高质量共生导向的浙江高等教育财政投入规模与分布探析

朱淑华 卢金树 林桂装

（浙江海洋大学，浙江 舟山 316022）

“共生”一词起源于生物学领域，最早由德国著名生物学家德贝里(Anton de Bary)在1879 年提出，是指不同种属按某种物质联系而生活在一起。[1]随着共生理论的发展，其应用逐渐从生物学领域被广泛拓展到生态、社会、经济等诸多领域。国内最早研究共生理论的袁纯清博士将生物学领域的共生理论向社会领域拓展，指出共生单元之间形成对称性互惠共生模式是共生系统进化的一致方向，是生物界和人类社会进化的根本法则，对我们认识自然共生系统和构造社会共生系统具有不可替代的作用。[2]具体到教育尤其是高等教育与经济社会领域，历史已经证明并仍在证明高等教育与经济社会是密切关联的两个共生单元，一旦实现对称性互惠共生，两者将共同走向高质量的可持续发展。如近代以来，世界经济强国和高等教育强国均相伴而生，意大利的文艺复兴，英国的政治民主和工业革命，德国科学技术的飞速发展，美国经济强国地位的建立，日本经济的迅速崛起，无一不是以强大的高等教育作为支撑。[3]对于区域层面来说也是如此，结合到浙江高质量发展建设共同富裕示范区，浙江高等教育既是共同富裕示范区建设的重要方面，又是支撑和促进共同富裕示范区建设的关键力量。也就是说，高等教育在建设共同富裕示范区中肩负重要使命，同时也需要在“共同富裕”中实现自身高质量发展。基于此，笔者从促进浙江高等教育与经济社会之间形成对称互惠型高质量共生发展的目标出发，以问题为导向，研究探索与高质量共生发展相适应的浙江高等教育财政投入政策。

一、浙江高等教育与经济社会发展的共生状态

考虑到高等教育和经济社会涉及的要素太多，不便于直接做水平匹配对比，本文将高等教育与经济发展作为两个共生单元，通过对共生单元代表性因子做水平匹配分析，透视浙江省高等教育与经济发展水平的共生状态。

（一）共生单元与共生指数

1.高等教育发展水平。鉴于高等教育方面不像经济方面有全国官方统一的综合评价指标体系，本文将选取大学教育地区竞争力排行、入选“双一流”建设高校数、博士学位授权一级学科数、高等院校科技人力规模作为各地区①高等教育发展水平的代表性因子。

3.共生指数。本文提出的共生指数由某地区经济和高等教育两个方面的代表性因子分别在国内31 个地区中的排名次序相减而得，仅指高等教育代表性因子与所在地区经济代表性因子之间的水平匹配状态值，其中“0”代表两者水平相当，“+”代表该地区高教水平高于经济社会发展水平，“-”则表示该地区高教水平低于经济社会发展水平。本文既呈现浙江省高等教育与经济发展的水平匹配状态值，也呈现这个水平匹配状态值在31 个地区中的位置水平。

（二）两者水平匹配情况

笔者将2022 年GDP 分别与大学教育地区竞争力排行、入选“双一流”建设高校数、博士学位授权一级学科数、高等院校科技人力规模进行组合测算，呈现浙江高等教育与经济之间的水平匹配状态以及在全国的位置。具体情况如下。

1.大学教育地区竞争力方面。根据2022 年GDP 和2022—2023 年大学教育地区竞争力排行数据，[4]分别对31 个地区从高到低进行排序并相减后得到共生指数1。浙江省共生指数1 的值是-4，在31 个地区中与重庆、云南等4 个地区并列第24 名，见图1。

图1 地区高等教育竞争力与经济GDP 水平匹配图

2.入选第二轮“双一流”高校方面。根据2022 年GDP 和入选第二轮“双一流”高校数据，[5]分别对31个地区从高到低进行排序并相减后得到共生指数2。浙江省的共生指数2 的值为-8，在31 个地区中与福建并列第27 名，见图2。

图2 地区“双一流”高校数与经济GDP 水平匹配图

3.博士学位授权一级学科方面。根据2022 年GDP 和学术学位类博士学位授权一级学科数据，[6]分别对31 个地区从高到低进行排序并相减后得到共生指数3。浙江省的共生指数3 的值是-7，在31 个地区中与河北、福建并列第26 名，见图3。

图3 地区博士学位授权一级学科数与经济GDP 水平匹配图

4.高等学校科技人力方面。根据2022 年GDP 和高等学校科技人力中教学与科研人员规模数据，[7]分别对31 个地区从高到低进行排序并相减后得到共生指数4。浙江省的共生指数4 的值是-4，在31 个地区中与新疆、内蒙古、江西并列第25 名，见图4。

图4 地区高等学校科技人力规模与经济GDP 水平匹配图

（三）共生状态

从上文分析的4 个共生指数可以看出，浙江高等教育与经济发展的共生指数排名位列31 个地区的末位方阵。其中，“双一流”建设高校、博士学位授权一级学科是反映高等教育发展水平、人才培养层次的标志性因子，浙江均不占优势。如表1 和表2 所示，浙江“双一流”建设高校仅3 所，博士学位授权一级学科数139 个，与GDP 同样排在前列的江苏省的差距很大，江苏有16 所“双一流”建设高校，358 个博士学位授权一级学科，分别是江苏的18.75%、38.82%。这从质与量两个方面直观体现了浙江高等教育发展水平与其经济发展水平不同步，在很大程度上反映出浙江高等教育明显滞后于其经济社会发展水平。

表1 分地区“双一流”建设高校数

表2 分地区学术学位类博士学位授权一级学科数

综合来看，当前浙江高等教育与经济发展还未全面形成“双强互动”的效果，浙江高等教育在质与量方面赋能经济发展的潜在动力具有一定的局限性。按照这种共生发展走向，从长远来说势必会影响浙江经济发展的后劲，从而对浙江经济的可持续发展带来不利的影响，这是与高质量建设共同富裕示范区和高教强省战略目标的要求不相适应的，同时也对浙江高等教育财政投入提出了更高的要求。

再生水项目提供的是替代水源，且一次投入资金额较大，可行的再生水项目方案必须在实施效果、财务状况、环境影响等方面较之常规供水、调水和海水淡化等更具优势。首先，规划必须进行详细的市场调查，在各种供水相互竞争的格局下，全面比较，谨慎估算，充分利用法律法规和公共政策对再生水的支持，寻找再生水项目的细分市场，确定供给和需求数量、需求群体、用途等。其次，进一步分析融资条件、收费标准，保障财务可持续并具有价格竞争力。再次，在水源获取、处理程度、多水质或者单一水质处理、技术工艺、产量、输水方式、储存方式、管网布局等多个环节进行比较，逐步完成最优方案的规划设计。

二、浙江高等教育财政投入现状与问题分析

经济基础是高等教育高质量发展的前提和保障，高等教育经费的投入水平对高等教育发展会产生直接且显著的影响，政府财政投入是高等教育经费的主要来源。浙江经济发展水平位于全国前列，为教育包括高等教育的经济支撑奠定了良好的基础，但其高等教育财政投入的实然状态如何，是否有利于其高等教育与经济的高质量共生发展，笔者将在分析浙江教育财政投入现状基础上透视存在的问题。

（一）投入现状

1.浙江教育财政投入总体情况。近年来，浙江一般公共预算教育经费一直在稳步增加，即使在疫情年份也保持了教育经费的绝对增长，从2017 年的1413.1 亿元增长至2021 年的2029.9 亿元，[8]增幅达到43.65%。从国家财政性教育经费占GDP 比例来看，根据官方公布数据是2019 年浙江的国家财政性教育经费数据，即总投入2035.37 亿元，[9]约占当年GDP 的3.26%；从2021 年度一般公共预算教育经费[10]占当年度GDP 比例来看，浙江为2.76%，明显低于全国3.28%的平均水平，在31 个地区中位于第26 名，见图5。

图5 2021 年地区一般公共预算教育经费占GDP 比例情况

2.浙江高等教育财政投入情况。高等教育是教育的组成部分之一，高等教育财政投入在教育整体财政投入框架下进行。据不完全统计，在一般公共预算教育事业费中基础教育占比远高于高等教育，浙江省也不例外。2021 年浙江各级教育生均一般公共预算教育事业费数据显示，普通高等学校的生均额度位列六大类中的第4 名，低于普通初中、高中以及中等职业学校生均额度，仅是普通高中生均额度的75%。③2017—2021年普通高等学校生均一般公共预算教育事业费呈曲线波动增长趋势，这5 年中2019 年的生均额度最高，2020 年生均额度下降后又开始缓慢提升，但还未达到2019 年的水平。④虽然在疫情防控期间浙江一般公共预算教育经费保持稳步增长，但普通高等学校生均一般公共预算教育事业费却出现了下降。

3.公办高校预算收入情况。除了对上文整体情况进行宏观分析外，鉴于高校是开展高等教育的主体，从高校这个微观层面分析高等教育财政投入情况会更加深入、清晰、具体，同时考虑到数据可比性和统计性，本文选取了浙江省属17 所公立本科高校2022 预算收入[11]作为案例分析对象。从表3 可以看出，有2所高校预算收入超过30 亿元，有6 所高校预算收入超过20 亿元，有15 所高校预算收入在10 亿元以上；浙江高等教育财政对省市共建高校投入的规模相对较低，3 所省市共建高校的一般公共预算拨款收入占比均低于30%，其中2 所省市共建高校的一般公共预算拨款收入位列倒数第一和倒数第三；除了3 所省市共建高校外，浙江省属公立本科高校的一般公共预算拨款收入占总收入的比例基本在40%～50%，最高占比达到68.30%。

表3 2022 年浙江省属公立本科高校预算收入情况

表4 2022 年高校预算收入的比例分布

（二）存在的问题

根据前文分析可以看出，与浙江经济发展水平相比，浙江高等教育财政投入的应然状态与实然状态差距明显，这与实现高等教育与经济发展之间的高质量共生目标是不相适应的，具体问题分析如下：

1.浙江高等教育财政投入不充分问题明显突出。从总体规模上来看，浙江教育财政整体投入水平较低，其国家财政性教育经费占其GDP 的比例一直未达到4%，而全国从2012 年开始已连续10 年保持在4%以上。[12]相对基础教育来讲，浙江高等教育财政经费投入更加不足，浙江高等教育对于经济发展的共生水平和其教育财政投入水平在全国的位置相当，均处于31 个地区中的末位方阵。虽然近年来浙江以重点建设高校形式对12 所高校进行了不同程度的支持，但与浙江高校高质量发展尤其是“双一流”建设高校要求差距很大，与浙江经济发展水平位居全国前列的地位也是不相符的。笔者根据青塔整理的全国公办本科高校2022 年预算总收入数据，⑤从中抽取了“双一流”建设高校和在浙江省的公办本科高校的相关数据。在141 所“双一流”建设高校中，有4 所高校预算收入超过200 亿元，20 所高校超过100 亿元，接近1/3 的高校预算收入超过50 亿元，超2/3 的高校预算收入在20 亿元以上，相对较低的是语言类、传媒类高校；浙江省除了浙江大学预算收入超过200 亿元外，没有一所高校的预算收入超过50 亿元，预算收入超过20 亿元的高校占比还不到1/3。由此可见，浙江省高校的高质量发展亟需浙江高等教育财政投入大幅度的提升。

2.浙江高校获得财政资源的不平衡问题相对突出。一般公共预算拨款收入是浙江公立本科高校收入的主要经费来源，但高校之间的预算收入差距明显。一方面，近年来浙江高等教育财政投入主要策略是“扶强扶优，重点突破”，以绩效考核方式拉开了高校办学经费收入差距，但在总投入水平不高时，各高校的预算收入自然会受到一定限制。另一方面，高校的预算收入总量与其办学规模、办学效益以及所在城市能级等方面直接相关，办学规模收入是基础量，办学效益方面收入是核心增量，所在城市支持是专项增量，浙江各市所在高校实现共同富裕的基础和条件不尽相同，不同类型、不同区域的高校所获取的公共财政资源的水平差距较大。从表3 数据可以发现，处于杭州、宁波等经济发达城市的高校优于经济相对落后城市的高校，尤其是在舟山等边缘城市的高校身上体现的尤为明显。比如宁波、嘉兴、舟山各有1 所省属的省市共建体制高校，宁波大学、嘉兴学院预算收入总量处于前列方阵，而处于舟山的浙江海洋大学的预算收入总量和获取财政收入均处于末位方阵。

3.浙江高等教育财政投入与其发展战略布局不适应问题逐渐突出。在当前高等教育财政投入体制机制下，浙江高等教育财政投入布局正逐步向省会城市或者省内较发达城市集中的趋势非常明显。高质量发展建设共同富裕示范区，从长远来看智力资源是发展经济、缩小贫富差距的关键要素，越是在边缘、不发达地区，越是对所在高校高质量发展的需求更为迫切，边缘地区的部分高校补上共享办学资源这块关键短板，可以在服务边远地区和实现共同富裕方面可以发挥出更好的后发优势。同时，浙江省与舟山市是承载国家海洋战略最多的省市之一，在高质量建设共同富裕示范区过程中，建设海洋强省是应有之义，必须建有高水平的海洋高等教育。如表3 所示，除语言、传媒类高校外，浙江省唯一一所海洋类高校——浙江海洋大学的办学预算收入基本处于全省垫底的状态，再加上该校办学规模小且海岛办学成本高，所在城市能级有限，其获取的办学资源非常有限。从浙江省战略布局和长远发展意义上讲，这所高校更应该在独特的国家战略中得到充分、平衡的发展机会,并为此作出自己的贡献。

三、浙江高等教育财政投入政策建议

今后一个时期，浙江高等教育领域需要在高质量发展建设共同富裕示范区中既促建又共享，高等教育财政不但要提升投入力度，而且要从当前“扶优扶强、重点突破”走向“全面扶强、重点扶优”，推动浙江“双一流”建设高校从“关键少数”向“关键多数”战略转变，促进在浙高校高质量发展与高质量发展建设共同富裕示范区之间形成全面“双强互动”的共生状态。

（一）针对与高质量共生目标不相适应的问题，浙江首先要形成高质量共生导向的高等教育财政投入理念。如前文所述，世界历史上的高等教育中心与经济中心基本相伴而生，但两者形成的前后次序却不是定律，既有先成为高等教育中心再成为经济中心的，也有先成为经济中心再成为高等教育中心的，共同点是两者高质量共生才能相得益彰、互为成就。浙江当前面临着高等教育发展滞后经济发展带来的“短板效应”，会在很大程度上影响其经济社会长远发展的质量、效益与速度，亟需形成两者的高质量共生发展。同时，若除了生均基础拨款外，浙江高等教育财政投入主要聚焦在即时的经济效益或者重点绩效，一方面会使省内高校获取办学资源方面产生“马太效应”，另一方面会产生高等教育发展不充分、不平衡问题，前文数据已显示出这两方面的趋势，这里不再赘述。因此，浙江需要在高质量共生框架下看待高等教育财政投入的战略意义和价值，浙江高等教育财政投入理念要以促进高等教育与经济社会的高质量共生发展为导向，加快形成高质量共生导向的高等教育财政投入理念，重绩效和补短板双管齐下，毕竟建强整个高等教育体系，高等教育标志性峰度建设才更有深厚的培育底蕴。

（二）针对浙江教育尤其是高等教育财政投入不充分的问题，浙江要以“提总量”为基础，全面提升高等教育财政投入的规模水平。高质量发展不仅是新时代对高等教育提出的更高要求，而且对于浙江高质量发展建设共同富裕示范区来说，更是需要建设高质量的高等教育体系，拥有更多数量的高水平高校尤其是“双一流”建设高校，这就必须提供“富裕”的经济基础予以保障。基于当前高等教育发展水平滞后于经济发展水平的判断，为推动高等教育发展水平的跨越式发展，浙江必须全面提升高等教育财政投入规模水平。鉴于高等教育财政投入规模是在教育整体财政投入框架下进行的，浙江需要在提升教育整体投入总量的基础上，加大对高等教育的财政投入力度，改变其国家财政性教育经费投入占GDP 比例低于全国平均水平的状态，为高校全面高质量发展尤其是“双一流”建设提供坚实的财政保障。基于此，浙江整体加大高等教育投入力度可以从两个方面入手：一方面先将国家财政性教育经费投入水平达到并逐步超越全国平均水平，即在实现国家财政性教育经费投入占GDP 的比例达到4%基础上，以此为最低基准线随着经济的发展再逐步提高，在这个大框架下提升高等教育在整个教育经费中的占比以及普通高等学校生均一般公共预算教育事业费；另一方面，以打造一批高水平高校尤其是“双一流”建设高校为目标，对标当前全国“双一流”建设高校的预算收入情况，以高校预算收入为衡量指标，提升高校一般公共预算拨款收入，助力有2/3 的本科高校预算收入在20 亿元以上，除了少数文科特殊类型高校外，基本所有本科高校预算收入超过15 亿元以上。

（三）针对浙江高等教育财政投入与其发展战略布局不适应以及高校获得财政资源不平衡问题，浙江要构建初次分配、再分配、三次分配协调发力的高等教育财政投入框架，深度优化高等教育财政投入的布局结构。基于高质量发展建设共同富裕示范区覆盖全省全域的特点，除了省市协同发力优化高等教育投入布局与结构外，考虑到浙江省各地级市发展的基础和条件不尽相同，对高等教育的支持力度不一，需要强化省级层面的统筹协调，才能更好地进行整体布局和解决不平衡的问题。因此，在上文“提总量”基础上，浙江需要在高质量发展中促进高校领域的共同富裕，正确处理效率和公平的关系，将“三次分配”理论应用到省内高等教育财政拨款体制改革领域，构建初次分配、再分配、三次分配协调发力的高等教育财政投入框架，支撑形成与高质量发展建设共同富裕示范区相适应的高校发展水平和模式。即第一次分配以绩效为导向，聚焦高校内涵建设，激发高校内生发展动力、竞争活力，引导高校办出特色、争创一流，抢占科技创新和未来发展的制高点。第二次分配以调节为导向，通过设立专项资金，对高校财政支持进行调节平衡，比如设立重大战略发展专项，统筹安排相关领域高校建设和发展的优先次序；设立 “山海协作工程”专项计划，统筹安排“山海”类高校发展的支持工作；设立困难补助专项，对办学困难高校给予必要的帮扶等等。第三次分配以补充为导向，以扩大社会第三次分配为重要一翼，有力补充高校发展的经济支撑来源。

注释：

①文中各地区名称中除了内蒙古自治区、黑龙江省2 个地区取全名的前3 个字外，其余地区名称均取全名的前2 个字。

②文中GDP 数据采用各地区统计局公布的年度初步核算值。

③在浙江省2021 年各级教育生均一般公共预算教育事业费中，幼儿园生均16 225.29 元，普通小学生均19 607.05 元，普通初中28 221.74 元，普通高中生均34135.55 元，中等职业学校生均28 221.74 元，普通高等学校生均25 609.57 元。数据来源于教育部、国家统计局、财政部联合发布的《2021 年全国教育经费执行情况统计公告》，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/202212/t20221230_1037263.html。

④浙江省2017—2021 年普通高等学校生均一般公共预算教育事业费分别为20666.91 元、22556.09 元、26146.31 元、24756.22 元、25609.57 元。数据来源于教育部、国家统计局、财政部联合发布的《2017—2021 年全国教育经费执行情况统计公告》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk/neirong/tongji/jytj_jftjgg/。

⑤147 所“双一流”建设高校中缺少石河子大学、暨南大学以及有关医学院、军医大学等6 所高校数据，本表中的浙江省高校是包含浙江大学在内的27 所公办本科高校。数据来源青塔：《重磅！2022 年全国高校经费统计结果出炉》，https://mp.weixin.qq.com/s/OiiqAq6wt6PQBvRboi_gyQ。