在发展中促进地区相对平衡

陆铭

除了地区间人均收入差距缩小之外，全面地看待地区发展政策对公平的影响，至少还要考虑其他三个方面的问题。

首先，通过地区间总量经济的平衡来实现公平和“以人民为中心”的发展理念意义上的公平之间并不一致。“以人民为中心”的发展理念要求地区发展政策所追求的公平应该是人均意义上的公平，即地区间实际人均收入或者生活水平的趋同。而追求总量平衡的地区发展政策反而在鼓励低收入人群留在经济发展滞后的地区。因此，地区发展政策并不能作为解决地区间公平问题的主要手段，而只能作为人口流动障碍难以打破时的权宜之计。

其次，在户籍制度和公共服务均等化改革不断推进的条件下，不当的地区发展政策反而会阻碍流动人口市民化。庞大的外出务工人群的市民化问题是当前及未来一段时间中国最大的公平问题，但偏向于落后地区的地区发展政策可能会阻碍市民化。

一个机制是，农民工对老家的偏好，会被针对其老家的各种扶持政策所强化，进而降低其市民化的意愿。一旦这种观念上的变化转化为真实的行为决策，例如本来在流入地和老家间摇摆的群体选择在老家建房或者购房，这部分群体市民化的潜力将会被大大削弱。

最后，地区发展政策在降低区域间发展差距的同时，可能会加大政策目的地内部的分化。例如美国得克萨斯州的企业园区政策虽然总体上提高了当地居民的就业，减少了企业的空岗率，但对黑人就业占比的影响却是负的，也没有提升贫困线以下人群的就业概率。

此外，成功的地区发展政策可能带来人口流入，但当这些地区的住房供给弹性较低时，人口流入会导致房价和其他生活成本上升。此时，有房者由于房产升值处境进一步改善，而无房者由于生活成本上升处境反而恶化。欠发达地区的社会治理总体而言也相对落后，来自上级政府的政策支持所带来的利益很容易流入当地精英的手中。

在发展中促进相对平衡的地区发展政策应遵循四个原则。

首先，在地区发展政策目的地的选择上，要充分考虑全国层面的集聚经济效应，以提高经济效率。这要求在政策上进一步促进经济集聚，对发达地区进行“松绑”。具体而言，要加速推动户籍制度改革和公共服务均等化，同时新增建设用地指标的配置要和人口流动的方向一致，以缓解人口流入地土地供给不足的问题。

其次，在地区内部，按照各区域的人口流动状况实施差异化的政策。在欠发达地区，要提高区域性大城市的集聚和辐射功能，而其他人口流出的地区要进行减量规划，以恢复生态并减少资源浪费。在发达地区，人口集聚的城市要放松制度和规划约束，但农村地区和小城镇也要防止其盲目扩张。

再次，在全国层面和区域内部促進集聚的同时，要进一步促进人口流动并强化精准帮扶。在促进人口流动方面，一方面要通过流入地城市公共服务均等化等手段，降低流动人口市民化的成本；另一方面，要减少不符合区域动态比较优势的地区性政策。而对于那些不愿流动或者难以流动的人群，要更多地采用精准帮扶政策。

最后，对边疆地区、生态修复重点区域以及民俗文化保护等特殊区域，中央要给予足够的财政支持。