多元共管模式下的烟草打假打私价值共创机制研究——基于G省S 市的烟草管治案例

张振华，魏立聪，曾新淼

（汕尾市烟草专卖局，广东 汕尾 516600）

引言

卷烟制假售假的违法犯罪活动严重危害了国家的利益和人民的合法权益，干扰着正常的市场秩序。卷烟制假售假成本低、利润高，让不法分子不惜铤而走险，卷烟制售假打而不绝、禁而不止。借助大数据、人工智能等技术，卷烟制售假也展现出网络化等发展趋势，监管部门以有限的资源难以覆盖全部城镇和乡村区域的监管，监管难度进一步增大。从近年来查获的卷烟制售假案件来看，卷烟制售假产业链更为完整、手段更为隐蔽。一方面，借助现代强大的物流体系，涉烟违法犯罪团伙已形成集产供销为一体的完整的产业链。在较短时间实现全国各地快速流通，违法分子利用物流运输方便快捷、隐蔽性强、风险小等便利，运销“假、非、私”烟。通过物流发货，一般在三至四天就可以到达本市或者国内其他的大部分城市[1]。因此监管部门难以及时对制假、售假行为进行打击和查处。另一方面，违法犯罪团伙广泛利用网络工具发布销售信息，使用各种线上媒介渠道互通信息，甚至公开独立售卖。由于网络的虚拟性，执法部门难以对网络案件线索进行持续跟踪，也无法对整个涉烟违法犯罪网络实施全链条打击[2]。

传统情境下，烟草专卖局、公安局等部门的烟草打假打私活动主要是基于稽查人员个人的经验开展的，高度依赖于其实际参与的打击和案件查处活动，但是目前在涉烟违法活动日益趋于高科技、组织化的背景下，传统的烟草打假打私手段更加难以进行全区域的监管，亟需通过治理模式创新提高烟草打假打私治理的水平。互联网背景下，大数据技术与网格化管理、民情地图等手段的结合为烟草治理体系的转型升级提供了契机，有利于充分利用政府、公安等人力、管理资源，协助覆盖乡村地区的管理，实现监管全区域覆盖，促使烟草专卖打假治理从探索式、经验式向数据化、体系化过渡，提高监管水平[3]。当前新型的烟草打假打私工作主要是基于流程管控的思想开展，即纳入多方参与主体，通过相互协作和信息共享实现对烟草制假走私链条的全覆盖[4]，基于此，不同的参与主体能够对烟草打假打私进行协同综合治理，通过互动形成烟草专卖专营生态系统，从而实现价值共创。新形势下，烟草打假打私通过全局性统筹设计实施多部门协作模式，通过明确界定各协作部门的具体监管职责及其在烟草制假售假、走私贩私链条监管环节所处的位置和相互关系，形成明确的执法协作流程上接及下接接口，实现对卷烟打假打私全链条监管覆盖。基于此，以信息共享为中心的协作模式扩大了烟草打假打私的信息来源渠道，进一步提高了监管的精准性，有利于实现常态化监管[5]。

当前已有部分地区基于流程管控的思想针对烟草打假打私治理开展了有益的实践。例如，广西柳州市烟草局建设的“1＋N”大协同平台，坚持以地方党委政府“1”的主导地位，加强与各职能部门“N”的广泛、深度协作的社会综合治理监管平台；福建省通过搭建涉烟案件要素管控平台，打通烟草和公安部门之间的数据通道，通过数据穿透加强数据挖掘，实现烟草部门行政案件数据和公安部门涉烟刑事案件数据的有效聚合，实现对涉烟要素的智能化、动态化管控。目前S 市烟草已经建立起了基于“村委网格巡查+稽查员排查”的网格化管理模式，未来将在现有网格的基础之上继续吸收纳入零售户、消费者等主体，利用大数据、互联网等技术实现打假打私的目标，建立起包括卷烟供应商（工业企业驻点代表）、烟草专卖局（公司）“三员”（即稽查员、客户专员、送货员）和持证零售户、消费者等多主体在内的烟草专卖专营生态系统，以实现多主体之间的协同治理和价值共创，规范烟草市场秩序，净化制烟售烟市场环境，为传统烟草打假打私的转型升级提供切实可行的方案。

综上，本文将基于S 市烟草打假打私的工作实践，从多维共管和烟草专卖专营生态系统建设的视角出发，通过探究S 市烟草建立网格化管理机制和基于“民情地图”应用的烟草打假打私治理场景的工作实践，剖析S 市烟草实现价值共创的内在机制，旨在为烟草打假打私综合治理模式创新提供借鉴和参考。

一、理论基础与文献回顾

（一）烟草打假打私治理

现有关于烟草打假打私的治理研究普遍强调参与主体的多元化，认为新形势下的烟草打假打私治理应该以政府为领导，烟草部门认真履行职责，公检法、市场监管、交通运输等多个执法部门共同参与[4]，强调多个主体之间的相互协作[6]。参与主体的多元化和多个主体之间的协作配合形成了多元共管模式，产生“1＋1＞2”的效果。多元共管模式下，在政府主导下，将不同层级、不同部门的治理主体有机结合起来，如将具有刑事立案权的公安部门，具有行政执法权的市场监管、烟草等部门以及乡镇综合行政执法部门，通过综合运用行政力量破除部门之间壁垒，形成一个有机整体，在集中性、协作性、持续性和效率性达到最优状态，有效预防和打击卷烟制假贩私活动。

当前研究较多关注网格化管理和信息共享对烟草打假打私的治理的作用。网格化管理是互联网情境下管理模式的创新，在烟草行业管理过程有过尝试应用，例如促进人才队伍建设[7]、实现精益生产[8-9]等。例如吴爱华分析了含山县烟草网格化管理的创新实践，认为烟草行业的网格化管理是在网格划分的基础上，纳入多方主体，按照属地监管原则，通过定人员、定区域、定责任实行自上而下的层级管理，与此同时，通过搭建信息化平台。网格单元能够不断整合各类市场信息，并在不同网格层级之间实现信息传递和信息共享，从而建设起网格资源的服务协同机制，达到整合资源，提高效率的目的[10]。网格化管理这一模式为烟草打假打私治理提供了新的途径，烟草打假打私治理的网格化促使执法部门从静态资格监管过渡到动态行为监管，能够对新形势下卷烟的制假售假行为予以精准打假。具体来讲，烟草打假打私网格化管理模式能够纳入包括社会公众、企事业部门等在内的多元主体，彼此在差异化的利益诉求下，基于共同的治理规则形成依赖与制衡并存的关系，从而使治理效果最优化[11]。

涉烟情报网络的构建在烟草打假打私工作中扮演着关键角色，因此信息共享具有举足轻重的地位[12]。涉烟情报网络的建设是一项复杂系统的工程，需要长期的积累和方法的创新才能不断完善[13]，而烟草打假打私网格化管理模式通过纳入多元的主体，极大地拓宽了信息来源渠道，促进涉烟信息共享。烟草专卖网格化管理模式中的信息共享主要包括异常信息搜集、信息上报、信息处理和信息反馈四个步骤，在网格中能够通过多主体协同互动实现闭环管理，保证了烟草打假打私网格化综合治理的效率[14]。烟草打假打私网格化治理中的信息共享加速了涉烟信息从上报到反馈的迭代循环过程，使监管部门能够及时地获取更全面涉烟信息，并对卷烟制假售假予以精准的打击和惩处。

（二）服务生态系统与价值共创

服务生态系统是Vargo 和Lush 从服务主导逻辑拓展而来的概念，强调不同参与主体在动态和多层次的生态结构中基于共同的规则通过资源整合进行互动并进行价值共创[15]，其将价值创造的视角转换到多个社会经济参与者的动态互动[16]。由此可见服务生态系统和价值共创是相互交织的概念，其本质上都是对传统组织结构形态以及价值创造方式的创新和颠覆。价值共创是不同的参与主体通过合作而实现某一公共价值的行为，强调多个主体积极参与创造，在创造过程中体现不同主体之间平等互助、交流互动、协作互通的关系，是一种动态的资源整合过程，实现公共价值的最优化，效益最大化[15]。

烟草打假打私治理领域的服务生态系统具体表现为烟草专卖专营生态系统。该生态系统是围绕卷烟专卖专营活动的各主体和主体行为组成的错综复杂的网络，主要是通过网格化管理搭建起来的。随着烟草治理体系的更新，政府积极发挥主导作用，倡导各部门联合，社会公众、持证卷烟零售户、物流部门等在内的多元主体参与其中，彼此之间通过协调互动共同构建烟草打假打私的网格化管理机制。各参与主体之间通过信息传递、信息处理、信息反馈等信息共享机制相互协同，实现对烟草打假打私的共同治理，从而形成以烟草治理为主的服务生态系统。与此同时，该服务生态系统中的各个参与主体在对烟草协同治理的动态互动过程中共同创造价值，实现烟草打假打私综合治理信息化、系统化，并提升其综合治理的效率和效果，规范卷烟市场管理，从而营造良好的卷烟经营环境。

综上，网格化管理作为一种创新的管理模式在烟草行业具有一定的推广应用前景，但是现有关于网格化管理在烟草治理方面的实践的研究仍处于起步阶段。网格化管理作为烟草打假打私的一种有效的手段，使烟草打假打私治理链条上的各参与主体之间的协调互动和信息共享成为了可能，能够推动以烟草治理为核心的服务生态系统的形成，实现机制共建、信息共享、协同共治的“三共”模式，进一步促进服务生态系统内部各参与主体的价值共创，对烟草打假打私治理具有重要意义。

二、基于多元共管模式的烟草打假打私价值共创机制分析

本研究以G 省S 市为研究对象，选择标准是案例的典型性，具体原因有两点。一是S 市是打假打私的典型区域。S 市位于G 省东南部，辖内海域面积辽阔，海岛众多，地形以山地、丘陵为主，是全国沿海开放第一类口岸。优越的地理位置为S市的经济发展带来便利，但是与此同时也为制假、售假、走私等违法犯罪活动提供了滋生土壤。尤其是近年来，随着大数据、人工智能等数字技术的发展，烟草制假售假的产业链不断变化，呈现出制假流动化、售假网络化、运输分散化、分工专业化的趋势，受地区经济条件、地理环境、人文因素等影响，S 市特别LF 地区一度成为卷烟制假重灾区，卷烟制假频发多发，而卷烟售假则多分布在农村、乡镇和城乡接合部的批零兼营杂货店、一般杂货店、中小超市内。因此，传统的烟草的打假打私治理手段由于治理主体的单一性，受限于执法资源，烟草部门疲于应付日益繁重的卷烟打假任务，难以对烟草制假贩私违法活动进行全方位监管，监管难度较大，容易造成监管盲区。由此可见，S 市是研究烟草打假打私治理的典型案例。二是S 市局打假打私工作实践的典型性。为应对新形势下烟草打假打私问题，S 市局开展了有益的尝试和实践，通过协调基层政府、公安等部门，联合多方主体构建烟草打假打私综合治理机制，并共同建立“网格化管理系统”，实现信息交流互动，在实践中进一步通过建立“民情地图”的烟草打假打私应用场景增强网格管理中的信息共享，由此实现多主体协同的多元共管的打假打私综合治理模式，搭建起烟草打假打私服务生态系统，从而在烟草专卖部门、稽查员、消费者、零售户等多方主体之间实现了价值共创。由此可见，S 市局针对新形势下的烟草打假打私开展了一系列综合性探索，其工作经验具有先进和典型性，符合案例选择标准。本文构建的S 市烟草打假打私价值共创的机理路径如图1 所示。

图1 S 市烟草打假打私价值共创的实现机制

（一）基于网格化管理的机制共建

在烟草打假打私治理的具体情境中，机制共建是指烟草专卖打假治理要坚持“政府领导、部门联合、多方参与、密切协作”的打假体系，结合科学的管理理论，以政府为主导，推动烟草打假打私的工作部署、落实，以网格化管理资源为平台，加强部门联动，建立健全网格化各项机制。通过设立试点区域，将解决卷烟打假的突出问题与源头治理、责任落实结合起来，以网格为基础，以信息化手段为依托，以制度建设为保障，整合镇（街道）、村（社区）、公安、市场监管、烟草等部门的执法资源，将打假打私责任压实到镇、村一级，建立“统一协调、集中指挥、反应迅速”网格化管理机制，逐渐探索形成“定网、定格、定人、定责”网格化治理模式。

网格化管理最初应用于行政管理改革，通过将管理辖区划分为网格进行管理，近年来网格化管理也逐渐用于社会治理领域，例如在烟草专卖管理领域，推进社会综合治理网格与烟草基层网格化管理相融合，成为了构建新型烟草市场监管机制，实现卷烟市场治理体系与治理能力现代化的重要手段。S 市烟草打假打私综合治理主要是协调政府及相关职能部门，通过逐步纳入不同的参与主体，明确不同参与主体的职责，逐渐探索建立网格化管理体系，网格区域内村委、公安、市场监管、烟草等部门各司其职、互相联动，由此实现多主体的价值共创。在构建烟草打假打私网格化管理系统中，S 市计划采取分步走，首先建立村委网格，这是网格化体系的最基础部分；第二步将网格扩展到可控的烟草专卖稽查员和客户经理；第三步吸纳卷烟零售户形成更大范围的网格，以此将多方主体纳入网格化管理系统，打破传统部门和区划空间的界限，优化治理主体之间、烟草部门内部的组织结构。基于此，S 市计划通过进一步梳理网格要素，明确网格任务，固定网格职责，逐步建立排查报送、信息管理、处置反馈、督查考核四项工作机制，以在网格内有效实现工作闭环，使烟草打假打私工作取得显著成效。

S 市烟草在探索网格化管理模式的过程中，积极与LF 地方政府合作。最初，针对重点地区卷烟制假高发频发问题，S 市局于2017 年在LF 市实行卷烟打假网格化管理，借鉴禁毒网格化经验，以镇为大网格，以村为中网格，明确网格管理工作职责和工作任务，形成横向到边、纵向到底、责任明确、监管到位的卷烟打假网格化管理体系，形成了烟草领域打假打私的“S 市实践1.0”。随着烟草打假打私工作的进一步开展，S 市烟草不再局限于借助政府现有的网格化管理，而是注重自主能力的建设，逐步探索建立以烟草系统为主的打假打私服务生态系统。S 市烟草立足自身系统，将统筹烟草专卖部门、营销部门、物流部门等内部部门以及持证卷烟零售户群体，计划将稽查员、客户专员、配送员、持证卷烟零售户作为网格管理系统的主要力量，并利用持证卷烟零售户辐射到社会公众，促使他们转化为网格员，通过他们之间的信息共享和协同联动实现综合治理，并逐渐探索形成烟草打假打私服务生态系统。

（二）基于民情地图的信息共享

信息共享是烟草打假打私服务生态系统实现价值共创的关键过程。信息共享是指参与到网格化管理系统的各参与主体之间互相传递涉烟信息，实现信息的高效流通[17]。基于此，各主体根据自身需求对信息加以解释和利用，将信息的价值最大化，从而提高烟草打假打私的综合治理效率。

S 市民情地图是以政府为主导的基层社会治理现代化系统，为基层社会治理提供真实、可靠、实时、动态的数据基础。为进一步促进烟草打假打私服务生态系统内部的信息共享效率，S 市烟草积极协调市政法委、市市域办、市政数局等部门，依托基层治理“民情地图”，建立烟草打假打私应用场景，开通“民情地图”网格事件上报、处置等功能，将涉烟违法纳入政府网格事件闭环流转处置流程，提高了烟草打假打私的综合治理效率。S 市烟草建立的网格化管理机制有效地将卷烟打假工作嵌入到基层社会治理网格中，强化了烟草部门与基层政府、职能部门的信息互通、力量联合、工作联动，有助于深入推进卷烟打假防控巡查工作。而建立“民情地图”的烟草打假打私应用场景则将进一步拓展信息渠道，提高烟草打假打私综合治理信息化水平，推进基层综合治理常态化、长效化。通过利用“民情地图”的图层系统功能，网格员在开展日常巡查走访中，可以及时对发现的涉嫌卷烟制假售假或走私贩私等违法行为进行登记上报，实现事件闭环处置，从而打击卷烟制假、走私等违法活动，大大提高了信息传递和打击、治理的响应效率。S 市“民情地图”烟草打假打私应用场景的建立通过进一步整合、利用基层治理力量，充分发挥网格化社会治理作用，提升基层数据采集和分析应用能力。基于此，S 市烟草能够更加全面、准确地掌握区域卷烟制假、走私情报和动态，及时发现并快速处置问题，建立闭环工作机制，实现作业流程的标准化和信息传递的规范化，从而使烟草打假打私治理工作达到专业化和科学化水平。

S 市烟草建立的基于“民情地图”的烟草打假打私应用场景增强了其现有网格化管理系统中的信息共享水平，通过拓宽信息渠道，网格化管理系统中的多元主体可以更充分地进行信息交流，政府以及烟草专卖部门也能通过网格化管理收集上报的烟草制假售假信息及时地做出响应，并对违法犯罪活动予以精准打击，从而实现信息收集、信息上报、信息利用和信息反馈的闭环传递机制，大大地提高了烟草打假打私的综合治理机制。

（三）机制共建与信息共享共同促进协同共治

协同共治是指在政府的倡导和支持下，烟草专卖、公安等各个部门之间相互合作，共同查处案件、惩治案犯、处置涉案物资等，强调多方主体共同参与治理，并以实现精准打假打私、防范涉烟案件、建立良好的社会文化环境为共治目标。协同共治除了强调综合治理体系中不同参与主体之间的协作之外还规定了不同参与主体应承担的责任。烟草部门需要通过对部门内组织和机制的建设，规范部门内的信息传递流程，提高信息传递效率、构建长效机制，同时为烟草行业外单位开展烟草打假打私综合治理提供相关保障支持；各相关职能部门立足自身职责，充分发挥专业化优势，在信息共享、执法联动、案件侦办等方面与烟草部门实现有效衔接；公众通过提升自身的法律意识，自觉抵制烟草制假、售假或走私活动，对违法违规行为及时进行举报。只有政府、各个相关部门、社会公众齐心协力，共同协作，承担各自的责任并履行义务，才能建立起高效的多方协同共治的卷烟打假打私综合治理机制，有效治理卷烟制假、售假和走私贩私多发的局面，营造干净的卷烟市场经营环境。

S 市烟草通过建立网格化管理机制和“民情地图”的烟草打假打私应用场景，促进机制共建和信息共享的互动，推动建立烟草专卖专营生态系统，以实现各参与主体之间的协同共治和价值共创。首先S 市烟草计划构建以村委为主体的网格化管理机制，目前已经形成了“村委网格员+烟草专卖稽查员+片区民警”的网格化管理模式，未来将在此基础上进一步纳入零售户、消费者等主体，初步搭建起多方主体协同共治的烟草专卖专营生态系统。与此同时这将进一步促进政府、公安、海警等多方主体实现协同和互动，从而在网格内通过信息的流通和共享实现从信息上报到处置监督的闭环管理。

其次，“民情地图”的烟草打假打私应用场景的建立为网格化管理机制在信息共享方面提供了进一步的支持。通过实施“民情地图”，S 市烟草拓展了网格化管理的信息来源渠道，将基层社会治理与烟草打假打私有效的融合，通过基层力量实现对卷烟制假、售假、走私等违法活动的及时闭环处置，通过传递相关信息，促进有关部门对烟草“假、私”市场动态情况的全面了解，将信息的价值最大化，有利于其更高效及时地开展烟草打假打私的工作部署。

通过机制共建和信息共享的互动，各个主体广泛参与到烟草打假打私的工作中来并且承担重要角色。一方面政府和烟草部门通过加强烟草专卖法律法规宣传，引导和教育卷烟零售户、社会公众，同时与公安部门等协同合作，利用多方主体反馈的市场信息和案件线索对相关案件进行处理，打击卷烟制假和售假活动；另一方面，社会公众等多方主体主要通过收集、上报涉烟信息实现协同参与，支持保障政府部门和烟草专卖部门的打假打私工作。卷烟供应商、烟草稽查员、客户专员、送货员和持证零售户、消费者等多个参与主体扮演不同的角色，并且相互联动、共同协作，最终实现对烟草打假打私的协同综合治理。

（四）S 市烟草打假打私的价值共创

S 市烟草通过实行机制共建、信息共享和协同共治的“三共”烟草治理模式，围绕烟草打假打私连接多方主体搭建起烟草专卖专营生态系统，以此实现多元共管的价值共创，提高了S 市烟草综合治理的效率。

S 市烟草通过探索建立网格化管理机制和“民情地图”信息共享机制搭建起烟草专卖专营生态系统，各个参与主体在通过协同互动提高S 市烟草打假打私的综合治理效果的同时也实现了价值共创。烟草打假打私融入“民情地图”系统，通过“民情地图”部门联动工作机制、网格事件流转处置工作机制，使烟草打假打私信息、线索在镇级、县级和职能部门流转处置，达到信息共享目的。烟草专卖部门制订参与机制，向零售户、稽查员、送货员、客户专员提供打假打私培训及宣传教育，在为公众提供良好的购物环境、权益保护、反馈渠道等的同时，向他们普及法律意识和社会责任等观念，鼓励他们参与到打击涉烟违法犯罪活动中，积极举报各类涉烟违法行为，从而扩大卷烟制假售假案件线索的获取渠道和群众来源，形成群防群治格局，最大化利用信息价值；社会公众通过举报渠道进行信息反馈，获得案件奖励，其对个人价值的感知将提升其与政府及烟草部门等的互动意愿；对于烟草客户专员、配送员等其他参与主体来讲，他们能及时获取到一手信息，从而调整营销计划和配送策略；烟草部门、零售户、公众进行的业务、信息互动，优化烟草终端零售渠道和环境，净化制假售假等不良社会风气。

综上，S 市烟草专卖专营生态系统的建立纳入了社会公众等多方参与主体，通过提高公众的个人感知价值提高其参与程度，由此政府部门和烟草专卖部门获取了更加全面及时的涉烟违法违规线索、信息，从而能够实现快速反应、精准打击，使烟草市场的经营规范化，为消费者营造良好的市场环境。

三、总结

基于S 市烟草打假打私的实践经验，本文梳理出其实现价值共创的理论过程模型。总的来说通过实行网格化管理和“民情地图”系统，多元参与主体被纳入烟草治理体系并实现协调互动，促进了服务生态系统的产生，由此形成了机制共建、信息共享、协同共治的“三共”烟草打假打私综合治理模式，多元主体之间实现价值共创。本文的理论贡献体现为以下两点。

一是以S 市烟草实践为基础，概括形成了新形势下烟草打假打私的价值共创案例，丰富了关于烟草打假打私治理体系的理论研究。随着数字技术的扩散，卷烟制假售假呈现出网络化的新特点，给烟草打假打私工作带来了更大挑战，烟草打假打私治理体系亟需转型升级。本文从S 市烟草打假打私工作实践出发，探究其烟草专卖专营生态系统中价值共创的实现机理，并将其总结为多元主体参与构建的烟草打假打私治理体系，丰富了关于烟草打假打私的理论研究，为相关实践提供了理论指导。

二是以S 市烟草实践为载体，厘清了多元共管模式下的烟草打假打私治理体系的运营机制，丰富了网格化理论在社会治理研究的场景。网格化治理是社会治理研究的重要主题。本文通过利用“民情地图”数据整合+网格化管理，多元主体参与构建烟草打假打私治理体系，形成了烟草专卖专营生态系统，认为各主体间协调互通形成的机制共建、信息共享、协同共治的“三共”烟草打假打私综合治理模式，可以在烟草专卖专营生态系统内实现价值共创。

上述研究发现厘清了多元共管模式下的烟草打假打私治理体系的运营机制，丰富了关于网格化治理理论的领域知识。