新时期我国区域合作治理效能提升新路径：以长三角为例

伲永贵,谭 磊,李庆瑞

(1.阜阳师范大学 法学院,安徽 阜阳 236037; 2.阜阳师范大学 体育学院,安徽 阜阳 236037)

一、引言

近些年来,随着科学技术的突飞猛进,人类社会逐渐进入高度复杂性的信息社会,各种不确定的风险因素不断增多并相互交织叠加,区域性公务危机事件急剧增加,区域合作共治成为当今时代的显著特征,如长江经济带生态保护和京津冀雾霾治理等。2020年10月,习近平总书记在十九届五中全会强调,要构建国土空间开发保护新格局,推动区域协调发展,推进以人为核心的新型城镇化。诚然,近些年我国区域合作共治的探索也取得了较大进步,不过由于体制障碍和利益羁绊,以及“搭便车”心态等因素影响,我国区域合作治理还存在“集体行动困境”,我国区域协同治理的局限与不足也是相当明显的[1]。近些年作为区域一体化高质量发展先行区——长三角区域的合作治理成效斐然,蕴含了一些有价值的经验。基于此,以长三角区域合作共治实践为案例,从WSR方法论(物理—事理—人理)的角度,对我国区域合作治理的内在机理进行分析,具有较好的理论价值和较强的现实意义。

二、文献综述

二十世纪六七十年代,随着社会经济快速发展,社会治理出现“碎片化”现象,西方国家学者开始研究区域合作治理问题,形成了多中心治理、协作性管理和新区域主义等理论范式。不少学者结合实际案例探讨了区域合作机制和模式等问题。如Christensen[2]把地方政府之间的合作关系归纳为信息交换和共同学习等8种;David Young Miller等[3]把区域治理分为三种：充分整合型、中央主导型和混合型。

二十一世纪以来,我国区域公共事务日渐增多,合作共治成为必要,区域合作治理逐渐成为国内学者研究的热点,研究领域多涉及生态环境等。总体而言,多数研究成果是借鉴西方理论模型分析我国区域合作治理的内涵和机理。如张紧跟[4]从新区域主义的视角探讨了泛珠江三角洲区域合作问题;余敏江[5]基于社群主义视角分析了区域生态环境协同治理的内在逻辑。一些学者结合具体案例,对区域合作治理问题进行了本土化的理论解释。如邢华[6]提出了纵向嵌入式治理机制;唐亚林和于迎[7]认为主动对接式区域合作是长三角区域治理新模式。还有一些学者探讨了区域合作治理的影响因素、治理手段及法律制度等[8]。梳理现有文献发现,学者们对区域合作治理相关问题进行了较为深入的研究,成果较为丰富,多是探讨区域合作治理的现状、机制和模式等问题,并且比较偏重府际合作,对“物理”因素关注不够,系统性的本土化成果不足。因此,本文借鉴WSR系统方法论,对区域合作治理问题进行深入研究。

三、区域合作治理研究的理论基础：WSR系统方法论

在西方系统理论的启发下,顾基发和朱志昌结合中国传统文化的思维特点,在借鉴国内其他学者研究成果的基础上,于1994年提出了物理—事理—人理方法论(简称“WSR方法论”)。这一具有中国特色的系统分析模式逐渐被运用于一些实际课题的研究之中,取得了较好的效果。顾基发等学者对物理、事理和人理的内涵进行了深入探讨。总体而言,物理—事理—人理(WSR)方法论的内容主要有以下几个方面(见表1)[9]。

表1 物理—事理—人理系统方法论的内容

物理(Wuli),顾名思义,是指客观存在物质的道理,是不以人的意志为转移的客观物态存在及其发展规律。物理因素表示“是什么”,强调事实情况。从内容看,物理因素主要包含两个方面,即自然物质和人化物质,以及它们蕴含的规律。不管是自然物质还是人化物质,都有其存在和发展的客观规律,这是不以人的意志为转移的。物理因素是“事”取得成功的基础和条件,展现了系统工程的客观性维度。

事理(Shili),指做事的道理,是人们基于现实世界、现实社会的一些概念、规律产生一些方法以干预指导人类认识世界改造世界的实践活动,使实践活动更加完美更有效益和效率[10]。事理主要解决如何去安排所有的设备、材料、人员等,通常要用到运筹学与管理科学方面的知识来回答“怎样做”。它是指对系统的构建及模型的选择做出最佳决策,实现系统优化与管理,从而对系统资源配置及环境进行改善,反映了系统工程的实践性维度。

人理(Renli),是指在系统工程中“人”应该遵循的道理,主要指人自身、人与人之间,以及组织与组织之间的关系,通常要用人文与社会科学的知识去回答“最好怎么做”的问题。在系统工程中,“人”是连接“物”与“事”的关键性要素,从一般意义上讲,“事”是现实的“人”利用“物”的有目的的社会实践活动。人理的作用可以反映在世界观、文化、信仰、宗教和情感等方面,特别表现在人们处理一些“事”和“物”时的利益观和价值观[9]。

区域合作治理不仅涉及政府、企业、社会组织和公民个人等多个治理主体,而且还涉及地理空间、经济条件、政治制度和文化观念等多方面因素,是一项复杂的系统工程。内源性资源,如合作规范和信任,以及地方和区域情况都影响着合作[11]。而WSR方法是一种既可以适用于一般管理系统来解决现实问题,又可以适用于开放的复杂巨系统来解决大问题的方法论[12]。可见,WSR方法论的理论意涵与区域合作治理的内在要求相契合。

从宏观总体视角看,作为系统复杂工程,区域合作治理主要包含客观性的物理因素、主观性的人理因素和实践性的事理因素。如图1所示,区域合作治理的物理是指区域合作治理所依赖的物质要素,以及这些物质要素自身的发展规律。物理要素主要是指区域地理环境、自然资源和社会活动成果等。物理因素主要表明区域合作治理的客观事实,是区域合作治理的基础和载体。区域合作治理的事理是指在区域合作治理中具体做事的道理,回答“区域合作治理如何去做”的问题,主要运用管理学和经济学等学科知识。克里斯·安塞尔(Chris Ansell)和艾里森·盖什(Alison Gash)[13]在分析了137个案例的基础上,认为合作治理应该包括四个关键要素：初始条件、制度设计、领导者、合作过程。“共同的理念是跨域公共问题多元主体合作治理的前提和基础。”[14]“推进区域合作, 取决于我们能否建构起良好的制度环境、合理的组织安排和完善的合作机制。”[15]基于上述认识,考虑我国具体实际情况,本文认为区域合作治理的事理强调实践路径问题,主要包括形成共识、科学规划、组织运行、制度保障和考核评价五大事项。区域合作治理的人理方面主要涉及两个方面的问题。其一,对“人”的认识。就是哪些“人”是区域合作治理的主体,“人”的活动规律是什么。其二,对“人”际关系的认识。这里的“人”际关系主要指政府之间(横向地方政府间和纵向上下级政府间)、政社之间和政企之间等主体间的关系,涉及保障社会有效运行的基本准则、伦理道德、风俗习惯和法律规范等。

图1 区域合作治理的WRS系统方法分析模型图

四、区域合作治理案例分析

长三角区域地处我国东南沿海中部,是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一,区域合作治理成效明显。从WSR方法论的角度看,长三角区域合作治理之所以进展顺利,原因在于做到了“懂物理”“通人理”“明事理”,科学规划,积极主动地开展区域合作共治。

(一)长三角区域合作治理的物理因素

物理因素是长三角区域合作治理的重要基础和前提条件,主要包括自然物和人化物两个方面。“综合来看,自然因素、文化传统和习俗、制度因素,都可能是真正影响区域经济发展一体化的因素。”[16]大体而言,区域物理因素的数量和分布情况都会影响长三角区域合作治理。就自然条件而言,长三角区域地处我国东南沿海,江河湖泊密布,淡水资源丰沛,土壤肥沃,气候宜人,区位优势明显,经济基础较好,为长三角区域合作共治奠定了良好基础。从社会条件看,长三角地区苏、皖、浙、沪三省一市地缘相近,人缘相亲,文化相融,水网纵横交错,公路、铁路和航运等交通发达、互联互通,基础设施建设较为完善,这些“物理”条件都方便了区域内资源、人才、信息和技术等要素自由快速流动,也促进了资源要素在区域空间的合理配置。2019年中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》指出,要强化分工合作、错位发展,提升区域发展整体水平和效率。总体上看,目前长三角地区各省市虽然资源禀赋、区位条件和发展水平不同,但是互补优势明显,互惠合作势头良好,区域高质量一体化发展成效显著。通过分析可以看出,地理环境、经济基础、区位条件、科教人文和交通设施等物理因素,是长三角高质量一体化发展的物质基础,也是长三角区域合作治理需要考虑的重要条件。

(二)长三角区域合作治理的事理因素

长三角区域合作治理的成功之道还在于地方政府和社会组织等主体能够“明事理”,顺理而为。总体而言,长三角区域合作治理的“事理”主要体现在达成共识、科学规划、组织运行、制度建设和评价监督等环节。

1.达成共识

“长三角一体化的深入推进,首先得益于其先进的发展理念。”[17]自从20世纪90年代提出长江三角洲区域协同发展规划,“长三角”作为一个固定名片就逐步被世人所认同。2003年8月在南京举办的长江三角洲城市市长峰会,16个市的市长联合签署了《南京宣言》,首次提出了“长三角人”的概念。中央和一些地方新闻媒体也助力宣传,开辟出长三角专栏或频道,宣传报道长三角区域发生的事件,在一定程度上提高了人们对区域合作价值的认同。长三角区域各级政府部门也转变发展思路,加强合作交流,采取专题研讨会等多种形式,积极宣传区域合作的重要性,较好地促进了区域合作有序有效开展。目前,长三角一体化发展进入深层次融合阶段,长三角一体化发展已成为长三角区域三省一市及中央有关部门的基本共识[18]。

2.科学规划

从实践看,长三角区域合作治理的顺利开展得益于政府的规划引导。经过长三角区域地方政府多年的自主探索后,2008年9月,国务院出台了《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》,提出要把长三角地区建设成为亚太地区重要的国际门户和全球重要的先进制造业基地,这使长三角区域一体化发展上升为国家层面的行动。随后几年,国务院及其相关部委制定了《长江三角洲地区区域规划》(2010年)和《长江三角洲城市群发展规划》等一系列文件,对长三角区域范围进行了重新划分,对长三角区域发展提出了具体指导政策。十八大以来,国家层面更加注重长三角一体化发展。2019年12月1日,中共中央、国务院出台了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,把长三角区域一体化发展上升为国家战略,进一步加强了对长三角区域协同发展的科学指导。而随着国家层面规划的不断推进,地方规划和专题领域规划也应运而生。例如,2018年1月,上海出台了《上海市城市总体规划(2017—2035年)》,提出要主动服务“一带一路”建设及长江经济带发展战略,主动融入长三角区域协同发展,推动上海与周边城市协同发展,构建上海大都市圈,打造具有全球影响力的世界级城市群。在科技创新方面,科技部也制定了《长三角“十一五”科技发展规划》《长三角区域协同创新网络建设三年行动计划(2018—2020年)》等文件,明确了构建长三角区域协同创新共同体的时间进度和主要任务。诚然,由于一些原因,政府部门出台的规划还多停留于文本状态,贯彻落实情况不太理想,但是不可否认,这些规划在一定程度上促进了长三角区域的合作共治和协同发展。

3.组织运行

近些年来,长三角区域协同发展机制不断完善,实现了从自发到自觉、从务虚到务实的转变。早在2008年长三角区域在政府层面就实行了决策层、协调层和执行层“三级运作”的区域合作机制。决策层即“长三角地区主要领导座谈会”,对影响长三角区域发展的重大事项进行决策;协调层即由苏、皖、浙、沪三省一市常务副省(市)长参加的“长三角地区合作与发展联席会议”,协调推进和监督跨区域重要合作事项;执行层包括“联席会议办公室”和“重点合作专题组”,共设立了交通、能源、信息、科技、环保、信用、社保、金融和食品安全等12个重点合作专题,制定年度工作计划并推进落实。目前,长三角区域协同发展工作得到进一步加强,国家层面成立了推动长三角一体化发展领导小组,统筹指导和综合协调长三角一体化发展战略实施,研究审议重大规划、重大政策、重大项目和年度工作安排,协调解决重大问题,督促落实重大事项,全面做好长三角一体化发展各项工作。长三角区域各省市也都成立了推动长三角一体化发展领导小组,具体负责各个行政区的协调发展问题。十八大以来,长三角区域进入高质量一体化发展阶段。2019年1月,长三角区域合作办公室正式成立,办公地点设在上海市发改委,15名工作人员选自苏、皖、浙、沪三省一市。他们集中办公,负责推进和落实长三角区域协同发展的具体事项。

4.健全制度

制度合作是长三角区域一体化的核心[19]。长三角区域的协同发展离不开统一规范的制度体系建设。在长三角区域协同发展过程中形成了多层次多领域的制度化成果。从1997年至2019年,长三角城市经济协调会议召开19次,由最初的15座城市扩展至今天的41座城市,共同签署了《长江三角洲城市经济协调会章程》《长江三角洲地区城市合作协议》等倡议书。在具体领域,苏、皖、浙、沪三省一市的相关政府部门建立了稳定的合作机制,在交通运输、海关监管、市场监管、新闻出版、生态环保、干部挂职和公共服务等方面都出台了规范交流合作的文件,如《长三角科创板企业金融服务一体化合作协议》《长三角地区知识产权公共服务合作框架协议》《2019年度长三角地区跨界突发环境事件应急联动工作计划》等。2018年7月,苏、皖、浙、沪四地的人大常委会主任在杭州签署了《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》和《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》,进一步强调地方权力机关在地方立法协作中的作用,推动长三角一体化在制度层面的深化。作为长三角一体化战略的先手棋和突破口,上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区和浙江省嘉善县三地的相关部门共同签署《长三角生态绿色一体化发展示范区司法行政普法与依法治理区域合作框架协议》《长三角一体化发展示范区联合调解机制建设合作协议》等文件。事实表明,这些制度有助于厘清治理主体之间的权责利关系,引导和规范区域治理行为,保障合作治理顺利开展。

5.考评监督

“区域政府合作只有通过建立一定的合作监督机制,才能克服区域地方政府的自利性,保证区域政府合作的顺利进行。”[20]近些年来,长三角区域的合作治理逐步建立了监督考评机制。不过,监督考评多是中央和国务院相关部门组织的,一般涉及具体领域的工作。如2018年11月,生态环境部组织专业人员对长三角区域大气污染综合治理情况进行监督评价。政协和民主党派也积极行使监督权,针对具体问题开展督查评价工作。例如,2018年9月19日至21日,由苏、皖、浙、沪三省一市政协联合组成民主监督调研组,针对长三角区域污染防治协作机制落实情况到浙江嘉兴、湖州两地开展联动调研,对环境基础设施建设、协同推进长三角区域环境标准一体化和区域环保信息共享机制的建立及落实等方面情况进行民主监督。这些及时跟进的监督考评工作有效地推进了区域合作治理工作。

(三)长三角区域合作治理的人理因素

长三角区域合作治理取得进步与良好的人理关系密切相关。首先,在对人理的认识方面,栖息生活于长三角区域的人们能够较好地妥善处理人与自然关系,树立正确的自然观、发展观、区域观和审美观。千百年来,人们基本上能够遵循人自身发展规律,秉承合作共赢理念,树立规则意识、大局意识和战略意识,在全国率先开展区域合作。早在20世纪90年代初期,长三角区域就已经开始自觉探索区域协同发展路径。

其次,在“人”际关系方面,长三角区域也能够坚持和贯彻正确的人理原则,相互理解信任,积极探索开拓区域合作共治的新局面。1992年6月在北京召开了“长江三角洲及长江沿江地区经济规划座谈会”,会议开启了长三角区域城市群的合作,也奠定了长三角区域协同发展的基础。随着社会经济快速发展及国家层面的日益重视,参与长三角区域的城市不断增加,合作领域逐渐拓宽,合作程度更加深入,体制机制日益完善。目前,长三角区域建立了多层次、宽领域、全方位的合作机制,正式的政府间合作健康良性运转,非正式的民间合作活动丰富多样。就全区域政府部门而言,在横向上,建立了包含决策层、协调层和执行层的三级协同机制;在纵向上,中央与地方也通过相应政策建立了协调关系。另外,在社会层面,合作联盟、长三角论坛等成为合作新形式,推动社会各界力量参与区域合作[21]。企业行业协会和社会组织积极参与长三角区域公共事务,组建了区域性联盟组织,建立了稳定的合作机制,有力地推动了长三角区域合作治理。

五、新时期我国区域合作治理绩效提升的路径构想

从WSR系统方法考虑破解我国区域合作治理困局的策略,需要坚持系统性原则,从总体上把握区域合作治理的内在机理,既要“懂物理”,依据区域自然环境资源和经济条件谋划工作,又要“明事理”,健全制度体系,不断完善多元合作共治机制,还要“通人理”,构建和谐融洽的主体间关系,充分发挥社会各界参与治理的积极性,着力提高区域合作治理能力。

(一)坚持系统原则,统筹全局规划,积极推进区域合作治理有序有效开展

区域合作治理是一项复杂的系统工程,涉及主观与客观多方面因素,具有系统性、综合性和长期性等特征。WSR方法论认为,物理因素、人理因素和事理因素是紧密相联的,所以提高区域合作治理绩效需要坚持系统性原则、整体性原则和战略性原则,既要注重物理因素和人理因素,还要考虑到事理因素,从它们的相互关系中谋划区域合作共治。提高区域合作治理绩效要打破固守“一亩三分地”的错误偏见,树立全局观、整体观和辩证观,增强合作意识、规则意识和服务意识,加强区域治理协同,因地因时因事制宜,科学精准施策。

(二)“懂物理”,遵循客观规律,实现区域资源要素功能最大化

物理因素是区域合作治理的基础和依托,同时物质都是有规律(理)的,所以区域合作治理必须要“懂物理”,顺理而为,不能违背物理。首先,要认识物理,掌握物理。这就要求我们加强学习,积极开展调查,深入探索研究,认识事物的本质,把握事物发展的规律。例如,在区域水环境治理中,就要考虑江河湖泊的连通性和水流的方向性,针对水污染的根本原因实施科学有效的治理措施。针对长江生态环境治理问题,习近平总书记强调,要按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念,研究制定从源头上系统开展生态环境修复和保护的整体预案和行动方案[22]。其次,要在区域合作治理实践中遵循物理,运用物理指导工作。实践是认识的目的,理论的生命力在于指导社会实践。认识掌握了事物的发展规律,就应当在区域合作治理中遵循它、运用它指导工作,减少失误,发挥物质要素的最大作用,提高合作治理效果。

(三)“明事理”,利用现代技术,不断提高区域合作治理水平

事理属于社会实践维度的问题。“明事理”是区域合作治理有效有序发展的内在要求。根据上文分析可知,区域合作治理的事理因素主要有形成价值共识、制定科学规划、实施组织运行、制定制度和考核评价五个方面。其一,要加强宣传教育,培养命运共同体意识、大局意识和服务意识,树立合作共赢、互惠互利的价值理念,积极营造合作共赢的社会氛围。其二,要根据区域地理环境、自然资源、文化观念和经济条件等物理因素特点,遵循事物发展规律,在民主决策的基础上制定区域发展规划,加强区域合作治理的政策引导。其三,要构建稳定高效的组织机构,以现代技术为支撑,着力完善民主决策机制、利益协调机制、信息共享机制和参与治理机制等,不断提高区域合作共治的效率和效果。其四,要建立健全制度体系,加强制度协同,强化制度执行力度,保障区域合作治理顺利进行。其五,要把区域合作纳入政绩考核之中,加强对区域合作治理效果的评价,着力提高区域合作治理水平。

(四)“通人理”,构建良性主体关系,充分发挥社会各界力量的积极性

根据WSR方法论,“人”是用“物”做“事”的因素,“通人理”就是构建和谐融洽的主体关系,这是区域合作治理成功与否的关键。因此,首先,要识别“人理”,充分发挥社会各个治理主体的积极性。事实表明,在高度复杂性的社会条件下,单一的政府部门无法有效实现区域治理。而企业、社会组织和公民等都是区域公共事务的利益相关者,这些治理主体都是区域治理不可或缺的重要力量。因此,要完善参与治理机制,积极吸纳社会各界参与区域公共事务治理,充分发挥他们的主动性和创造性。其次,构建融洽的府际关系、政社关系和政商关系等主体间关系。合作治理要求构建政府与其他主体之间的良性合作关系,以平等合作的方式处理好政府之间及政府与利益相关者之间的关系[23]。要积极倡导公共服务精神,树立民主平等、合作共赢的理念,不断营造共建共治共享的社会文化氛围。同时,要健全制度,加强合作交流,积极构建稳定良性的府际关系、政社关系和政商关系等主体间关系,为区域合作治理顺利进行奠定良好的社会基础。