CEPA累积规则的比较研究与完善进路

王晓丽 严驰

摘要：内地与香港、澳门《〈关于建立更紧密经贸关系的安排〉补充协议八》中新增的累积规则是原产地规则的重要补充，有效助力了产品出口规模扩大，降低了关税减免门槛。2018年签署的CEPA《货物贸易协议》完善了此前累积规则的大部分缺陷，但仍存在一定的问题。通过CEPA和CPTPP、USMCA、RCEP、CNFTA中累积规则及区域价值成分条款内容的比较研究，发现CEPA累积规则中存在适用程序较繁琐、高水平累积有待形成、公式内容需进一步明晰、区域价值成分标准偏低的问题，应简化累积规则适用程序、由双边累积扩展至对角累积、提高区域价值成分总体标准。今后须持续关注CEPA累积规则研究，接轨世界高水平自由贸易协定，深化内地和香港、澳门间经济合作，高速推进粤港澳大湾区建设。

关键词：关于建立更紧密经贸关系的安排；自由贸易协定；原产地规则；累积规则；完全累积；粤港澳大湾区

【中图分类号】 D996.1    doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2023.02.004

引言

自20世纪80年代以来，实现内地和香港、澳门经济一体化的呼声就十分高涨。随着21世纪初中国正式加入世界贸易组织（World Trade Organization，以下简称WTO）以及经济全球化和区域一体化程度的提升，2003年6月29日和10月17日，内地与香港、澳门特别行政区分别签署了《关于建立更紧密经贸关系的安排》（Closer Economic Partnership Arrangement，以下简称CEPA），并均于2004年1月1日开始实施。CEPA是内地与香港、澳门在WTO法律框架下，贯彻“一国两制”方针达成的自由贸易协定（Free Trade Agreement，以下简称FTA）性质的一国国内区域贸易安排，是内地最早对外签署的、开放程度最高的自由贸易协议，为港澳经贸发展做出全面优惠安排[1]，拉开了内地与香港、澳门之间实质性区域经济合作的序幕。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》中赋予大湾区五个战略定位[2]，其中之一是内地与港澳深度合作示范区。党的二十大报告中提出，要“发挥香港、澳门优势和特点，巩固提升香港、澳门在国际金融、贸易、航空航运、创新科技、文化旅游等领域的地位，深化香港、澳门同各国各地区更加开放、更加密切的交往合作”[3]。国家“十四五”规划中也多次提到要积极推进粤港澳大湾区建设。粤港澳大湾区世界级城市群的建设是粤港澳区域经济一体化发展的内在需求。它既是我国借助港、澳的国际窗口实施开放性经济新体制的探索，也是我国在特定发展条件下具有重要战略意义的时代任务[4]。CEPA的签署不仅为香港、澳门的产业结构转型提供了诸多有利条件，也为粤港澳大湾区的建设提供了有力支撑。

原产地规则（Rules of Origin，简称ROO）是FTA中不可或缺的内容，其核心是确定货物的经济国籍以实施相应的关税减免、差别待遇或数量限制等贸易政策。CEPA落地之初就加入了货物贸易原产地规则，2011年通过的《补充协议八》中又新增了累积规则（Accumulation Rules）相关内容。累积规则是原产地规则的有效制度补充，主要表现为允许FTA的缔约方使用来自其他缔约方的非原产地材料加工产品而不丧失最终产品的原产地优惠待遇[5]。累积规则不仅促进了缔约方間的贸易互补合作，还对深化产业链供应链之间的联系起到重要的调节作用，因此也被称为原产地规则的“软化剂”[6]。

经过十多年的发展，CEPA中的累积规则出现一定的滞后性，未能充分发挥促进内地与香港、澳门经济更好发展的功能，对其进行研究有助于深入推进粤港澳大湾区建设，建立与国际接轨的开放型经济新体制。文章拟对CEPA累积规则进行分析和解读，通过CEPA和其他FTA中累积规则和区域价值成分标准内容的对比，提出现有规则的不足之处和未来CEPA累积规则的完善方案，以期为深入贯彻实施“一国两制”方针、实现粤港澳区域经济协同发展提供借鉴与启示。

一、累积规则概述

（一）累积规则的概念

常见的累积规则分为双边累积、对角累积和完全累积三种[7]。双边累积是指FTA的两个缔约方间可以互相使用原产于另一方的产品而不丧失原产地资格，是最为常见的累积规则基本形态。对角累积又称斜边累积，是指可以利用特定的非FTA缔约方的原材料或中间产品生产加工本国产品并获得原产地资格。完全累积是指FTA覆盖的所有优惠区域内生产加工的产品均被视为是原产地产品[8]。根据客体范围的划分，累积规则还可以分为生产累积和材料累积，两者的区别在于生产累积并不要求中间品出口方具有原产地资格，只有允许生产累积才能被称为是“完全累积”[9]。

（二）累积规则的影响

过于严苛的原产地规则会对规则的有效利用产生阻碍。一方面，原产地规则会限制生产过程中的中间品范围和来源；另一方面，多个原产地规则重叠会产生“意大利面条碗”（Spaghetti Bowl）现象[10]，使交易过程和规则获取复杂化。累积规则是原产地规则的制度性补充规则之一，对出口贸易量、产品种类及价值量等都起着独特的作用。累积规则通过扩大中间品供应商的选择范围，减少了最终品的生产成本，从而改变了原产地规则中的保护含量，影响国际供给网络[11]。累积规则主要对象为中间产品和原材料，对FTA缔约方和非缔约方有着不同的影响。对于缔约方而言，累积规则给生产商提供了更丰富的供应商选择，使生产更为高效和便利，最终商品更具竞争力。同时，累积规则还刺激了区域内生产商对其他缔约方中间产品和原材料的使用，显著降低了生产成本，鼓励了区域内的跨地区工业合作，扩大了缔约方的优惠贸易规模。随着区域内互相投资引入越发频繁，区域外的原材料和中间产品采购将大大减少，有助于推动区域经济一体化进程。然而，对于非缔约方而言，累积规则会造成巨大的负面影响。累积规则对区域内经济发展的过度促进作用，会带来对区域外原材料和中间产品生产国的不公。原产地规则诞生之初是为了防止贸易偏转（Trade Deflection）现象的发生。当累积规则和原产地规则结合时，反而会引发贸易偏转的现象。而且因为允许区域累积，当区域价值成分要求越高时，贸易偏转的现象会越明显[12]。

二、CEPA累积规则评析

（一）CEPA累积规则内容及发展

CEPA原产地规则规定于附件二《关于货物贸易的原产地规则》中，其中的货物完全获得规则和实质性加工规则是CEPA原产地规则的核心。CEPA原产地规则及标准并非一成不变，而是在不断发展完善的[13]。2011年12月13日，CEPA《补充协议八》中首次加入累积规则的内容，把原本附件二第五条“从价百分比”中“完全在一方获得的”表述改为“一方原产的”，新增了“一方使用另一方原产的原料或组合零件在该方构成出口制成品的组成部分的，在计算该出口制成品的从价百分比时，该原料或组合零件应当视为原产于该方；该出口制成品的从价百分比应大于或等于30％，且在不记入该另一方原产的原料或组合零件价值时的从价百分比应大于或等于15％”。2018年12月14日，CEPA《货物贸易协议》正式签署。CEPA《货物贸易协议》结合采用了对全税则产品统一适用的总规则和仅包含部分产品的产品特定原产地规则，在第四章第九条中把原先的“从价百分比”标准改为更科学灵活的“区域价值成分”（Regional Value Content，以下简称RVC）标准，增加了扣减法计算下RVC≥40%的或选标准。CEPA《货物贸易协议》第四章第十一条明确设立了“累积规则”，规定一方的原产货物或原产材料在另一方构成另一货物的组成部分时，该货物或材料应当视为原产于后一方，对于适用区域价值成分标准的后一方货物，在不计入前一方原产货物或原产材料价值时的区域价值成分应按照其计算方法≥15%（累加法）或20%（扣减法）。

（二）CEPA累积规则的价值评析

1. CEPA《货物贸易协议》签署前的累积规则

“从价百分比”标准是非优惠原产地规则中实质性加工标准的一种，起初CEPA附件二《关于货物贸易的原产地规则》采取的是完全获得和实质性加工的标准，并未加入累积规则，在“从价百分比”概念上采用了“完全在一方获得的原料、组合零件、劳工价值和产品开发支出价值的合计与出口制成品离岸价格（Free on Board，以下简称FOB）的比值”的表述。香港、澳门是内地对外转口贸易的重要通道。尤其是香港，作为世界最大的自由贸易港之一，香港是全球供应链上的重要枢纽。为避免非香港、澳门原产产品经过简单加工“搭便车”享受到原产地优惠政策，真正原产于香港、澳门的产品却享受不到关税优惠待遇，区域价值成分标准的确定十分关键。此前，香港从价百分比中采用的增值比例一直是25%，CEPA将该标准提升至30%。CEPA《补充协议八》修改后，“从价百分比”的标准维持不变，具体计算公式由“（香港/澳门原产的原料价值+组合零件价值+劳工价值+产品开发支出价值）/出口制成品FOB×100%≥30%”变更为“（在香港/澳门或内地获得的原料价值+组合零件价值+劳工价值+产品开发支出价值）/出口制成品FOB×100%≥30%”，在不降低从价百分比标准的情况下扩大了分子范围，不仅能刺激香港、澳门的生产商尽可能多地使用来自区域内的原材料和中间产品，使更多原产货物满足从价百分比的要求，还能同时促进内地生产，提升就业率。

优惠性原产地规则中的非完全获得标准即实质性改变标准主要有税则归类改变标准、区域价值成分标准和制造或加工工序标准三种。CEPA《货物贸易规则》发布前，CEPA中的累积规则仅适用于从价百分比标准。根据中华人民共和国商务部发布的贸易报告，香港出口到内地的产品主要有機电产品，贵金属及制品，纺织品及原料，光学、钟表、医疗设备等[14]。其中绝大部分产品采用的是进口原料在香港进行制造或者加工，如果仅采用从价百分比标准很难达到相应的要求。因此，CEPA首批享受关税优惠政策的273种产品中，有超过八成采用的是加工工序标准或是加工工序和从价百分比结合的混合标准。此前CEPA中的累积规则仅适用于从价百分比标准，不适用税则归类改变、加工工序等标准是经过谨慎考量和权衡的。这种保留不仅对香港、澳门的制造业起到积极的推进作用，还避免了来自第三方国家或地区的产品“搭便车”享受原产地优惠政策进入内地。由于香港、澳门的原材料成本远高于内地，第三方国家或地区的企业可以通过从内地进口原材料，利用修改后的累积规则将内地获得的原料视为香港、澳门原料的便利，在满足从价百分比标准的基础上，仅需在香港、澳门进行简单的制造或加工，就可以“搭便车”零关税进入内地。

2. CEPA《货物贸易协议》签署后的累积规则

CEPA《货物贸易协议》是CEPA更新后的重要组成部分，根据CEPA落地20年来内地、香港和澳门的现实发展情况，结合国际区域经贸合作中货物贸易的最新成果，在已有基础上大幅增加了降税产品的范围，增设了粤港澳大湾区内实施的便利化措施规定。CEPA《货物贸易协议》中采取了全新的“全税则产品原产地标准+产品特定原产地规则”结合模式，把“从价百分比”的表述改为了“区域价值成分”，并在第四章第十一条中单独设立了“累积规则”。不同于此前的累积规则只有在满足增值比例的条件下才可以适用，CEPA《货物贸易协议》中的累积规则规定，一方的原产货物或材料在另一方构成其他货物的组成部分时即视为原产于另一方，同时适用税则归类改变、区域价值成分和制造或加工工序标准，更容易享受到原产地资格带来的关税优惠。

CEPA区域价值成分标准的制定目标就是有效区分区域内外产品，避免区域外产品对区域内产品的冲击，促进区域内产业互补，防止区域外产品享受到原产地关税优惠待遇[15]。此前CEPA《补充协议八》中把从价百分比标准定为30％主要是出于扶持高附加值新兴制造业的需要，考虑到香港、澳门的劳动力成本较高、产品开发支出较大，其制造业的原材料主要依靠进口，因此30％的增值比例要求不难满足。如果从价百分比标准要求过高，香港、澳门的新兴制造业领域的企业难以达到或需要付出很大的代价，那么这样的原产地资格认定对香港、澳门的产业发展也就失去意义。CEPA《货物贸易协议》中采取的“区域价值成分标准”可以看作是从价百分比标准的更新版，实质上并无区别，都是通过最终货物与进口材料或原材料的价值比例来确定加工程度，进而确定最终货物的原产地。此外，CEPA《货物贸易协议》通过在原本单一的“累加法”外增设“（FOB-非原产材料价值）/FOB×100%≥40%”的“扣减法”，区域价值成分标准计算方式更为多样，赋予了企业更大的选择权，企业能够根据实际情况灵活选择更为合理、便捷的公式对标准进行计算。

三、比较研究视角下的CEPA累积规则

在CEPA累积规则的比较研究对象上，文章选取了具有代表性的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《美国—墨西哥—加拿大协定》（USMCA）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《中国—新西兰自由贸易协定》（CNFTA）中的累积规则。近年来，为推动区域内经济贸易的发展，FTA中累积规则的制定与实施呈现出加强之势。文章希望通过CEPA与其他FTA中累积规则和区域价值成分标准部分内容的对比，密切关注国际上其他区域经济体累积规则的制定情况，汲取其中的先进理念，就CEPA累积规则的后续完善做理论探讨。

（一）CEPA和CPTPP的对比与启示

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）前身是《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），美国退出TPP后，11个亚太国家于2018年3月8日签署CPTPP。2021年9月16日，中国正式提出申请加入CPTPP。

CPTPP第三章第十条“累积（Accumulation）”第二款中确定了“部分累积”的要求，第三款中则扩大到允许产品在CPTPP所有缔约国中共同完成生产过程。从“无论该生产活动是否足以赋予该材料本身原产地位”的表述可以看出，CPTPP的累积规则不要求中间品出口国具有原产地资格，即允许生产累积，属于真正意义上的“完全累积”。在累积规则的选择上，CEPA中采用的是双边累积、不完全累积。虽然允许产品生产过程中使用原产于区域内其他成员的中间品，但是要求中间品具备出口国原产资格才能适用累积规则，属于材料累积。当非原产材料所从事的生产活动无法计入该货物的原产成分时，区域价值成分标准将更难达到。相比之下，CPTPP中的完全累积是更为宽松的原产地规则，其使用能够让货物在生产过程中有更大的选择空间。

CPTPP第三章第五条中的区域价值成分计算公式分为四种：价格法、扣减法、增值法和净成本法，其中净成本法只适用于汽车产品。CEPA中区域价值成分的计算公式只有累加法和扣减法两种，相对来说更为简洁和保守，但也存在产业针对性较弱的问题。CPTPP中扣减法和增值法的公式与CEPA中累加法和扣减法的结构、内容较为相似，但也有细微的差别。例如CPTPP中扣减法公式为“RVC=（货物价值-原产材料价格VNM）/货物價值×100”，其中货物价值指“不含国际运输中所发生的任何费用的该货物的成交价格”。CEPA扣减法中的离岸价格则是指“包括货物运抵最终外运口岸或地点的运输费用在内的船上交货价格”。不同于CEPA中明确规定RVC≥30%（累加法）或是RVC≥40%（扣减法），CPTPP并未给区域价值成分设定一个固定的标准数值，实践运用时需要根据附件3-D“特定产品原产地规则”中的内容，在不同HS编码或计算方法下适用不同的区域价值成分计算公式和数值要求。更为丰富的计算公式和数值标准能够加强区域产业链的组合，企业只要符合多个区域价值成分计算公式之一，即可获得产品的原产地资格。总体而言，CEPA中的区域价值成分标准较之CPTPP更为保守且限制性较低，可能会导致企业享受不到CEPA中的优惠关税待遇，降低CEPA原产地规则的利用效率。

（二）CEPA和USMCA的对比与启示

2018年11月30日，美国、墨西哥及加拿大三国在经过长达13个月的谈判后，正式签署了《美国—墨西哥—加拿大协定》（USMCA）。USMCA是1994年签署的《北美自由贸易协定》（NAFTA）的最新替代品，而NAFTA是世界上第一个由发达国家和发展中国家组成的经济集团[16]，因此USMCA的发展对后续南北国家间经济合作有重要的参考价值。

USMCA第四章第十一条中规定了“累积（Accumulation）”规则，第三款中“无论该生产是否足以赋予材料本身原产地地位”的表述与CPTPP中一致，属于真正意义上的“完全累积”。美国作为世界第一大经济体，墨西哥和加拿大对美国的经济依赖性很强。将美、墨、加三国视为一个统一的经济区域，允许区域内价值成分相互累积的做法值得CEPA借鉴。香港、澳门与祖国内地的命运始终紧密相连。长期以来，香港、澳门一直是内地最大的投资来源地[17]，CEPA的签署是为了深化内地与香港、澳门的互利合作，推进粤港澳大湾区的建设，实现内地与香港、澳门之间的经济融合发展。如今，CEPA中的双边累积、不完全累积难以跟上当下内地与香港、澳门间经济共同发展的趋势，亟须完善升级。

USMCA中区域价值成分标准的计算方法有交易价值法和净成本法两种，其中净成本法与CPTPP中完全一致，两者在结构上也和CEPA中的扣减法颇为相似。其中交易价值法计算下“RVC=（商品交易价值TV-非原产地材料价值VNM）/商品交易价值TV×100”，净成本法计算下“RVC=（商品净成本NC-非原产地材料价值VNM）/商品净成本NC×100”。一般来说，区域价值成分标准要求越高，原产地规则限制越严[18]。USMCA中充斥着“美国优先”的原则，以畸高的原产地规则为工具，保持优势产业的同时，助推相对劣势的传统制造业发展，使全球化分工体系逐渐向区域价值链靠拢[19]。USMCA中针对汽车、纺织品等行业采取了差异化的区域价值成分标准，有强烈的行业导向性。如在汽车行业原产地规则上，对于乘用车和轻型卡车整车及核心零部件，USMCA要求区域价值成分标准最终达到净成本法下75%或交易价值法85%，在NAFTA规定的62.5%的基础上有大幅提高，比起CEPA扣减法中40%的要求更是高出近一倍。CEPA虽然在《产品特定原产地规则》中对部分产品设定了特殊的区域价值成分标准，但是整体标准仍过于单一，缺乏梯度区分。今后有必要针对特定行业产业对标准做出进一步的细化。

（三）CEPA和RCEP的对比与启示

《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）是2020年11月15日签署的，RCEP是由东盟与中国、日本等15个自贸伙伴共同推动达成的大型区域贸易协定，是覆盖世界人口最多、经贸规模最大的自由贸易区[20]，在东盟的主导下创建出一种极具东亚特色的新规则和新发展模式，兼顾了“开放”和“限容”[21]。2022年1月1日，RCEP对包括中国在内的10个缔约国正式生效。

RCEP第三章第四条“累积（Cumulation）”第一款规定“符合原产货物规定的原产地要求且在另一缔约方用作生产另一货物或材料的材料应视为对制成品或材料进行加工或处理的缔约方”，即RCEP中只允许材料累积，不允许生产累积，因此并不属于完全累积。RCEP累积规则的第二款中提出，考虑在5年内审议后把累积规则的适用范围扩大到缔约方的所有生产和货物增值。换言之，RCEP并不要求在第一时间内实现完全累积，而是希望通过5年的审议期在材料累积的基础上进一步扩大累积客体，以期在未来实现完全累积。如今CEPA中的累积规则也属于不完全累积，但并未留出转化为完全累积的窗口。从CPTPP和USMCA可以看出，完全累积是未来高水平FTA中累积规则发展的趋势。RCEP中将累积规则的适用范围扩大到15个缔约国区域范围内，是以往我国签订的FTA中累积规则适用范围最大的，也被称为“区域累积”。在累积规则的适用范围上，RCEP比CEPA更广。由于RCEP中有日本、韩国、澳大利亚、新西兰、新加坡五个发达缔约国，区域累积的加成作用比起双边累积的CEPA更为明显。

RCEP以东盟为主导力量，又有中国的参与，在落地前的协商过程中发展中国家和发达国家的力量对比相对均衡。RCEP第三章第五条中规定了间接/扣减公式和直接/累加公式两种区域价值成分计算公式，与CEPA中基本一致。RCEP在第三章附件一《产品特定原产地规则》中明确指出，根据上述公式计算所得的货物的区域价值成分应大于等于40%（以下简称“RVC40”）。不同于RCEP单一的RVC40标准，CEPA中并未对区域价值成分规定一个统一数值，而是区分扣减法和累加法的应用场景分别采取了40%和30%的标准，相对更为灵活和高效。未来CEPA可以考虑扩大范围，建立包含内地、香港、澳门三地在内的“升级版”自由贸易区，与海南自由贸易港及覆盖我国东西南北中又各具特色的自贸区一道，构成我国层次丰富的自由贸易经济功能区雁阵，探索更高水平的对外开放模式与制度安排，促进全面深化改革，推动经济高质量发展。

（四）CEPA和CNFTA的对比与启示

《中国—新西兰自由贸易协定》（CNFTA）是中国与发达国家间签署的首个FTA，于2008年4月7日正式签署。新西兰同时是RCEP的缔约国，在RCEP协商落地的过程中起着不可或缺的作用。2022年4月《中国—新西兰自由贸易协定升级议定书》正式生效实施，升级版的CNFTA中部分章节的保护水平更是超过了RCEP的标准，直接对标CPTPP[22]。

CNFTA第四章第二十三條“累积规则（Accumulation）”中规定，“当一方原产货物或材料在另一方境内构成另一货物的组成部分时，该货物或材料应当视为原产于后一方境内”，根据定义属于不完全的双边累积。CEPA中的累积规则并未允许生产累积且只应用于缔约双方间，因此也属于不完全的双边累积。随着RCEP的签署，新西兰参与到一个更为大型和多边的区域贸易体系中。此前香港、澳门与RCEP各缔约方之间都已形成密切的经贸往来，如香港已与RCEP中的13个缔约方签订有FTA。2022年1月中旬，香港特别行政区政府提交了加入RCEP的申请，预计将在2023年7月正式加入。未来，澳门特别行政区也应积极推进申请加入RCEP的议程，力求使粤港澳大湾区在更宽广的舞台上实现更好发展。

CNFTA第四章第二十二条第一款中规定了唯一的区域价值成分计算公式，与RCEP第三章第五条中的间接/扣减公式一致。不同于CEPA中扣减法≥40%和累加法≥30%的区域价值成分标准，CNFTA针对不同产品制定了更为灵活多样的区域价值成分要求，包括30%、40%、45%、50%四种。其中40%和45%最为常见，占区域价值成分计算条款标准的八成以上。CNFTA中区域价值成分的总体标准更高，梯度划分更精确，是CEPA累积规则在未来完善进程中借鉴学习的范本。在中国与新西兰的贸易合作中，中国主要进口乳制品、羊毛、木材等，主要出口机械设备、玩具、家具等。新西兰作为发达国家，畜牧业、林业自然资源丰富，与中国在国际分工上有所不同，在货物贸易上体现出显著的互补性。因此，两国在FTA签订过程中受政治因素影响较小，主要是经济方面的优势产业合作，这也是CNFTA中的累积规则及区域价值成分条款内容与中国先前签订的FTA有所不同的主要原因。

四、CEPA累积规则的反思与完善

（一）CEPA累积规则待完善之处

1. 适用程序较繁琐

在实践中，累积规则应用直接体现在原产地证书的签发上。如今，CEPA中原产地证书的签发程序极其繁琐。以香港为例，根据香港工贸署发布的《产地来源证通告第5/2018号》，申请CEPA零关税优惠，出口往内地的产品必须附有工贸署或政府认可的签发来源证机构发出的原产地证书。申请原产地证书时，香港生产商须按照《中华人民共和国海关进出口税则》提供货物的8位税号、包裹件数及种类、数量及计量单位、以港元计算的离岸价格等。如有必要还须提供货物在香港及内地所经历的工序、生产商名称及地址等补充文件。申请原产地证书之前，厂商/营运者必须办理工厂登记，证明其拥有足够的能力生产出口货品。此外还应就出口内地的产品更新工厂登记资料，如最新的香港协调制度编号、生产工序及使用的主要原材料等。香港的生产商想将原产于内地的货物和材料计入区域价值成分的计算中，除了应符合CEPA工厂登记要求外，还须向工贸署提交附加声明及承诺书，并在递交原产地证书申请前最少7个工作日将声明及承诺书交回工贸署工厂登记及产地来源证科，附加声明及承诺书被接纳后，工贸署才会给予生产商“备案号”。繁琐的操作，会过分扩大签证职能部门的自由裁量权，降低了生产商适用累积规则的积极性。

2. 高水平累积有待形成

根据常见的累积规则分类标准，双边累积对非缔约国原材料的限制作用最大，对缔约国的贸易扩大效应最小。对角累积居于中位数，完全累积对缔约国的贸易扩大效应最大，对非缔约国原材料的限制作用最小。世界范围内较为主流的泛欧模式原产地规则兼采了双边累积、对角累积和完全累积，北美模式则更强调完全累积的应用[23]。目前，中国签署的17个FTA中，均暂时没有纳入完全累积规则，只有RCEP中加入了5年的完全累积过渡期制度。累积规则是一把“双刃剑”，采取合理的累积规则可以有效促进区域经济的发展。FTA的自由化程度取决于其原产地规则，累积规则的选择则取决于协定成员方的经济发展水平和实际需求。在欧洲共同体（EC）和欧洲自由贸易联盟（EFTA）参与组成的欧洲经济区（EEA）协议中，累积规则就由最初的双边累积逐渐发展为完全累积。内地与香港和澳门有着良好的经济合作基础，但如今CEPA《货物贸易协议》中的累积规则仍是区域贸易安排中最常见的双边累积、不完全累积。基于长远发展的考量，今后有必要试行更高标准的累积规则。

3. 公式内容需进一步明晰

直观、准确、透明、清晰的区域价值成分计算公式不仅有助于提升企业对累积规则的利用率、促进区域内贸易发展，还可以减少签证人员的核查时间，避免企业和签证机关对专业性知识的理解不同引发的争端，更容易判断产品是否符合原产地标准。CEPA《货物贸易协议》第四章对区域价值成分计算公式中原产材料价值、非原产材料价值、产品开发、离岸价格等组成要素做了解释，但是说明的内容过于简单，实操性不强。在面对实践应用过程中复杂多样的情形时，CEPA区域价值成分计算公式组成部分的内容仍不够清晰，有待在今后的发展完善中予以进一步明确。如累加法中的“劳工价值”要素就缺少一个明确的定义，不禁让人疑问：劳工价值包含哪些费用？对同时拥有多条产品线的生产商而言，劳工价值是指维持运营所需的全部劳工价值，还是仅限于生产某一特定产品时的劳工价值[24]？又比如企业在生产经营期间因贷款而产生的利息支出应计入财务费用科目，那原产材料的价值是否应包括生产商贷款而产生的利息支出？

4. 区域价值成分标准偏低

2017年美国退出TPP宣告着“后TPP时代”的到来。在后TPP时代，CPTPP、RCEP等一系列高标准FTA的出现重构了国际经贸规则。除RCEP中采用了统一的RVC40标准外，其他高标准FTA中的区域价值成分标准一般均按特定行业产业保护的需要做出了更为细致严谨的规定[25]。不仅要满足区域价值成分的标准，还需要满足某种特定的适用要求[26]。如USMCA在NAFTA的基础上提高了净成本法计算的区域价值成分标准，增加了劳动价值含量和钢铝含量等具体要求。如今世界上高标准FTA中的区域价值成分标准普遍呈现出向更严谨、细致方向发展的趋势。CEPA中区域价值成分标准原则上采用的是RVC≥30%（累加法）或RVC≥40%（扣减法）。虽然在CEPA《产品特定原产地规则》中对机电产品、车辆产品等设定了高于标准的RVC≥40%（累加法）或RVC≥50%（扣减法）以及RVC≥50%（累加法）或RVC≥60%（扣减法）要求，但是针对绝大多数产品的区域价值成分标准要求仍偏低。整体标准过于单一，存在行业针对性和灵活性不足、缺乏梯度区分的问题。

（二）CEPA累积规则完善方案

1. 简化累积规则适用程序

累积规则向来是FTA中原产地规则的重要制度性补充规则之一，但在实践中，香港、澳门生产商要享受到累积规则，在区域价值成分计算中纳入原产于内地的货物和原材料却十分困难。累积规则的应用效果直接表现为产品原产地证明的取得与否。实践中主要包括由出口国家或地区的签证机关签发的原产地证书以及由企业自主签发的原产地声明两种形式。CEPA中只采取“政府签发原产地证书”的模式，并未允许“企业自主签发原产地声明”，而且对原产地证书的申领程序、具体内容等都制定了较为严格的要求。生产商实际应用累积规则所需付出的管理和运营成本居高不下，内地和香港、澳门三地相关职能部门核查时的工作量也相应地显著提升[27]。当应用累积规则产生的收益不足以覆盖实施累积规则所需的社会经济成本时，会影响到累积规则的适用，进而影响FTA的实施效果。

此前CEPA实施过程中，已经对原产地证书提交需求有所简化。由于内地与香港、澳门间已实现原产地证书电子数据的联网传输，中华人民共和国海关总署公告2015年第71号中正式取消了提供原产地纸本证书审核的要求，大幅提高了货物申报放行速度。RCEP生效以来，大量外资企业通过便捷的原产地证书申领方式发挥了原产地区域累积规则的商业价值，真金白银地享受到关税优惠。简化原产地证书获取流程是必要的惠企政策，不仅能显著提高货物通关效率，还能降低企业资金占用成本，使相关企业能够更好地把握市场机遇，发展国际贸易。宽松的累积规则适用程序在为企业进出口提供便利的同时，对国家诚信管理、企业监管以及海关和检验检疫监管提出了更高要求[28]。今后进一步简化CEPA累积规则的适用程序，可以RCEP中原产地证书申领的成熟经验为参考。企业在申领原产地证书前先向签证机构如中国国际贸易促进委员会等办理备案。之后通过网上申报系统提交商品HS编码、名称、原材料及零部件信息等进行商品备案，再根据清关资料内容填写出口商、进口商、生产商、运输路线、申请日期等完成证书信息填制，就可以向海关、各地贸促会等申请签发原產地证书。签证机构进行审核通过后，企业就能通过网上系统自助打印或是到签证地海关现场签证。

2. 由双边累积扩展至对角累积

CEPA累积规则属于我国已经签署的FTA中较为常见的双边累积。有学者研究指出，对角累积对最终产品出口的数量和多样性产生了积极影响，双边累积则对中间品出口的扩展边际和集约边际都起到了一定的抑制作用[29]。对角累积规则比双边累积规则能产生更大的贸易创造效应，有利于进一步加深内地与香港、澳门间的经济合作，推动粤港澳大湾区高质量融合发展。鉴于此，应推动CEPA中的累积规则由双边累积扩展至对角累积。

一般而言，实行对角累积需同时满足在两个以上国家间进行、国家间签订有FTA、FTA中包含同等的原产地规则、只有原产于该国家中的原产品或材料才能累积的条件。根据WTO对其成员的规定，香港、澳门作为单独关税区具备与内地实行对角累积的主体资格，且内地与香港、澳门间互相签订的三项CEPA中均采取了同等的原产地规则。因此，内地与香港、澳门间具备了实行对角累积的法理基础。今后还应探索建立包含内地、香港、澳门三地的自由贸易区，在双边CEPA的基础上整合升级，推动三地贸易进入开放程度更高、覆盖范围更广的单一自由贸易区阶段。2021年11月23日，商务部发布了《“十四五”对外贸易高质量发展规划》并表示“十四五”期间将推动内地、香港、澳门共建单一自贸区，进一步提升贸易投资自由化便利化水平，推进商务领域高质量建设粤港澳大湾区，推动商品和要素更加便捷有序流动[30]。

三地共建单一自贸区，首先应从制度对接上入手，深化制度创新，如将三项CEPA中的累积规则转化为对角累积。一旦CEPA中实现了对角累积，内地与香港、澳门间的贸易扩大效应将显著增强。虽然当累积规则与严格的原产地规则结合时会加大原材料和中间产品的贸易偏转现象[31]，考虑到我国正大力推进粤港澳大湾区经济融合发展，期望达到的区域经济一体化水平较高，更为宽泛的累积规则将有助于鼓励企业的区域内采购，促进区域生产和贸易一体化[32]。对角累积的适用长远来看利大于弊。香港、澳门虽然地理位置优越、经济政策开放，但是制造业孱弱、资源匮乏，很多原料依靠进口而来。而内地人力资源成本较低、自然资源充足，三地可以实现资源交换和互补。采取对角累积后，香港和澳门的生产企业对内地材料的进口力度会加大，从而降低区域内原材料成本，在促进内地经济发展的同时，也便于香港、澳门企业更容易达到享受关税优惠的门槛，实现互利共赢。

在是否应适用完全累积规则上，应根据我国产业发展和各成员方的期待值决定。完全累积规则是更接近于自由贸易的累积形式，会带来更高的贸易流量和复利增长。但同时政策成本较高，对监管者有更高的要求。完全累积常见于欧盟或北美地区的FTA原产地规则中，中国的累积规则整体较为严格，此前签署的FTA中以双边累积为主，未加入完全累积规则。2022年正式落地实施的RCEP中首度规定了五年的完全累积审议期，体现出我国希望在实践中逐步适用完全累积的态度。CEPA中的累积规则完善应循序渐进，通过分析双边累积扩展至对角累积后对内地和香港、澳门贸易的影响，再考虑是否适用完全累积规则。

3. 提高区域价值成分总体标准

虽然CEPA《货物贸易协议》中把原产地规则更新为“全税则产品原产地标准+产品特定原产地规则”的模式，但仍存在大量混合使用制造或加工工序、税则归类改变、区域价值成分标准的情形。CEPA《产品特定原产地规则》中对贵金属及制品、机电产品、纺织品等设定了特殊的认定标准，初步具备了产业针对性。但是，绝大多数产品的区域价值成分要求仍保持了“扣减法计算下≥40%或累加法计算≥30%”的标准。只有在机床、车辆产品中部分用到了“扣减法计算下≥50%或累加法计算下≥40%”或“扣减法计算下≥60%或累加法计算下≥50%”进行计算，总体标准偏低且缺乏具体、细化的产业针对性规则。从内地与香港CEPA下按货品类比划分的原产地证书申领情况来看，食品及饮品、塑胶及塑胶制品类别下的原产地证书申请数目最多，占比均超过三成。但是，该情况并未在《产品特定原产地规则》中很好地体现。CEPA应做好具体规则和现实发展的有机结合，通过设立有梯度区分的区域价值成分标准，更好地提升产品的竞争力，引导重点行业的发展。内地、香港、澳门有各自的优势产业，香港、澳门高新技术企业和技术型人才较多，内地人口基数大、劳动力价格较低廉。区域价值成分标准的进一步细分，可以明确把香港、澳门以技术密集型产业为主的优势和内地以劳动密集型产业为主的特点相结合，促进内地与香港、澳门形成同一产业链中的上下游紧密关系[33]，实现产业结构的调整优化。今后对CEPA累积规则的修改应宽严相济，不仅要体现对重点行业的规则导向，通过较高标准的区域价值成分要求来引导投资、增加采购、引进技术，保障生产商利益；还要体现对新兴产业的帮助和扶持，采取较低标准的区域价值成分要求，促进投资，带动技术发展。

CEPA中的区域价值成分计算方法存在过于简略，成分解释不够透明的问题。除产品开发支出价值、离岸价格外，对劳工价值、原料和组合零件价值等关键要素未能进一步解释说明，影响了区域价值成分标准的实用性。USMCA在第四章原产地规则的附录《与汽车产品特定原产地规则有关的规定》第7条中详细规定了劳动力价值含量（LVC）的相关要求，从工资、时薪等方面做出了具体规定。后续对CEPA累积规则进行修改时，应适当借鉴USMCA的内容框架，对区域价值成分计算公式中的“劳工价值”等要素做出进一步解释说明。此外，CEPA《货物贸易规则》中的区域价值成分计算方法只有累加法和扣减法两种，应在此基础上进一步扩充。可以参考CPTPP中的价格法、扣减法、增值法及净成本法，对其中的构成要件进行细致描述，允许企业在实践中根据货物特点选用更为合适的计算方法。

结语

开放型的经济新体制是打造国际一流湾区的撬动器[34]。香港作为国际金融中心、航空物流枢纽，拥有自由的经济體系和世界领先的交通网络。澳门不仅有优越的地理位置，还享有单独关税区、自由贸易港的地位，贸易、投资体系开放程度位居世界前列。未来探索CEPA累积规则的完善时，应更加聚焦内地与香港、澳门的联动效应，积极发挥香港、澳门的区位优势，增加贸易规则的灵活性和包容性，助力粤港澳大湾区市场一体化、产业链一体化、区域协同创新等方面的发展[35]。

CEPA的成功实施，促进了港澳经济的全面复苏[36]，经过近20年的发展，如今粤港澳大湾区的建设正在稳步推进。累积规则作为CEPA中重要的贸易制度，要紧跟时代发展的步伐，推动内地与香港、澳门间的经济合作发展迈上更高的台阶。CEPA累积规则深度契合当前构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的需求，今后应持续关注CEPA累积规则的研究，发挥港澳所长、服务国家所需，在CEPA累积规则完善上始终坚持以接轨世界高水平FTA为遵循，充分发挥粤港澳综合优势，助力粤港澳大湾区高质量发展。

参考文献：

[1] 商务部新闻办公室：《CEPA：改革开放和“一国两制”方针的成功结合与实践——商务部副部长姜增伟谈CEPA》[DB/OL]，2008年7月31日，http：//www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/200807/20080705698872.shtml，访问日期：2023年2月28日。

[2] 马向明、陈洋、刘沛、黎智枫：《粤港澳大湾区城市群发展格局新变化》[J]，《城市观察》2022年第2期，第6-19页。

[3] 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》[M]，人民出版社，2022年，第58页。

[4] 蔡赤萌：《粤港澳大湾区城市群建设的战略意义和现实挑战》[J]，《广东社会科学》2017年第4期，第5-14页。

[5] 朱颖：《论“优惠原产地规则”》[J]，《世界经济研究》2004年第8期，第71-76页。

[6] 厉力：《北美自由贸易区的原产地规则问题研究》[J]，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2011年第6期，第31-38页。

[7] 孟国碧：《优惠性原產地规则中的累积规则研究》[J]，《法学家》2008年第3期，第104-110页。

[8] 孟夏：《潜在的限制与扭曲——探析自由贸易安排中的原产地规则》[J]，《国际贸易》2005年第1期，第44-47页。

[9] 崔凡：《〈区域全面经济伙伴关系协定〉原产地累积规则辨析》[J]，《上海对外经贸大学学报》2021年第4期，第69-75页。

[10] Jagdish Bhagwati and Anne O. Krueger， U.S. Trade Policy： The Infatuation With Free Trade Areas， the Dangerous Drift to Preferential Trade Agreements [M]， Washington DC： The AEI Press， 1995： 46.

[11] Pamela Bombarda and Elisa Gamberoni， “Firm Heterogeneity， Rules of Origin and Rules of Cumulation”[J]， International Economic Review， 2013， 54（1）： 307-328.

[12] Olivier Cadot， Celine Carrere， Jaime De Melo and Bolormaa Tumurchudur， “Product-specific Rules of Origin in EU and US Preferential Trading Arrangements： An Assessment”[J]， World Trade Review， 2006， 5（2）： 199-224.

[13] 欧阳耀斌、于志宏：《CEPA协议下货物贸易原产地规则的完善》[J]，《海关与经贸研究》2017 年第1期，第98-109页。

[14] 商务部综合司、商务部国际贸易经济合作研究院：《2019年1-6月中国香港货物贸易及两地贸易概况》[J/OL]，《国别贸易报告 中国香港》2019年第3期，2019年8月12日，https：//countryreport.mofcom.gov.cn/record/view.asp？news_id=65335，访问日期：2023年2月28日。

[15] 黄坚：《区域原产地原则对CEPA的启示》[J]，《亚太经济》2004年第3期，第25-27页。

[16] 王学东：《从〈北美自由贸易协定〉到〈美墨加协定〉：缘起、发展、争论与替代》[J]，《拉丁美洲研究》2019年第1期，第1-22页。

[17] 习近平：《在融入国家发展大局中实现香港、澳门更好发展》[A]，载《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社，2020年，第396页。

[18] 成新轩：《论东亚地区自由贸易区优惠原产地规则的经济效应》[J]，《当代亚太》2012年第6期，第112-128页。

[19] 白洁、苏庆义：《〈美墨加协定〉：特征、影响及中国应对》[J]，《国际经济评论》2020年第6期，第123-138页。

[20] 朱小能、李盼：《RCEP生效，世界经济受益几何》[N]，《光明日报》2022年1月4日第12版。

[21] 杨娜：《全球经济治理机制的革新与探索——以RCEP的构建为例》[J]，《国际经贸探索》2020年第12期，第67-81页。

[22] 何诗霏：《中国—新西兰自贸协定升级了！》[N]，《国际商报》2021年1月27日第4版。

[23] 陈旭：《原产地规则三大国际模式的对比分析》[J]，《对外经贸实务》2011年第3期，第27-30页。

[24] 钟立国：《论CEPA的原产地规则》[J]，《河北法学》2006年第2期，第48-50页。

[25] 赵世璐、李雪松：《后TPP时代FTA原产地规则国际比较与我国应对策略研究》[J]，《国际商务研究》2022年第2期，第71-83页。

[26] 袁波：《CPTPP的主要特点、影响及对策建议》[J]，《国际经济合作》2018年第12期，第20-23页。

[27] 欧阳耀斌、于志宏：《CEPA协议下货物贸易原产地规则的完善》[J]，《海关与经贸研究》2017年第1期，第98-109页。

[28] 王蕊：《从TPP看中国自由贸易协定原产地规则的完善》[J]，《国际经济合作》2016年第10期，第46-50页。

[29] Anna Andersson， “Export Performance and Access to Intermediate Inputs： The Case of Rules of Origin Liberalisation”[J]， The World Economy， 2016， 39（8）： 1048-1079.

[30] 商务部网站：《商务部召开〈“十四五”对外贸易高质量发展规划〉专题新闻发布会》[DB/OL]，2021年11月24日，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-11/24/content_5653202.htm，访问日期：2023年2月28日。

[31] John J Barceló III， Harmonizing Preferential Rules of Origin in the WTO System [M]， New York： Cornell Law Faculty Publications， 2006： 72.

[32] 李海莲、邢丽：《区域自由贸易协定原产地规则的影响及治理策略》[J]，《经济纵横》2017年第1期，第 111-116页。

[33] 姜晓依：《内地与香港CEPA累积规则应用效益探究》[J]，《国际经济合作》2014年第2期，第81-85页。

[34] 陈雷刚：《新发展格局的历史逻辑及其对粤港澳大湾区建设的现实启示》[J]，《城市观察》2022年第2期，第20-33页。

[35] 马飒、张二震：《RCEP下粤港澳大湾区一体化发展思路》[J]，《开放导报》2021年第5期，第58-65页。

[36] 海关总署网站：《海关总署：CEPA成功实施5年促进港澳经济全面复苏》[DB/OL]，2009年1月21日，http：//www.gov.cn/govweb/gzdt/2009-01/21/content_1211073.htm，访问日期：2023年2月28日。

作者简介：王晓丽，武汉理工大学法学与人文社会学院副教授，硕士生导师。严驰，武汉理工大学法学与人文社会学院硕士研究生。

责任编辑：陈丁力