对加强云南省省级土壤环境管理体系构建的思考和建议

曾沛艺 和淑娟 杨牧青

摘 要：根据云南省土壤环境特点和管理需求，在对国家土壤环境管理体系进行综合分析研究的基础上，提出对云南省土壤环境管理体系构建切实可行的建议。重点从土壤环境背景值高的农用地管理、地方标准技术完善补充、确定土壤污染重点监管单位行业类型、启动农用地和建设用地调查的情形和建设用地后期管理等方面，完善全省土壤环境管理制度；对土壤污染防治项目申报、实施、验收等过程管理展开讨论，并增加从业单位和专家管理的建议，实现项目全方位的管理需求；对现有土壤环境管理信息化平台和即将启动的专项工作管理平台，结合近期工作可开展的管理平台，提出统筹管理的建议。该研究和建议可为云南省土壤环境管理系统构建提供借鉴和参考。

关键词：土壤环境管理体系；构建；项目全过程管理；信息化平台；云南省

中图分类号：X32文献标志码：A文章编号：1673-9655（2023）01-0-06

0 引言

土壤是社会经济可持续发展的重要基础，关系人民群众身体健康，关系美丽中国建设，保护好土壤环境是推进生态文明建设和维护国家生态安全的重要内容[1]。当前，我国土壤环境管理体系已初步形成，为云南省建立地方土壤环境管理体系提供了总体思路和方向，但在实际实施过程中，尚有细节欠缺。因此本文在我国土壤环境管理体系的基础上，研究了云南省土壤污染防治管理现状，提出相应建议，为云南省土壤环境管理体系建设提供借鉴和参考。

1 我国土壤环境管理体系建立

污染场地土壤环境管理涉及法律法规、监管能力、科技支撑、资金投入、信息管理等各个方面[2]，而土壤环境管理体系尚未被明确定义，本研究仅从生态环境主管部门职责角度进行分析。

近年来，我国现代化进程快速深入发展，环境问题日趋严重，社会发展需求和环境资源、环境容量与经济之间的矛盾日益严重。在过去的几十年内，我国的工业废水、废气排放量和工业固体废弃物产出量持续增加，使得水资源、耕地资源受到了严重的污染和破坏[3]。与大气污染和水质污染相比，土壤污染具有积累性、滞后性、隐秘性和不可逆性[4]，加大了土壤污染防治的难度。2014年4月环境保护部发布的《全国土壤污染状况调查公报》表明：全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境突出[5]。在我国环境污染防治的大背景下，土壤环境污染防治被广泛关注。

为实现我国可持续型发展，应对当前的土壤资源环境状况，须多途径多手段进行土壤环境防治，建立有效的土壤环境管理系统。土壤环境管理系统立足于管理，环境管理的结构和内涵是随着人类环境意识的进步而逐渐进化的，其具体内容和方法，随着人类社会的发展在不断发展和完善[6]。在我国，环境管理是依据国家的环境政策、环境法律、法规和标准，坚持宏观决策和微观执法监督相结合，从环境与发展综合决策入手，运用各种有效管理手段，调控人类的各种行为，协调经济、社会发展同环境保护之间的关系，限制任何损害环境质量的活动以维护区域正常的环境秩序和环境安全，实现区域社会可持续发展的行为总体[7]。与其它国家相比，我国的环境管理体系建立较晚，但经过多年的发展，已经形成了一套结构严密、覆盖面广的严密管理体系。自2016年发布《土壤污染防治行动计划》以来，根据我国土壤环境管理需求，又陆续发布了一系列土壤环境保护相关标准。针对在产企业、建设用地及农用地，出台了3个部门规章制度；为有效管控农用地和建设用地土壤环境风险，出台了建设用地和农用地等2个风险管控标准；为强化技术标准的适用性，更新了4个技术导则；为弥补土壤污染防治法律上的欠缺，颁布了《中华人民共和国土壤污染防治法》。这些法规标准紧密围绕我国土壤环境出现的突出问题和迫切的管理需求而制定，事关人体健康与农产品安全，为解决我国土壤环境保护的具体问题和由此带来的部分社会问题发挥了重要作用，我国土壤环境管理的“四梁八柱”已逐渐趋于完善，土壤环境管理体系逐渐形成，现行土壤环境管理体系见图1。

2 云南省土壤环境管理现状及问题

2. 1 云南省土壤环境管理现状

云南省以山地为主，自然地理环境十分复杂。地域组合千差万别，垂直变化十分突出，立体特征显著，土壤类型复杂多样[8]。其次，云南省矿产资源丰富，但与之同时带来的是重金属超标，土壤中镉、铅、锌、铜、砷等重金属背景值远高于全国土壤背景值。由于其不合理的开发和落后的处理技术，大量含重金属废弃物被排入土壤中，具有污染面积大、种类多、副作用明显等特点，导致土壤重金属污染严峻[9]。此外，云南省农田生态环境总体质量形势堪忧，部分地区污染较为严重[10]。然而，云南省土壤污染防治工作较为滞后，早年的防治工作都聚焦在固体废物处置上，土壤领域鲜有人关注，省级土壤领域顶层管理部门业务处室仅于2017年成立，土壤环境保护工作的开展较比于北京市、上海市等发达地区晚了近10年的时间，土壤污染防治的制度规范与技术标准基本上处于零的状态。虽然在国家层面，土壤防治领域的法规、标准和制度都已基本成形，但云南省由于土壤类型多样、地形地质结构复杂、污染成因独特、土壤背景值较高，因此难以满足不同地区土壤环境质量评价需求，实际的土壤污染防治工作有一定局限性。截止目前，云南省仅出台了《云南省土壤污染防治工作方案》（云政发〔2017〕8号）、《云南省土壤污染防治工作方案实施情况评估考核规定（试行）》（云污防通〔2018〕10号）、《云南省建设用地土壤污染状况调查、风险评估、风险管控及修复效果报告评审指南（试行）》（云环通〔2020〕41号）、《云南省建设用地土壤污染状况调查报告评审要点（试行）》（云环通〔2021〕47号）、《云南省土壤污染防治条例》（云常备〔2022〕5号总第211号）等土壤环境管理相关的文件，离精细化、精准化管理还有一定差距。

2. 2 云南省土壤環境管理问题

基于土壤重金属背景值高、山地地貌、历史遗留欠账多等土壤环境客观现状，云南省尚未制定行之有效的管理制度，标准规范制定、项目全过程管理、信息数字化等方面还存在一定的问题。其主要体现在以下几个方面。

一是土壤中重金属含量较高导致土壤污染防治工作难度加大。云南省矿产资源丰富，土壤中重金属含量普遍偏高，国家在依据2007年的土壤调查数据上，下达云南省2020年要完成的“受污染耕地安全利用面积”“重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积”“受污染耕地治理与修复面积”3项面积指标分别占全国面积指标的17%、14%和19%，任务在“十三五”期间十分繁重。而在2018年的农用地土壤环境状况详查中，由于云南省土壤中重金属含量偏高现象实际存在，其调查结果显示依然严峻，全省土壤污染防治任务在近几年依旧没有得到缓解。而在农产品“无公害”“绿色”“有机”认证中，均需要对农产品的产地进行认证，而土壤中重金属含量较高，导致很多农产品“三品”认证不合格，影响云南省农业产业的发展，一定程度上阻碍了全省“绿色食品牌”的打造。同时，由于土壤中部分重金属含量高于国家土壤风险管控标准中的限制，从省级层面无法进行制定地方标准，给云南省土壤污染防治工作带来较大的难度。地形复杂也导致国家技术标准有一定的不适用性。国家土壤环境调查相关规范要求，在进行布点考虑时，都设定在较为理想的平面上，而云南省地形复杂，山区居多，点位之间的实际距离大于其布点距离，对污染范围分析影响较大。同时，云南省多数地区属于喀斯特地形，地下水复杂多样，现有规范尚不能满足其污染防治要求。

二是土壤污染防治项目全过程管理制度尚未制定。自2016年以来，云南省以项目法和因素法资金分配的项目共344个项目，申请中央土壤污染防治项目总投资285984.4万元。全省目前2019年以前未完工项目有26个，2021年有19个项目未开工，严重滞后项目数13%，项目前期、实施、验收等阶段管理不规范。项目前期准备工作不充分。部分州（市）获资金支持项目前期调查评估不充分，污染程度掌握不准确，缺乏合理编制项目规划的数据基础，实施方案技术路线不合理，可落地可实施性不强。制定方案、审核论证、招投标等多环节实施周期较长，前期调查评估不扎实导致项目实施方案频繁修改，项目的典型性、针对性、可操作性不足，影响项目实施进度。同时，土壤污染防治工程类项目实行效果评估把关制度，业主未充分认识到效果评估环节的重要性，未能及时委托效果评估单位进行效果评估，只是当成普通的验收程序，在项目完工后再委托，导致项目施工前、施工中的数据缺实，无法开展效果评估的现象时有发生。

三是多平台开展导致难以形成合力。在当今信息化时代，信息技术与环境保护深入的融合能够实现对于环境管理的智能化监测，可以有效降低人工管理的难度，也能够避免权力寻租现象的出现，确保了管理效果和质量[11]。近年来，生态环境部正式推出“全国污染地块土壤环境管理信息系统”“全国农用地土壤环境管理信息系统”“中央财政生态环保专项资金项目管理系统”等多个信息系统，使土壤信息管理实现数字化、规模化和信息化，克服了由于土壤信息量大，传统纸质载体造成的查询困难、精度低、数据陈旧、更新时间长、纸质资料保护不力导致的信息缺失严重等问题[12]。“十三五”期间，随着“土十条” “土壤法”等政策法规的陆续出台，伴随而来的信息管理系统接踵而至，国家、省级信息平台相互交错，管理较为混乱，无法对全省土壤污染防治工作进行统一管理，工作无法系统地依赖信息平台，数字化办公进展较为滞后，不利于长远发展。根据相关土壤环境管理需求，云南省已完成“云南省土壤环境信息化管理平台”和“云南省土壤污染重点监管单位信息化综合监管平台”建设，同时“云南省土壤和固废环境管理信息化平台”建设项目已正式启动，随着云南省各项土壤污染防治专项工作的推进，类似的土壤环境信息化管理平台只会逐年增加，将会导致土壤环境管理人员工作存在需要“多平台、多账号”的现象，不利于工作的开展，造成部分资源的浪费。

3 构建云南省土壤环境管理体系的建议

在现有国家铺设的土壤环境管理体系的基础上，针对云南省土壤环境管理的实际情况，本文认为建立云南省土壤环境管理体系应从管理制度、项目全过程管理、信息化管理一张图这几个方面进行有针对性的完善。

3. 1 因地制宜，加快地方土壤环境管理制度建设

《土壤污染防治法》是国内土壤污染防治工作的引领性文件，明确了我国土壤环境管理系统的主要内容。考虑到各地的地域性，在土壤污染防治的有效实施上，污染防治地方立法在生态环境工作中肩负着重要的使命，是高度概括和抽象的国家上位法的有效补充，应该具有更强的可操作性和地域特色[13]。《云南省土壤污染防治条例》已由云南省第十三届人民代表大会第五次会议于2022年1月23日审议通过，自2022年5月1日起施行。但在地方条例编制过程中，部分管理条款无法体现，而土壤环境管理又存在一定的缺项，因而需进行进一步完善和创新，为云南省土壤污染防治工作提供强有力的法律依据和制度保障。

（1）增加土壤环境背景值高的农用地管理法律条款。结合云南省土壤环境背景值高、喀斯特地形等的特点，通过对已完成的农用地土壤污染状况详查成果中土壤污染及协同采样农产品污染情况进行综合分析，建议增加探索建立云南省土壤环境背景值高的农用地管理体系的法律条款，推动全省相关农业产业健康发展。

（2）补充完善地方土壤污染防治标准技术。进一步总结云南省现有农用地及建设用地土壤污染状况调查、风险管控或修复等活动成果，深入分析云南省在开展相关工作时对国家技术指南的不适应性。尤其是针对农用地山区土壤调查及安全利用、建设用地粘性土土壤调查及修复、喀斯特地形下的地下水调查及风险管控、大吨位历史遗留废渣的原位处置可行性和针对氟化物等特殊污染物地方标准制定等多方面土壤污染风险管控和修复的技术规范进行研究，从而形成对国家标准和技术指南的补充完善。

（3）增加启动农用地和建设用地调查条件。针对农用地，应在现有启动调查的情形上，增加农产品污染物含量超过相关标准的情形，无论是农用地土壤污染风险是否超过相关标准，都应将其纳入启动条件。针对建设用地，山西省土壤污染防治条例中提出用途拟变更为食品加工储存用地或者农用地的应启动建设用地土壤调查；天津市土壤污染防治条例中提出工业集聚区等关停搬迁的应启动建设用地土壤调查。云南省矿采资源开采活动频繁，矿山开展区域在进行生态修复后，存在当地農户直接在其上面种植农作物的现象，在未确定土壤污染状况的前期下，直接种植农作物，农产品质量会有超标的风险。同时，如若建设用地转为农用地或工业用地中食品、药品加工储存用地时，建议增加土壤污染状况调查，食品和药品质量一旦存在污染，社会危害大，应当重点关注。

（4）增加建设用地管理的兜底条款。后期管理是对土壤污染责任人的约束，但全国现有土壤环境管理体系中，仅要求效果评估报告应当包括后期环境监管建议内容，土壤污染责任人在风险管控、修复活动完成后，需要实施后期管理的，应当按照要求实施后期管理，未明确地方政府相关责任部门在后期管理环节职责，导致土壤污染责任人一旦开展后期管理相关工作，地方政府相关责任部门在该环节管理上存在空白。在下一步污染地块管理工作上，可在建设用地后期管理活动上进行兜底设置，针对已移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录，根据效果评估报告需要实施后期管理的地块，建立后期管理地块名录；也可以对后期管理活动制定具体的管理办法。

3. 2 顶层设计，推进土壤污染防治项目全过程管理

2016年至今，云南省累计争取中央土壤污染防治专项资金27亿元，投入省级环保专项资金近1亿元。云南省在土壤污染防治项目储备工作上，得到了国家的肯定，争取中央土壤污染防治专项资金额度也位于全国前列，但获得专项资金的支持项目存在长时间无法进入施工阶段、项目多次变更和项目验收程序不明确等问题。土壤污染防治项目管理的难度较大，为保证各项土壤防治项目的高效有序进行，充分发挥专项资金效益，应从省级层面以“一办法+多细则”的形式进行管理，“一方法”指“项目管理办法”，“多细则”指“项目申报细则”“项目实施细则”“项目验收细则”“从业单位管理细则”和“专家管理细则”。

（1）建议加快制定《云南省土壤污染防治项目管理办法》。为确保项目资金使用的安全性和土壤污染防治项目实施的高效性，提高资金使用效益，促进项目的科学化、规范化和精细化管理，应尽快制定土壤污染防治项目管理的规范性文件[14]。目前，湖南省、江西省和广西壮族自治区等多省份以管理规程或管理细则等方式出台了土壤污染防治项目管理制度文件。针对云南省土壤污染防治项目管理的实际情况及需求，建议在职责分工、项目库管理、项目实施、项目验收等多环节进行明确土壤污染防治项目管理制度。在职责分工环节，明确省、州（市）、县（市、区）等三级生态环境管理部门及县（市、区）人民政府在土壤污染防治项目管理上的责任和义务；在项目库管理环节，明确专项资金支持范围和支持重点，明确省、州（市）、县（市、区）等三级生态环境管理部门入库管理程序，确定入库材料申报要求；在项目实施环节，建议制定专项资金支持项目法人负责制度，明确项目工程施工、监理以及效果评估等單位招投标要求，并重点指出土壤污染防治项目实施过程中项目变更的情形；在项目验收环节，明确项目验收原则、验收内容、验收程序等内容。

（2）建议制定土壤污染防治从业单位管理机制。国家现有土壤环境管理体系明确土壤污染防治从业单位是指从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动的单位，仅要求从业单位具备相应的专业能力，但未明确从事土壤污染防治活动要有相应的资质和专业能力。近年来，云南省土壤污染防治工作实现跳跃式的推进，2018年和2019年获得中央土壤污染防治专项资金均处于全国前列，大量中央资金进入云南市场，吸引了大量土壤修复公司来滇，云南本土公司也急于进入土壤市场，致使云南土壤污染防治市场混乱。建议以“轻门槛、强事中和事终监管”为目标，制定云南省土壤污染防治从业单位管理机制。规范从业单位市场，进一步细化相应的专业人才、技术、设备的具体要求；采取信息公开的方式来对从业单位“事中和事终”的工作情况进行管理，特别针对各活动涉及的方案编制，可以对全省各从业单位方案编制专家评审情况进行统计并公示。

（3）建议制定土壤污染防治专家库管理机制。目前，云南省专门从事土壤领域的专家较少，专家管理也不尽完善。建议建立土壤污染防治专家库管理机制，规范专家的聘请、管理及执业行为，建立专家库，广泛选择吸纳国内、省内从事与土壤污染防治项目相关的科研、咨询设计、管理等工作，具有较强专业知识和丰富实践经验的技术人员和管理人员参加。同时，定期对专家进行全方位评估，将专家的参与度与工作适量相结合，进行动态调整，并对专家建立长期跟踪项目机制，以对专家进行更好的监督管理。

3. 3 统筹资源，建立土壤污染防治信息化管理“一张图”

土壤污染防治信息管理平台有利于整合土壤数据，全面展示土壤环境现状，为土壤污染防治管理提供更好的分析和指引；有利于规范土壤污染防治工作的监督管理，实现各部门协同管理，提升土壤环境监管工作效率。

为有效进行土壤环境信息平台的管理，应当整合现有平台资源，建立以生态环境、农业农村、自然资源等主管部门土壤环境数据为基础，以中央土壤污染防治专项资金项目、省级环保专项资金项目、年度重点任务考核等为核心，以土壤污染重点监管企业、涉镉等重金属农用地源头预防、污染地块监管等重点专项为抓手，以从业单位管理、专家库管理和土壤环境管理预警等模块为特色，推进全省土壤污染防治信息化管理“一张图”，实现“一平台，多功能”。

4 总结

拥有丰富矿产资源的云南省，土壤污染防治任务艰巨，加强土壤环境管理是土壤环境保护中的基础性工作，土壤环境管理系统的重要性不言而喻。云南省土壤环境管理体系在全国土壤环境管理体系的基础上，在地方法律制定、项目管理制度形成和信息化管理等方面进行了完善和创新。虽然在法律和制度出台的完整性上还有待完善，但作为云南省土壤环境管理体系建立上，具有一定的针对性和创新性，充分弥补了云南省土壤环境管理现有工作存在的问题，为今后一段时期土壤环境管理工作提供强有力的支撑。

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