《行政强制法》研究的热点主题与未来展望——基于CiteSpace的可视化分析*

苏 稳,伊 强

(北京信息科技大学 公共管理与传媒学院,北京 100192)

2011年6月30日,第十一届全国人大常委会第二十一次会议审议通过《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)①,至此,历经十多年的酝酿、调研、起草、审议和修改的《行政强制法》制定工作终于告一段落。2012年1月1日,《行政强制法》的颁布成为我国行政法治建设过程中的又一个里程碑,为我国依法行政提供了有力的法律依据,规范了行政机关的行政强制行为,进一步推动了我国法治国家的建设,这与世界各国关于行政强制法治化的研究趋势相一致。在《行政强制法》颁布以前,我国行政部门长期面临着行政强制法规分散,行政强制权力实施混乱,执法方式单一等问题。当前学界关于《行政强制法》及其相关实践的学术研究不断深化,研究内容全面、视角多元、方法多样,但是对《行政强制法》颁布前后进行综述性研究的文章较少。本文使用可视化分析工具CiteSpace对《行政强制法》相关研究文献进行分析,充分梳理21世纪以来我国《行政强制法》研究的现状、主要热点以及未来走向,推动《行政强制法》研究进一步深入。

一、研究设计

使用可视化分析工具CiteSpace对《行政强制法》相关研究文献进行处理,并对文献数量与年份、作者、机构、关键词等进行量化,生成知识图谱并分析,揭示《行政强制法》研究领域的前沿热点和未来趋势。

(一)研究对象

本研究文献来源于中国知网数据库(CNKI),设置检索条件:主题为“行政强制法”;时间跨度选取2001-2020年(《行政强制法》主题研究文献最早收录于2001年);期刊来源为全部期刊;检索条件设置为精确。本次检索的具体时间是2021年2月25日,为确保研究的准确性和有效性,本研究严格筛选搜集的数据,对检索到的625篇文献,在排除了一些政策性文件、新闻报导、纪要等非研究类型的文献之后,最终筛选出459篇文献作为有效数据。借助CiteSpace软件对459篇期刊论文进行处理,并对作者、机构和关键词等进行量化,通过数据可视化手段得到“科学知识图谱”。

(二)研究方法

CiteSpace是用于科学文献分析的可视化工具,可用来构建学科知识图谱,分析学科热点并揭示前沿趋势[1]。本研究使用可视化分析软件CiteSpace(5.7.R3版本)采用文献计量分析法对搜集的文献数据进行可视化分析并绘制“行政强制法”相关研究科学知识图谱。科学知识图谱显示科学知识的发展进程与结构之间的关系,有助于帮助探索某一学科或领域研究热点演化的关键路径与知识拐点,可以更好掌握其研究进展与前沿领域。

将从中国知网数据库搜集并筛选出的459篇样本文献以Refworks格式导出,将其转换为CiteSpace软件可识别的格式,导入该软件并新建数据工程命名为data。将新建数据工程data的时间范围设置为2001-2020年。操作步骤如图1所示。

图1 操作步骤

在使用可视化软件对样本文献进行量化分析时,主要在阅读相关文献的基础上,同时采用定量分析和定性分析相结合的研究方法,以期更全面地了解当前“行政强制法”领域研究热点及未来发展趋势。

为了清晰地展示“行政强制法”研究的活跃程度和理论水准,预测其将来的研究走向,可以参照年度论文的发表数量及变化趋势。根据图2发文数量分布图,可以把《行政强制法》的学术研究分成四个时期。第一时期(2001-2004年)是低迷期。这一时期以《行政强制法》为主题的研究论文数量较少,表明该时期对《行政强制法》制定为主题的关注程度相对较低。第二时期(2005-2009年)是平缓期,这一时期以《行政强制法》制定为主题的研究论文数量有所增加,其原因可能是《行政强制法》经历了2005年12月一审、2007年10月二审和2009年8月三审,而且后两次的审议间隔都刚好接近立法审议两年的“大限”,有相关学者称这两次都是在临近“死亡”时被“激活”的。第三时期(2010-2014年)是攀升期,在此期间,研究论文数量于2012年达到峰值,其原因可能是《行政强制法》于2011年6月30日通过,自2012年1月1日起施行,此阶段学界对该领域关注程度较高。第四时期(2015-2020年)是回落期,在这一时期相关研究论文数量逐渐减少,其原因可能是《行政强制法》的执行趋于稳定,法律实施进入实践检验阶段,学界对《行政强制法》的研究也逐渐成熟,相关学者对进一步研究持观望态度。

图2 发文数量分布图

二、结果与分析

(一)作者合作图谱

作者合作图谱反映了某研究领域发文作者及相关之间关系的情况。作者合作图谱(图3)字体的大小反映了作者发文量的多少,从图中可以直观地看出对该研究领域有深入研究和具有影响力的作者。

图3 作者合作图谱

核心作者反映了学者在某一学科或领域中具有较强的学术影响力,在相关学科或领域研究中起到领头作用。关于某个研究领域的研究人员数量和发表的论文数量问题,美国科学家普莱斯(Price)提出了普莱斯定律和计算核心作者的计算公式,即M=0.749(Nmax)1/2[2]。通过作者合作网络节点信息,可以发现在《行政强制法》研究领域发表论文数量最多的作者分别是陈菲和刘颖,2001-2020年期间在该研究领域均发表论文5篇。根据核心作者计算公式,将Nmax=5带入公式,可得M=1.675。即当作者发文数量在2篇以上(含2篇)时,可视为该研究领域的核心作者。

如图3所示,作者合作网络中共有299个关系节点,69条连线,网络密度为0.015。节点信息显示发文量最大的作者分别是陈菲和刘颖,两位学者处于作者合作网络的核心位置。除此之外,该领域核心作者还有姜明安(4篇)、张禹(4篇)、张贵峰(4篇)、李岳德(4篇)、胡健(4篇)、袁曙宏(4篇)、丁晓华(3篇)、余晓洁(3篇)、丁晓华(3篇)、侯宇(3篇)、彭东昱(3篇)、李大勇(3篇)、李艳霞(3篇)、杨建顺(3篇)、杨维汉(3篇)、胡建淼(3篇)、余晓洁(3篇)等。

(二)机构合作图谱

相关文献发文机构在某一领域的分布和相互合作关系可以反映该研究领域机构的主要学术地位。通过机构合作图谱分析,可以进一步了解《行政强制法》研究领域的主要机构。机构合作图谱(图4)字体的大小反映了机构发文量的多少,机构之间的连线表明了机构相互之间的合作关系。如图4所示,中国人民大学法学院、北京大学法学院、华东政法大学是《行政强制法》研究领域中最具代表性的机构。此外,发文量3篇及以上的机构有9个,其中高等院校法学院占7个,由此可以看出,高等院校法学院是当前我国《行政强制法》研究领域的主要机构类型。

图4 机构合作图谱

(三)关键词共现图谱

词频分析是一种提取关键词频数分布的方法,可以从文献信息中提取出文献的核心内容,以研究该领域的发展趋势和研究热点[3]。关键词共词的方法通过构建共词网络能够反映出文献的相关主题与主要内容,关键词出现的频率反映出数据分析的关键节点,即研究的热点,对关键词的计量分析可以对该领域的研究热点进行全面认知和理解。中心度也是判断某一学科或领域研究热点的重要指标,关键节点的中心性一般超过0.1。关键词频次越高,反映出在该研究领域关于此关键词的研究热度越强。在关键词共现知识图谱(图5)中,关键词出现频次较高的依次是“行政强制法”“行政强制”“代履行”“全国人大常委会”“加处罚款”等,这些关键词在一定程度上反映了学界针对《行政强制法》的研究热点和重要主题。个体在网络中的重要程度由个体中心度反映出来,根据高频次关键词以及高中心度关键词表(表1),可以发现中心度最高的前五位关键词依次是“行政强制”“行政强制法”“即时强制”“加处罚款”“强制执行权”,这些关键词在《行政强制法》研究的知识网络中起到了较强的中介作用。

表1 高频次关键词以及高中心度关键词表

图5 关键词共现知识图谱

如图5和表1所示,剔除与本研究主题一致的关键词“行政强制法”“强制法”等,暂不进行具体分析,涉及对行政强制主体及相互之间关系的研究关键词有“工商机关”“相对人”等;涉及对行政强制行为及相互之间关系的研究关键词有“加处罚款”“滞纳金”“即时强制”“行政执法”“先行登记保存”等;涉及对《行政强制法》与公民权益及相互之间关系的研究关键词有“公民权利”“合法权益”“人文关怀”等;涉及对《行政强制法》与国内其他法律及其关系的研究关键词有“行政处罚法”“道路交通安全法”“治安管理处罚法”等;除此之外,还有“地方性法规”“比例原则”等与《行政强制法》有关的其他相关问题。显然,当前对《行政强制法》的研究具有内容广泛和主题多样等特点。

(四)Timeline知识图谱

关键词聚类方法是通过共词网络对关键词进行分析和聚类,能够更清楚地显示研究热点的演变趋势。基于Timeline的知识图谱(图6),关键词聚类网络内共有447个节点,1 249条连线,网络密度为0.012 5,划分为11个聚类。聚类的模块值(Q值)为0.259 7,聚类的平均轮廓值(S值)为0.888 6,大于0.7,说明聚类结果是令人信服的,呈现高效率特征。由于“行政强制法”作为关键词首次出现的年份是2001年,故本研究呈现了2001年之后该领域高频关键词在时间维度上的发展趋势,整体上关于《行政强制法》研究内容呈现递增趋势。根据Timeline知识图谱发现,2012年之前主要研究重点是静态研究主体,基于《行政强制法(草案)》探讨《行政强制法》法律地位、价值取向和制度逻辑等;在2012年《行政强制法》颁布之后研究重点多为动态研究程序,出现的法律适用、完善程序、法律依据、执法困境等关键词,说明近些年国内出现的《行政强制法》研究热潮,重点关注了法律制度完善及法律实施依据规范。

图6 Timeline知识图谱

基于关键词聚类分析,“依法行政”“执法检查”“法律依据”“地方人民政府”“政务公开”“应急预案”“强制执行”等关键词是近几年的研究热点。分析发现“依法行政”侧重对“行政强制主体合法性”“行政强制合理实施”等研究;“强制执行”“执法检查”“地方人民政府”侧重研究“行政主体强制执法权”问题;“应急预案”“政务公开”“法律依据”侧重研究“行政强制与相关法律的竞合”问题。说明,行政强制主体、执法权与相关法律竞合等问题已成为当前《行政强制法》研究领域的热点和重点。

三、研究热点主题

通过对《行政强制法》有关研究论文的发文量与发文年份、作者、机构、关键词进行分析,可以得知近年来国内学者围绕《行政强制法》形成了一系列研究成果。通过可视化分析工具CiteSpace对《行政强制法》相关研究文献进行计量分析,并对《行政强制法》的主要研究论文进行深入阅读和研究,概括出《行政强制法》研究的重点和热点包括保障行政决定执行,提高行政执行效率;限定行政强制范围,明晰强制执行措施;完善代履行法律关系,规范代履行标准程序;依托现实实践需求,优化法律规则程序等。

(一)保障行政决定执行,提高行政执行效率

《行政强制法》经过五审终于得以颁布,堪称是我国行政法治历史上极具里程碑意义的事件。行政强制权力的行使具有特殊性和现实性,是行政权力中最具强制性、控制性和风险性的一项国家权力,而行政强制行为则是确保行政目标得以实现的强有力手段[4],《行政强制法》作为我国第一部统一的行政强制专项法典,对行政强制权力进行了明确,并对行政强制行为进行了系统的规范[5]。但由于我国公民、法人和其他组织自觉履行行政决定意愿较弱,法律意识淡薄,使得当前大量行政决定没有得到良好执行[6]。其原因主要表现为,行政机关所享有的行政强制手段与强制执行权不匹配,不能有效地执行;人民法院执行能力不强,行政机关向人民法院申请的强制执行难以执行到位。在行政过程中,行政决定得不到有效执行将给行政管理秩序造成冲击,从而削弱政府影响力及降低政府威信。依据《行政强制法》第十三条的规定,人民法院是行政决定强制执行的主要主体,在《行政强制法》颁布实施后,随着行政机关申请强制执行案件数量的增多和执行难度的增大,人民法院所面临的行政强制执行压力陡增,对其执行能力带来了巨大的考验。对于造成这一形势的原因,王青斌、高晨辉(2022)认为,人民法院的职责主要是居中裁判,然而,当前人民法院不仅负责审理行政强制执行案件,除此之外还需要负责具体执行,容易引发当事人对人民法院司法公正形象的质疑[7]。同时,刘雨嫣(2020)提出现行非诉行政强制执行是“司法能动有余而克制不足”,未能秉持司法谦抑,表现为当前人民法院申请实施非诉讼行政强制执行的案件,数量与执行难度上已远超于行政机关自行执行案件,人民法院陷入本应由行政机关面临的执行困境之中,势必与司法体制改革的去行政化趋势相违背[8]。由此,提高人民法院的执行能力成为推动《行政强制法》有效实施的一大关键。在这一问题上,徐继敏(2012)主张从资金、人员和组织等方面不断增强人民法院强制执行能力,强化人民法院的执法责任[4]。刘雨佳(2022)指出以构建诉讼和解协议效力为着力点,构建诉讼和解协议在司法实务中的效力,更好发挥其解决纠纷的强大作用,以提高行政强制执行效率[9]。王华伟(2021)认为在尊重司法机关和行政机关“双轨制”的模式下,应适度调整二者执行的比例,推进创新行政非诉执行的“裁执分离”模式,实现司法权和执行权全方位的分离与制约[10]。此外,也有学者从其它方面提出了应对之策,如余金翎(2020)认为要明确效率与公平并重的价值取向,在对强制执行权回归行政机关的过程中,兼顾行政效率和行政机关内部的监督制约,以期达到两种价值的平衡[11]。杨建顺(2012)强调应着力加强公务员队伍建设,促进执法的方式和方法创新,完善对委托单位的监督指导机制,做好行政强制实施的准备[12]。基于此,促进《行政强制法》的实施,提高法院执行能力,确保法院权威性和专业性尤为关键,同时压实具有强制执行权的行政机关的主体责任,适度增加行政主体行政强制权,提高行政执行效率,也至关重要。

(二)限定行政强制范围,明晰强制执行措施

长期以来,我国行政法理学在行政强制执行、行政强制措施、行政强制等概念及相关关系的界定上存在很大分歧,《行政强制法》直接规定“行政强制,包括行政强制措施和行政强制执行”。虽然,“行政强制”的概念在法律层面得到了统一,但该定义过于模糊,执法过程中的行政行为难以直接界定为行政强制措施,也给《行政强制法》的实施造成困扰。例如,《安全生产法》第五十六条第3款规定,应当责令立即排除检查中发现的事故隐患;应当责令从危险区域内撤出在重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的作业人员,责令暂时停产停业或者停止使用。类似上述责令立即排除、责令停止经营活动等措施是否符合行政强制措施,学界也存在较大争议。胡建淼(2012)认为,“责令”是行政机关的行政命令,不会直接影响行政相对人的财产和场所,它属于意思行为而不是物理行为,不属于行政强制措施范畴[13];而卫玮(2013)却强调,“责令”具有“临时控制”的作用,具有“强制性”特点,应被视为行政强制措施[14]。目前,与“责令”处于相同窘境的还有“登记保存”“取缔”“销毁”等措施。除了行政强制措施范围边界问题争议较大之外,行政强制方式的合法性问题也较为突出。《行政强制法》规定行政强制执行方式有“加处罚款或者滞纳金”“划拨存款、汇款”“拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物” “排除妨碍、恢复原状”“代履行”及“其他强制执行方式”,且强调“行政强制执行由法律设定”。法定五种行政强制执行方式以及明确行政强制执行法定原则,使得实践中大量《行政强制法》颁布之前已经存在的行政强制执行方式都面临合法性争议。如表2中出现的“冻结”“查封”“扣押”和“强制执行”仍出现在现行有效法律规范性文件②,且相关法律文件数量巨大。这既表明《行政强制法》没有对颁布之前已经设定的强制执行方式作出合理安排,也表明其它相关法律文件并未依据《行政强制法》相关规定进行统一清理和修订。对于这一现象,徐继敏(2011)认为,根据不溯及既往原则,《行政强制法》生效前存在行政强制规定的相关法律法规依然有效,但与其要求的“行政强制措施或者行政强制执行继续执行”相违背,明显违反了《行政强制法》的立法目的[15]。关于行政强制执行方式合法性问题,许多学者提出了不同的解决方法。比如,郑雅方(2013)提出借鉴域外制度经验和《行政强制法》第十条有关“行政强制措施设定权”的规定,允许其他强制执行措施在行政法规和地方性法规中出现[16]。刘晋(2020)主张应该对“其他行政强制措施”的法律本质进行清晰界定,为判断某行政行为是否属于“其他行政强制措施”提供明确的辨析标准[17]。胡斯琴(2019)则认为应及时对地方性法规进行法律清理,明确规章以下规范性文件中行政强制措施的“规定权”,细化行政强制措施中的法律保留事项,完善行政强制措施设定程序[18]。因此,行政强制范围的界定仍将是研究热点,而对于通过修订《行政强制法》来解决该法规定之外的行政强制措施合法性问题则应审慎,需进一步聚焦“行政强制措施设定权是否需要调整扩大”以及“其它法律文件中存在的行政强制执行措施如何处理”两大问题上。

表2 我国现行有效法律规范性文件设定强制措施情况(单位:部)

(三)完善代履行法律关系,规范代履行标准程序

2011年,《行政强制法》首次以法律形式提出代履行概念,此前有关代履行的相关规定散落在其他法律和地方性法规之中。目前,法定的“代履行”概念已经提出十余年,但学界依然未形成相对成熟的代履行理论及体系,国内学者对于代履行这一行政强制执行方式仍高度关注。如图7所示,近10年来,“行政强制法”研究领域学者对“代履行”研究关注度呈现环比增长,相关研究文献不断增多。《行政强制法》颁布实行之前,学界普遍将“代履行”称为“代执行”,即“在义务人没有依法履行义务时,行政主体借助相关手段使他人代替义务人履行其本应该承担的责任,而强制义务人向代替其履行义务者支付相关费用的一种行政强制手段”。《行政强制法》中代履行制度涉及行政机关、代履行人、行政相对人三方主体,对于三方主体之间的法律关系的性质,学界提出了不同的观点。如,吴恩玉(2010)认为行政机关与代履行人以私法合同确定代履行权利义务,行政机关与义务人之间属于是公法关系,义务人与代履行人之间没有直接的法律关系[19]。相反,朱瑞(2013)则认为行政机关和代履行人的关系应属于公法关系,行政机关为使代履行人作为行政辅助者协助完成执行任务,与代履行人签订公法委托合同,代履行的执行不仅是为了完成行政目的,同时也属于在公法上的义务[20]。代履行制度的提出表明了我国依法行政、依法治国的目标和决心,但代履行制度实施实践却尚存在问题和矛盾。如朱峰(2020)指出由于代履行选择标准不明确、机制不健全,行政机关在选择代履行人时通常具有较强主观性,易损害行政相对人的权益[21]。曾昊锋(2021)提出行政强制法第五十一条列举了普通代履行应当遵守的规定,但是过于笼统,对于由行政机关自身实施代履行还是由第三方实施代履行不加区分[22]。尹孝勉(2020)认为在实践当中仍然存在行政机关滥用代履行的情况,行政机关混淆代履行和行政强制的界限、一般代履行和立即代履行的适用情况,以代履行的名义实施行政强制,在只符合一般代履行的情况下实施了立即代履行[23]。李靖邦(2022)指出代履行实施过程中费用机制尚不完善,被代履行人权利的收费程序及其救济途径处于一定程度的空白状态[24]。总之,代履行制度的不完善和理论的不成熟都将使得这一主题成为学者们持续关注的热点和重点,有关代履行制度主体、程序、救济和费用等具体问题亟需学者们进一步探讨,以为代履行制度的完善提供依据。

图7 行政强制法研究领域内代履行学术关注度

(四)依托现实实践需求,优化法律规则程序

在分析中发现,除了学者们所重点关注的主题之外,笔者认为现行《行政强制法》的一些程序规则和执行模式也需进一步完善。一是行政强制措施期限问题。《行政强制法》中对实施行政强制措施的期限有着明确的规定,但在实际过程中,繁琐且耗时的程序导致许多行政决定无法在规定的时间或者是延长期内完成,往往出现行政相对人在行政强制期满后轻易将“解封”财产转移,导致执法机关无法执行行政强制权。因此,《行政强制法》在设定查封、扣押、冻结等行政强制措施的期限时,需要从实际情况考察,注意行政强制措施时间的弹性伸缩。二是行政强制权力监管缺失。在当前的司法实践中,我国行政主体在行使行政强制措施时具有较强的自由裁量权,使得出现人情案、关系案,有损法律公平性和严肃性。为避免行政强制执行中发生腐败现象,须加强对行政强制执法监督检查力度,完善追责纠正程序。[25]王华伟(2022)提出监督体制构建层面可以采取“一点”+“两翼”的“分层监督模式”,其中对法院行政非诉案件审查的监督是核心点,前期非诉申请和后续强制执行的监督是两翼和两个延伸点。[26]田太荣(2021)强调行政强制执行措施对行政相对权利人自身利益影响很大,在行政司法实践中需要进一步完善救济和保护措施。面对当前我国“强行政,弱司法”的现实状况,可以借鉴英美国家“司法权优越”的政治理念,加强对司法权的强化,以有效制约行政权力。[27]三是违法适用行政强制措施。虽然《行政强制法》对行政强制措施的设定和实施程序作了详细规定,但现实行政执法中违法适用行政强制措施的现象仍然十分突出。王学辉、唐成余(2021)指出要对行政强制措施适用情形的类型化分析,针对不同的适用情形,研究确定合理、适当的实体性适用条件,以期进一步治理“乱”象,降低公民、法人或其他组织受行政强制措施滥用之侵害的风险。[28]以上这些问题都是《行政强制法》实践过程中出现的问题,综上,新时代在塑造具备现代性的行政强制多元价值理念体系的基础上,应当努力实现行政强制手段、行政强制条件和行政强制程序的现代化,来回应国家治理现代化的具体要求。[29]问题是科学研究的起点,这些问题将成为《行政强制法》研究领域学者及立法者关心关注的焦点。

注释：

①中华人民共和国中央人民政府网,2011年07月01日,http://www.gov.cn/zhengce/2011-07/01/content_2602261.htm.

②数据来源北大法宝法律数据库:关键词分别设置为“冻结”“查封”“扣押”“强制执行”,检索条件设置为精确,检索时间为2021年2月27日.