法治理会依据不同的排序标准对公平、公正和效率等价值进行考量，故行政管理中普遍遵循的“高效”使得“结果的可接受性”一般优先于“程序正当性”，超职权主义风格明显，导致司法救济机制不具备正向发展的制度土壤。

体育协会属于专业性公共组织机构，其民主自治模式因灵活性、专业性和自律性而有别于一般的行政管理机构。尽管现行法律法规对相关组织的授权存在争议，但因体育协会自身管理行为所产生的内部纠纷确有司法介入的余地。从组成方式来看，以足协、篮协为代表的体育组织的构成源于集体意志的协调统一，其权力来源于成员的让渡，具备一定的民主自治基因。但作为非政府公共组织，体育行业协会在某些领域的权力来源于政府委托或法律授权，带有“准官方组织”的特性^[12]。因而从纠纷性质上看，体育协会依据规章对其成员进行管理所产生的内部纠纷在法律上是一种兼具公法与私法关系的混合体。组织规章是内部体育纠纷的解决依据，一般是成员通过博弈，在利益的冲突与妥协中形成。利益的妥协意味着必有一方做出牺牲和让步，尤其对于力量相对弱小、处于博弈劣势地位的成员而言，其利益不但很难在规章中直接体现，甚至还有可能被迫接受無法保障其基本权利的规章制度^[13]。但由于体育协会的领导组织并非完全通过民主选举产生，在会员制的驱动下，属于特定协会类属下的俱乐部和运动员为了参与竞赛，必须在指定期限内完成注册，且在日常管理中各类协会的管理行为本就具有较强的行政管理色彩，而协会自身的日常运作也受制于其他行政机关，因而真正意义的行业自律难以保证。在自律不足且自治乏力的情况下，内部规章对其会员具有类似法律的权威。但由于管理行为缺乏有效制约，成员的合法权益屡遭损害。故体育协会对内部体育纠纷所为自治行为理应受到司法的监督和审查，这是与权力共存的义务^[14]。若协会成员的职业生涯被强行绑定在所谓的“行规”里，而协会造成的损害却游离于司法审查之外，民主自治极有可能异化为无序的权力挥霍。司法治理的目的不是取代体育协会的内部自决机制，其是为了完善内部体育纠纷解决机制，进而推动公正裁决机制的建立。在这一目标的实现过程中，司法治理的边界和尺度的阶段性定位就显得尤为必要。

现代社会的民主必须以法治为前提，尽管少数人可能会因民主的平等性而承受一定程度的不自由，但法律在遵从民主多数价值的同时，同样需要保障少数人的合法权益，而司法即为民主自治的价值平衡提供了强有力保障。法律的强制性是对自治规范灵活性的必要补充，其表面的牵制效用实际是对体育协会所为民主自治的有序推进和协同，当内部管理秩序失控时，法治与自治得以双管齐下，共同发力保障纠纷事实认定的准确性、解纷结果的公正性和解纷效果的持续性。

2  理性审视：内部体育纠纷司法治理的困境研判

2.1  内部体育纠纷样态认知偏差

规则体系多元是社会的结构性特征，各种社会规范之间以及社会规范与法律规范之间的冲突可能导致纠纷解决秩序紊乱，甚至在特定领域催生某种隐性的绝对优势秩序。当前关于“规则体系多元”的主流观点基本属于社会与规则的“二元架构”，且传统的司法治理模式一般通过法律限制公权扩张以协同内部规则体系，面对社会规范的多元扩展趋势，难以为内部体育纠纷多元化解的法治进路提供高效的协同框架。长期以来，我国体育法学研究习惯通过传统的法教义学对内部体育纠纷化解的法治化路径展开探讨，其内涵主要包括3个层次：其一是经验维度，指对现行有效法律的描述；其二是逻辑分析维度，指对法律概念和法律体系的研究；其三是规范实践维度，指提出解决具体案件的方案^[15]。由于法教义学以现行的实在法秩序为核心，偏重对现行法律规范和法律制度的合理化解释，并为规范的实际适用提供建议，其对纠纷化解机制的研究建立在固有规范的基础框架之上，在一定程度上缺乏对当事人心理和社会效应的动态关注，容易忽视社会治理范式转型对体育治理体系的现实影响，无法充分契合新时期体育治理的政策趋势。

其一，相较于其他事业产业，体育领域的精神价值共识最多、行为规则共性最强^[16]。从纠纷化解所倚仗的规则体系来看，当事人需要在法官、仲裁员等中立第三方的帮助下，通过清晰的规则指引参与纠纷解决程序并欣然接受纠纷解决方案。但现实中，第三方或无法全面了解内部体育纠纷的专业特性。例如，尽管法院具有极高的权威性，但在内部体育纠纷案件中，一般的合同法、劳动法思维并不完全适用。法院判决的法律事实、仲裁裁决的认定事实、调解协议的书面事实和体育纠纷的客观事实之间难免存在不同程度的偏差，若纠纷当事人无法通过证据将其主张的“客观事实”还原到一定程度，规则导向下的“客观结果”与当事人的“主观预期”之间可能存在差距，纠纷解决方案将引发纠纷主体的心理抗拒。不管是传统分类体系下的内部体育纠纷和外部体育纠纷，还是细分视角下的合同型体育纠纷、竞技型体育纠纷以及保障型体育纠纷，法教义学在研究视角和方法上的局限性使其无法涵盖新型内部体育纠纷的时代特性，传统的部门法学理论难以契合体育实践的变革逻辑，体育纠纷解决机制的社会治理效能无法全面凸显。

其二，法教义学一般将焦点集中于纠纷发生后的解决阶段，较少对解决方案的后续执行效果进行持续追踪。例如，当事人是否会持续认同解决方案？解决方案的执行情况如何？原本破损的社会关系是否有效修复？这些问题都值得纠纷解决主体保持关注。因此，研究转型期体育纠纷的司法治理，需要对现有学说、法律和司法实践进行必要的批评与修正，法教义学所提出关于法律解释及法律续造的原则，具有调节制度发展的作用，但不应拘泥于向来的见解。纠纷中的当事人习惯追求自我利益的最大化，但司法公正不是迎合个体的公正观感，而应弥合不同个体评价结果公正的兼容之处。良好的内部纠纷化解机制应通过社会规范或法律规范的适用来规制权力、引导权力，保障并实现内部成员的合法权益，推进体育治理在公序良俗中稳定发展。立足于当前体育治理的应然进路，司法理应关注内部体育纠纷化解的全过程，结合其引发的关联社会效应，超越个案正义的具体实现，形成类案指导效应。

2.2  规制范围有待厘清，可操作性有待补强

从典型的纠纷类型来看，竞技体育案件数量最多，主要包含劳务合同纠纷、体育伤害事故纠纷、比赛判罚纠纷等，其中又以职业球员与俱乐部之间的劳务合同纠纷问题最为突出。根据2016《体育法》第32条之规定，在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。由于内部体育纠纷涉及的法律关系较为复杂，有时难以从单一维度准确定性，且相关条文对“竞技体育纠纷”并无统一界定，而不同法院对竞技体育的理解难免存在差异。加之当前法院系统普遍存在案多人少的情况，人民法院受理案件数量长期处于高位运行状态，大量基层法院存在案件积压多、审理周期长、人员紧缺等问题，这就造成部分法院出于节约司法资源等现实原因的考量，援引2016《体育法》第32条拒绝受理内部纠纷诉讼。例如，在董志远与大连超越足球俱乐部有限公司的劳动争议纠纷一案中，先是大连当地劳动人事仲裁机构以“申请人的仲裁请求不属于劳动人事争议处理范围”为由不予处理；随后大连市沙河口区人民法院在一审民事裁定书[（2019）辽0204民初1955号]中援引2016《体育法》第32条，驳回了原告董志远的起诉。紧接着，辽宁省大连市中级人民法院在二审民事裁定书[（2019）辽02民终5279号]中也据此认为“纠纷应提交中国足球协会仲裁委员会裁决”。最后，辽宁省高级人民法院同样驳回了董志远的再审申请[（2019）辽民申6086号]。然而，从北京市朝阳区人民法院于2020年5月发至中国足协的一份司法建议书中可知：中国足协仲裁委员会既非《体育法》规定的体育仲裁机构，也非《中华人民共和国仲裁法》规定的仲裁机构，没有法律规定的“一裁终局”的权力。可见，中国足协仲裁委员会并不属于《体育法》中规定的“体育仲裁机构”。而由于当时的大连超越足球俱乐部已经破产，不再属于中国足协的会员，故其与中国足协之间本身就不再具有制约关系，足协无法对这一纠纷进行裁决，最后导致董志远救济无门。在新修订《体育法》出台前，足协、法院在类似案件中往往依据各自的受案标准排除自身管辖，无法形成有效互补，管轄盲区由此而生。

从司法实践来看，内部体育纠纷诉讼的争点一般集中于案件的主管权，即内部体育纠纷案件的受理究竟属于仲裁委还是法院的职权范围。根据第32条第2款的规定，体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院以行政法规的形式确立。但《立法法》第8条规定“仲裁制度”只能以法律的形式进行立法，属于全国人大及其常委会的专属权力，且根据《立法法》第9条之规定，体育仲裁制度作为“司法制度事项”，不属于全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院根据实际需要可以先行制定行政法规的事项。当不同位阶的法律对体育仲裁的规定不一致时，低位阶的《体育法》需要让步于高位阶的《立法法》，专业的体育仲裁制度难以构建，加之衔接机制尚存缺陷，导致司法权的适用性不足。

从司法权与自治权的关系来看，2016《体育法》第32条本应作为协会自治的法律依据，但部分体育行政机关和协会管理者忽视体育仲裁的制度现实，一味对法律条文进行文义解释，随意扩充体育仲裁的范围。从立法目的来看，2016《体育法》第32条确立的体育仲裁具有明显的强制性。根据1996年国家法制局的立法规划，体育仲裁条例属于行政法规，2016《体育法》第32条在竞技体育纠纷中排除了司法审查，这与普通的民商事仲裁和劳动仲裁存在较大区别。完善的体育仲裁制度应立足于民间仲裁的基本特性，坚持当事人自愿原则，实行协议仲裁、或裁或审和一裁终局原则^[17]。若法理上理所应当的“或裁或审”被强行转为“只裁不审”，则有违背仲裁制度普遍规律之嫌。新修订《体育法》第92条第1款将“在竞技体育活动中发生的其他纠纷”规定为体育仲裁的对象，但其可解释性仍然较大，并不能完全解决2016《体育法》第32条之适用困境，体育仲裁的范围仍然存在较大的不确定性，难以为司法权的有效介入提供明确依据。若对“竞技体育活动中发生的其他纠纷”作扩张解释，不加分析的将其划入体育仲裁机构的专属管辖范围，粗放式地排除司法管辖，在缺乏对接机制的情形下，“一裁终局”的体育仲裁模式将会极大地削减法院受案的积极性，诉权的剥夺会对当事人的程序权益造成不利影响，维权路径的封堵对原本就承受权利损害的当事人而言无疑是雪上加霜。故内部体育纠纷的化解工作应以当事人诉权保障为核心，在明确体育仲裁特性及其与普通仲裁制度区别的基础上，从纠纷性质、纠纷情境和协会内部自治依据等角度进行综合考量，从而作出准确界定^[18]。2.3  司法适用主体适格性存疑，内部纠纷可诉性存在争议

主体适格既是建立体育法律关系的必要条件，也是司法适用的前提。2016《体育法》对不同体育社团的职权范围作出笼统规定，但却未对职权发挥提供有效指引，也没有对体育法律关系的主体资格作出明确规定，引发的最为突出的问题在于体育行政管理部门与单项体育协会在人员和机构设置上长期混同、权责模糊以及法律关系不明。当发生内部体育纠纷时，法院需要援引民事法律关系和行政法律关系的相关规定，容易引发司法适用主体适格性的争议，在损害纠纷主体正当权益的同时，导致协会内部的权力腐化。从司法治理与纠纷解决主体的关系来看，民事诉讼救济机制讲求当事人平等原则，只解决平等主体间的人身权和财产权纠纷，当事人之间的诉讼地位平等，因此其适用范围有限。而体育纠纷中的当事人不一定具有完全平等的地位，这就给民事诉讼规则适用于体育纠纷造成一定障碍。作为维护社会公平正义的最后一道防线，司法人员的中立性和司法程序的严谨性是法律得以有效实施的关键，第三方的公信力对矛盾纠纷的最终化解至关重要。从司法适用主体的既有问题来看：一方面，内部体育纠纷各主体之间的法律关系较为模糊，各单项体育协会自治权力较大，且缺乏行之有效的行政权制约机制，由于司法权和立法权具有滞后性，导致解纷过程中规避法律的现象长期存在，司法权无法真正发揮制衡作用；另一方面，不同地区、不同协会之间的规章缺乏明确的制定标准，存在体系分散、互通性较差等问题，难以构建起逻辑清晰、结构完整的体育社会组织法律规范体系。有鉴于此，应以《体育法》为基础，结合民事实体法、民事程序法、行政法规、地方性法规、部门规章以及地方政府规章的相关规定，着力构建一套“体育权利保障充分、政府权责划分清晰、协会自治规范合理、救济路径指引明确”的多层次的内部体育纠纷法律规范体系

近年来体育行政管理部门逐渐弱化了对体育行业的直接控制，随着国家管制的解除、私有化与法团化的崛起，政府部门的独占领域逐渐减少，控制程度逐渐减弱。在这样的背景下，其他社会规范获得了更加广阔的发展空间。从体育治理的理想模式来看，公民个人和相关社会主体应通过政府权力的转移获得一定的自治权，当纠纷发生时，自治主体及时介入，依据行业内部规范将纠纷缓和或扼杀在萌芽状态，而司法在个人和社会自治无法产生预期效果时代表“国家意志”中立介入。然而，是以内部协同为主还是以独立机制的角色适时介入？内部体育纠纷中的司法治理基调尚存争议，司法介入的节点和尺度有待进一步细化。以最为典型的司法审查范围争议为例，《行政诉讼法》相关规定导致体育协会自治行为的可诉性存在争议。实践中较为常见的体育诉讼受案类型是合同型体育纠纷，争议焦点集中于具体的合同条款，但既有解纷框架难以适应新型内部体育纠纷的争点多元和扩张的特点，纠纷的久拖不决势必给体育治理带来压力。一方面，《行政诉讼法》第2条第2款对“行政行为”作出限定，将“法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”规定为行政诉讼的受案范围，似将体育协会的内部管理行为划入了规制对象，但由于表述不够明确，且存在较大的可解释性，部分法院习惯性拒绝受理因协会内部纠纷而引发的行政诉讼；另一方面，《行政诉讼法》第12条第12款将行政诉讼的受案范围规定为“行政机关侵犯公民、法人或其他组织的人身权、财产权等合法权益”的行为，这就引发了体育协会侵犯“人身权和财产权以外的其他权利”的行为是否可诉的争议。

当前内部体育纠纷化解所面临的核心问题在于：司法治理能否从“法律制约公权”的单一逻辑扩展至“各种社会规范的法治协同及其规范衔接”的多元逻辑，既要确保司法治理的统摄性，在运用法律制约公权力的同时，促进体育协会和其他体育治理主体的积极履职和公平担责，又要避免法律的过度介入，为其他社会规范留足适用空间^[19]。作为外部解纷的终局架构，司法权在内部体育纠纷的化解过程中应体现介入的条件性、补充性和监督性。立足于体育治理的现实逻辑，可在内外结合的双重架构下，从以下3方面着手完善内部体育纠纷司法治理的协同路径。

3.1  穷尽内部救济，夯实司法治理前提

法律法规与内部自治规章之间既存在公信认同之争，也不乏借用、协调、效力确认等延伸机制，若能合理利用内部规章，必然能巩固司法介入内部体育纠纷的基础，而这本身即为有效立法的必要条件。面对争议事实的专业性和行业封闭性，纠纷当事人习惯在实践中诉诸其他社会规范的权威资源来强化或消解法律的权威^[20]，以增强己方主张的可信度。和其他纠纷类型相比，内部体育纠纷往往具有内容的高度专业性、规则的全球性和独立性、行为的相对封闭性、规制客体（如体育竞赛）的时效性等特点。正因如此，体育协会内部自治相较其他行业的纠纷自治应具有更高的统一度。从司法救济与协会内部救济的差异来看，诉讼程序往往需要耗费大量的时间和经济成本，在法院审判压力与日俱增的背景下，司法审查的终局优势容易被打上“迟滞性”标签，其不宜在内部体育纠纷中介入过深的原因即在于时效问题。竞技体育高度讲究效率。例如，在职业球员转会事件中，转会窗口时间十分有限，纠纷的久拖不决显然会影响转会进程，导致人力、物力和财力的全面损失。即便当事人最终胜诉，但“法律认同”或无法有效弥补“实际损失”，司法救济的即时利益相较长远的职业生涯影响可能杯水车薪。大连市沙河口区人民法院在一审民事裁定书[（2019）辽0204民初1955号]中也有类似阐释：“相比案件经过劳动仲裁、人民法院一审、二审的审理，仲裁裁决最长时限为6个月，其能够在相对更短的时限内得出审理结果。基于职业球员运动生涯较短和职业足球运动的特殊性考虑，职业球员与职业足球俱乐部之间工作合同纠纷不宜由法院管辖。”此外，司法权对个体或团体权利的个案救济有时会影响体育活动或体育竞赛的正常秩序，造成个体权利和公众权利的冲突，这进一步凸显出体育协会内部救济机制的便利性和高效性优势。

穷尽内部救济原则是许多国家通行的内部体育纠纷先决程序，它是指协会内部纠纷的当事人在向法院寻求司法救济之前，必须用尽内部救济手段，否则法院不予受理。如CAS在《体育仲裁规则》中明确规定：“根据联合会、协会或体育组织有关机构的规定或双方达成的仲裁协议，且已用尽上述机构可用的法律救济，可对上述机构的决定提出上诉”，即是对穷尽内部救济原则的认可。作为国际通行的体育纠纷解决模式，这一原则表面上强调协会自治，实际上凸显了司法的终局性。社会治理在法律层面包含立法、执法和司法，体育治理作为社会治理的一部分，体现在体育协会自治上应包含规则自治、执行自治和纠纷自治^[21]。作为一种司法审查的限制性程序，其合理性源于前述协会内部纠纷的特殊性，体育协会的权力逻辑在于成员间民主自治的共同意志。在纠纷发生之前，体育协会与成员之间存在的一种自愿缔结的契约关系，只有认同协会规章并签署相关协议的成员才有资格入会。不管是个体自治还是行业自治，都旨在充分发挥体育协会的管理职能，是对传统行政管制模式的优化，理应制定应对纠纷的内部规章，并严格依规行事。既然当事人之间存在接受自治的共同意愿，那么“用尽内部救济”这一先决条件就具有充分的合理性与合法性。

3.2  善用体育仲裁，完善司法治理适配机制

随着法治话语的展开和法治实践的革新，法律在社会关系、价值选择、利益确认等方面的“权威赋予”功能日益明显^[22]，并逐渐成为其他社会规范在纠纷化解和制度运作中倚仗的权威资源。前者如“司法治理的全领域扩张”，不仅包括司法权有序介入不同行业的内部纠纷，也包括一些非法律的协商和决策机制相继采用类似法律的规则体系和诉讼程序开展行业治理。我国有关信访、复议、申诉等研究表明，人们的行动理由及策略一般是法律话语与其他各种正当性资源相互作用的结果^[23]，而司法治理的运作方式也会影响其他社会规范的运作效果。替代性纠纷化解机制（英文全称为Alternative Dispute Resolution，簡称ADR）一般通过相关社会组织或团体化解纠纷。体育协会外部的ADR主要包括调解、仲裁、小型模拟审理、律师或中立专家的联合磋商（早期审理评议）、简易陪审团等。作为司法救济机制的必要补充，ADR的第三方中立性和程序便捷性可以最大程度消弭司法救济机制的高成本和协会自治的行政管控特性。例如，“大调解”集成统筹模式被称为应对社会矛盾的东方经验，其核心在于一站式法律服务和一站式争议解决服务。作为一种有着深厚文化基础的解纷手段，调解在现代体育治理中占据重要地位，体育治理主体在以往的纠纷化解工作中已尝试将人民调解、行政调解等引入解纷程序，通过疏导和说理缓和冲突，并取得显著成效。2023年1月1日起施行的《体育仲裁规则》第51条对体育仲裁机构的“调解”职能作出明确规定，在保持制度属性的前提下，进一步细化了程序规则与衔接机制。

在众多适配机制中，体育仲裁具有举足轻重的地位。通过完善体育仲裁制度，确立专业、统一的审查标准，能有效补充司法治理的不足。《体育法》规定的体育仲裁不同于《仲裁法》规定的普通民商事仲裁，体育仲裁机制“在很多方面已经脱离了传统商事仲裁的一般属性”^[24]。新修订《体育法》“体育仲裁”章通过10个条文正式确立了独立的外部体育仲裁制度，扭转了以往体育仲裁制度模棱两可的适用局面，对于当事人权利的及时救济具有显著意义，其以统领性的规则为体育仲裁具体规则的制定提供了法源基础，为完善体育仲裁机构和机制提供了立法基础和具体指引^[25]。其中，第92条通过“列举+排除”的立法表述方式明确了体育仲裁的受案范围，突出体育仲裁的专业仲裁属性，将体育仲裁与《仲裁法》对应的民商事仲裁以及《劳动争议调解仲裁法》对应的劳动仲裁进行了清晰划分，避免三者之间产生冲突，既能有效引导当事人申请体育仲裁，也能将相关纠纷事项排除在体育仲裁范围之外。第93条明确了体育仲裁委员会的组成，对体育仲裁的程序规则和体育仲裁法律规定进行了有效区分，由于前者并不属于体育仲裁制度的立法，故属于国务院体育行政部门的职权范围，这是对此前《修订草案》中规定的“中华全国体育总会”的职责所做的更改，既为体育仲裁制度的独立实施提供了组织保障，避免了以往单项体育协会仲裁机构公信力不足的问题，也解决了《立法法》第8条有关国务院“越权立法”的冲突。在纠纷化解手段的衔接机制上，新修订《体育法》第95～99条围绕内部自治、体育仲裁和司法的介入程序作出明确规定，进一步划分了不同救济机制的作用边界，确立了司法的审判监督地位。

当事人自愿原则是仲裁制度的基石。尽管内部体育纠纷具有专业性、封闭性和时效性等特征，但体育仲裁制度仍应遵循仲裁的普遍原则，将“当事人自愿选择”作为启动体育仲裁程序的必要前提。对于体育仲裁的“强制性”的质疑，有学者提出：“强制体育仲裁制度本身并不违法，但若仲裁裁决一味排除司法审查，强制体育仲裁制度可能会侵犯当事人的诉权。”^[26]在当前体育协会具有绝对强势地位的背景下，运动员的意思自治和程序性权利容易受到隐性侵害。因此，当事人诉权的实现是在体育仲裁制度的完善工作中需要重点关注的问题。体育组织需要在法律框架之内展开自治，且应接受司法对内部体育纠纷的适时介入。对此，“或裁或审”与“一裁终局”的结合或能更好地解决这一问题。体育仲裁在性质上应属于协议仲裁，一方面，若当事人之间未达成体育仲裁协议，那么法院不宜以“案件应由体育仲裁机构仲裁，不应由法院管辖”为由不予受理；另一方面，体育仲裁具有“一裁终局”的效力，纠纷当事人可以自愿选择申请仲裁或提起诉讼，但当事人选择体育仲裁后不得再诉诸法院解决同一纠纷^[27]。从具体的受案标准来看，“‘运动员与‘体育协会之间产生的纠纷以及由‘协会作出的决定所产生的纠纷属于内部体育纠纷，需要用尽内部救济方可申请司法介入，即适用仲裁前置的规定。其他的合同、侵权纠纷，可适用‘或裁或审规则”^[28]。对此，《体育仲裁规则》和《中国体育仲裁委员会组织规则》借鉴民商事仲裁规则体例，结合我国体育治理的实际，对体育仲裁委员会的独立性、基本构架、运行机制、仲裁规范、“一裁终局”的裁决效力等关键问题作出具体规定，二者坚持体育仲裁与司法监督、保障相适应，实现了体育仲裁与民商事仲裁、劳动争议仲裁的有效衔接。

3.3  明确权责范围，厘定司法治理边界

健全的司法救济机制不仅需要解决现实纠纷，还需要化解各种潜在的社会风险，通过稳定的程序机制将一般问题个别化，将价值问题技术化，从而缓解纠纷给社会带来的冲击。从国际通行的做法来看，内部体育纠纷的司法审查主要分为两类：一类是以美国、英国为代表的形式审查，另一类是以德国为代表的实质审查（又称全面审查），前者只审查体育组织作出裁决的程序是否合法，不涉及具体的纠纷事实。按照英国法院作出的说明，程序正义的有关要求应以“默示合同条款”的形式直接写入体育纪律处罚规则^[29]。而后者在符合条件的情况下会对纠纷的形式要件和实质要件进行全面审查。根据德国法律的有关规定，若体育协会内部的裁决机构符合德国民事诉讼法第1025条规定，具备类似仲裁机构成立的法定条件，则法院只能对其进行有限审查，反之，法院可进行实质审查，此时的审查范围既包括内部裁决的合法性和公平性，也包括裁决是否符合体育协会制定的内部规章（实体性和程序性规范）^[30]。

新修订《体育法》将“体育社会团体”改为“体育组织”，并对不同层级体育组织的职责定位作出相应修订，其中第65条规定了全国性单项体育协会的职责，第67条规定了单项体育协会的监管和自治机制，为体育社会组织的有序运行提供了依据。然而，此次修订内容与《国务院机构改革和职能转变方案》对现代社会组织体制提出的转型要求相比，依然存在改进空间，如体育协会与体育行政管理部门之间的关系有待进一步明确，以防止对其司法适用主体适格性的质疑。因此，有必要进一步推进体育组织与行政机关的分离，贯彻落实《国务院机构改革和职能转变方案》对社会组织提出的“政社分开、权责明确、依法自治”的要求，形成和谐规范的体育治理生态。

从前述司法治理现状来看，司法机关在审查纠纷要素时经常混淆纠纷类型，无法准确定位请求权基础。内部体育纠纷中不同法律关系的交错使得法律纠纷和非法律纠纷的界限模糊，法官对于人身权纠纷、合同纠纷、财产权属纠纷、因管理或处罚决定而产生的纠纷容易出现误判，当事人寻求权利救济仍然存在不小的困难。从法院的角度来看，体育纠纷历来不是主要案源，且纠纷的专业性难免加重工作负担，加上各地法院对体育纠纷，尤其是内部体育纠纷的审查并无统一的判断标准，司法权在纠纷化解过程中进退两难。由于不同性质的体育纠纷在救济路径的选择上可能存在较大差别，纠纷的定性恰是法院行使管辖权的关键因素，故只有通过相应的法律和司法解释明确司法审查范围，才能消除法条表述模糊造成的尴尬局面，为法院提供更为清晰的指引。对此，新修订《体育法》已做出有益的尝试，如坚持“权利本位”的立法思路，在“竞技体育”章将以往我国的“管理型”竞技体育体制转变为“权利型”竞技体育管理体制，为解决竞技体育领域的代表性问题，如运动员注册与交流、运动员权利保障、赛事组织者权利维护等提供了法律基础^[31]。当然，为了充分发挥协会的自治效力，在司法治理和协会自治间达成平衡，法院在牵涉人身权、财产权、名誉权等法律纠纷的处理上应遵循“实质审查原则”；在专业技术事项和竞赛规则事项等非法律纠纷的处理上应遵循“形式审查原则”，重点对协会作出裁决的程序合法性進行审查。

从司法治理的总体路径来看，为了体现对体育自治的尊重，内部纠纷发生后应优先通过协会内部机制进行调解或自决，若当事人对内部救济的结果不满，既可以寻求仲裁、调解等外部适配机制解决纠纷，也可诉请法院对纠纷本身和协会先前裁决的合法性进行审查。只要当事人事先自愿达成过仲裁协议并载明排除其他救济手段，司法即应尊重双方意志，不得主动介入，除非一方当事人提供证据证明仲裁存在需要撤销的法定情况。但在某些特殊情况下，法院亦可直接受理当事人的起诉，如：体育协会相关人员或机构存在需要集体回避的情形；协会内部机构在此前关联纠纷的处理中存在滥用职权、徇私偏袒或其他有失公允的行为；实施违法行为的协会或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人；无法及时处理纠纷的其他情形。在司法治理的过程中，体育协会内部纠纷所涉事实的性质或可为司法审查划定相对清晰的边界，对于规则制定、技术标准、竞赛程序等技术性事项，法院一般不做审查，但若当事人的民事实体权利与此具有高度关联性，法院可借助专家辅助人制度对技术性事项进行全面审查。如此，在《体育法》框架下建立起规范、科学的解纷机制，定能为内部体育纠纷的有序化解提供坚实的法治后盾，有效完善体育法治规范体系建设。

当前我国体育协会内部纠纷具有纠纷类型多样化、参与主体多元化、利益诉求差异化等特点，信息不对称带来的不确定性、政策制度的多变性、组织领导的不稳定性、权力关系的复杂化以及组织间竞合关系的微妙等动态变化都影响着内部体育纠纷的化解进程，而体育协会实体化改革、政府职能转移、体育治理现代化建设等战略措施的推行，也使得体育社会组织内外部治理环境日新月异^[32]。新修订《体育法》构建了系统完备的体育法治体系，也为实现体育重点领域和新兴领域立法提供了必备的体育法律制度框架^[33]。内部体育纠纷的化解应以“多元互通”和“法治协同”为基本思路，实现不同救济机制之间的系统整合。一方面，以多元规则体系与社会治理机制的构成和互动为基础，考虑到协同性法治更能结合具体场景评估不同规范之间的衔接、变通关系和适用优势，应对司法治理的试错机制、效果反馈机制、优化机制等进行统筹协调。《体育法》的司法适用即是在一系列静态法规之上建构了一个动态的体育法律秩序，即以《体育法》的权威来规范和调整各个权利与义务主体之间关系的过程^[34]；另一方面，认同体育协会自治秩序的多样性和不同规则构成的合理性，围绕特定场景的纠纷事实和争议焦点形成初步共识，在制度建构过程中既要确保多元规则体系的灵活性，也要减少制度成本，提高规则适用效率。

法治理念从“有法可依”到“良法善治”的转变是社会治理范式转型的直接体现，在体育强国战略全面推行的大背景下，体育法治是助推体育治理体系和治理能力现代化的关键，以内部体育纠纷的现实问题推进体育法律制度的完善是体育法治建设的应然进路。内部体育纠纷的司法治理应从主体明确化、程序规范化、制度便民化、权力法定化等方面着手，充分利用机制改革凸显治理范式法治化转型的应然向度。诉讼与协会自治、仲裁等第三方救济机制之间不存在绝对的优劣定位，只有通过内外双重架构的规范治理，方能在内部体育纠纷的化解进程中切实平衡自治和法治的关系，实现多元解纷的法治协同。

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