全球数字治理挑战、制度竞争与中国方案

袁伟华 耿文建

摘 要：数字技术在造福人类的同时也带来了诸多风险和挑战。“数字鸿沟”不断扩大、数字霸权主义抬头、全球经济社会潜在风险不断增加、全球数字治理制度竞争等严重阻碍着人类社会的健康发展。这些挑战和风险亟须国际社会合作，加强全球数字治理。无论是美国的“数字霸权”还是欧洲的“数字主权”，都因基于私利而遭到国际社会的抵制。作为世界第二大数字经济国，中国坚持数据主权，大力推动数字技术发展，积极开展数字技术国际合作，为全球数字治理提供中国方案，同世界各国一道加强国际交流与合作，完善全球数字治理体系，共同构建网络空间命运共同体。

关键词：数字技术；全球数字治理；制度竞争；中国方案

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1009 - 5381（2023）01 - 0088 - 11

作为第四次科技革命的产物，数字技术为全球发展提供新的动力，同时也给人类社会带来了新的挑战。以数字化为核心技术的新经济、新动能保持快速发展，先进制造业和现代服务业借助数字化进行产业转型升级，极大地促进了经济增长和人民福祉。但是，某些国家凭借数字技术优势而实施的霸凌行径屡见不鲜，如“棱镜门”窃听丑闻及2022年9月西北工业大学遭到网络攻击等。另外，跨境网络罪犯借助数字技术所进行的犯罪活动也带来了一系列国际治理问题。数字技术的发展不仅影响一国主权与安全，而且可能对全球经济的健康发展造成冲击，令其前景蒙上了一层阴影。习近平指出：“我们要秉持以人为中心、基于事实的政策导向，鼓励创新，建立互信，支持联合国就此发挥领导作用，携手打造开放、公平、公正、非歧视的数字发展环境。”[1]

一、全球数字治理面临的挑战

科学技术的发展正在深刻地改变着人类社会发展的进程。数字技术作为先进生产力发展的产物，它自身就是一把“双刃剑”，在造福人类的同时也带来了一系列负面影响。当前，全球数字治理面临“数字鸿沟”不断扩大、数字霸权主义抬头、经济社会潜在风险增加等一系列挑战。

（一）“数字鸿沟”不断扩大

数字鸿沟是指不同国家、不同地区或不同群体中信息富有者与信息贫困者之间在掌握和应用数字信息技术方面的不平等或差距[2]。美国从20世纪80年代就开始启动信息技术，积极推动互联网、计算机等信息技术领域的发展，实施“信息高速公路”“下一代互联网”等国家战略。与此相比，广大发展中国家正处于社会转型之中，将发展重点放在传统产业和发展国民经济上，对数字基础设施建设和信息技术革命投入不足，错失数字技术发展的先机。因此，西方发达国家在数字核心技术领域处于领先地位，成为数字技术创新发展的领头羊。

随着信息社会的快速发展，国际“数字鸿沟”问题日益凸显，成为南北对话的重要议题。在全球层面，“数字鸿沟”主要表现在三个方面。首先，发达国家与发展中国家在数字技术水平、人才资源等方面存在较大的差距。以美国为首的西方发达国家在云计算、大数据以及人工智能等数字领域遥遥领先，并且在核心技术产业方面保持绝对优势。他们通过发达的数字产业和高薪工资吸引世界大批数字人才，不仅具有数字产业垄断地位，而且集聚全球数字人才资源。其次，发达国家与发展中国家在数字基础设施建设方面存在较大的差距。互联网作为数字信息传播的通道，是数字技术运行中不可或缺的工具。联合国的一份报告显示：“全球195个国家和地区中，所有居民都能负担得起互联网连接的国家只有29个。40%的美洲原住民聚居地没有网络连接或缺乏基本的无线网络服务。”[3]在这29个国家中，大部分都是西方发达国家。数据表明，发达国家已经享受到互联网带来的福利，但一些落后国家和地区的人民却因基础设施不足而被排斥在获取信息技术的机会之外。再次，在数字安全治理能力方面，发达国家与发展中国家处于不对等地位。面对网络攻击、信息诈骗以及病毒入侵等一系列互联网安全隐患，发达国家加强数字安全技术维护，完善相关的法律制度，已经形成比较成熟的网络安全治理体系。与之相比，相对落后的发展中国家数字安全技术先天不足、法律制度建设不健全，增加了黑客入侵、病毒攻击、信息失窃等风险，严重损害了个人利益和国家安全。

全球“数字鸿沟”并非孤立现象，它与国际社会多重鸿沟叠加，给人类社会带来了巨大的危害。首先，全球“数字鸿沟”造成全球经济发展赤字进一步扩大。西方发达国家设置知识产权壁垒，利用数字技术优势来牟取暴利，广大发展中国家只能支付高额的费用才能够获得发达国家数字技术的使用权，这进一步拉大了发达国家与发展中国家数字经济差距，加剧了发达国家与发展中国家的经济鸿沟。其次，“数字鸿沟”加剧了发达国家与发展中国家之间的政治对立。以美国为首的西方发达国家作为数字技术领先一方，利用技术优势对发展中国家进行黑客入侵、网络攻击、意识形态输出等，试图输出西方价值观干涉发展中国家内政，严重危害了发展中国家的政治獨立与安全，造成广大发展中国家不满，南北政治对立情绪上升。再次，“数字鸿沟”危及国际和平与安全。西方发达国家凭借数字技术优势制造发展中国家混乱，往往引发地区动荡。在2011年的埃及“革命”中，以“脸书”（Facebook）和“推特”（Twitter）为代表的新媒体，在事件的酝酿、爆发、升级过程中起到了重要的社会动员和组织作用，成为反对派借用的重要工具。[2]美国通过互联网等数字媒介宣扬美式政治主张和干涉中东地区的内政，破坏中东地区政治平衡，造成中东地区秩序失衡。例如巴以问题、阿富汗问题、叙利亚问题等中东热点问题都离不开美国搅局的影子，美国的数字优势成为政治帮凶。面对“数字鸿沟”对全球发展带来的巨大危害，习近平强调：“要防范外部势力策动‘颜色革命，共同反对以任何借口干涉别国内政，把本国前途命运牢牢掌握在自己手中。”[4]

（二）数字霸权主义抬头

在数字技术快速发展的时代，以美国为首的西方发达国家凭借数字技术的绝对优势打压和欺凌其他国家，将霸权主义行径扩展至数字空间，形成数字霸权主义新形态。美国为维护数字技术领先地位，采取打压、孤立、制裁等手段阻碍发展中国家数字技术的发展，破坏数字技术国际贸易规则，借助技术优势干涉发展中国家内政。这些行为与举措严重阻碍了发展中国家数字技术的发展，损害发展中国家的安全和发展利益。数字霸权主义是数字时代美国霸权主义的新发展，危害了国际社会的和平与安全。习近平强调，“国际社会要摒弃零和博弈，共同反对霸权主义和强权政治”[5]。

美国以“网络安全”“专利侵犯”为由打压发展中国家数字企业发展，维护在数字技术中的垄断地位。美国政府“持续打压包括中国企业在内的各国数字企业，如以所谓‘网络安全为由制裁华为，对微信及抖音等多款中国应用发布禁令，以所谓‘专利侵权为由制裁海信、联想，对中兴和海康威视的制裁以及对荷兰的阿斯麦公司和印度的国营电信公司的反收购案等”[6]，并通过建立“小圈子”的方式试图孤立发展中国家，从而阻碍其数字技术的发展。2019年5月，美国联合日本、欧盟、韩国等32个国家在布拉格召开5G安全会议，却未邀请在5G技术领域处于领先的中国与会。会上，美国呼吁与会国拒绝与未签署网络安全和数据保护协议的国家进行5G供应商国际合作，其意图在于封锁中国数字技术的发展创新。[7]为了打压华为，2019年美国政府以华为在美国的研发和销售对美国关键通信基础设施和数字经济安全构成灾难性影响为由，对华为及其在美国以外的68家子公司进行制裁。[8]

为限制发展中国家数字企业的发展，美国采取封锁、禁运等手段肆意破坏国际贸易规则，严重损害发展中国家的利益。美国打着保护知识产权的名义对中国等发展中国家企业进行技术封锁，严重阻碍国家间正常的技术交流和商品贸易。2018年，美国政府“借口中国‘侵犯美国知识产权造成了不公平贸易对华发起了‘301调查，对华实施了大规模的贸易保护”[9]。同时，美国为保持在技术上的领先优势，通过禁运途径限制本国技术产品向竞争者国出口来限制发展中国家数字企业的发展。2020年5月15日，美国担心部分技术领域优势被反超，宣布对中国电信巨头华为实施新的出口管制规定，限制华为芯片全球供应链，进一步对华为采取打击措施。

作为数字技术发展的领先者，为维护数字技术优势地位，美国拒绝接受发展中国家在数字技术领域与其实力接近。一旦某个国家在数字技术领域表现出发展潜力，美国都要竭尽所能采取打压政策。“清洁网络计划”就是美国为限制中国数字技术与数字企业的发展，不惜把冷战引入数字科技领域，企图树立一道科技铁幕。“2020年，时任美国国务卿的蓬佩奥推出‘清洁网络计划，要求在运营商、应用商店、应用程序、云服务、海底光缆、5G六个核心领域全面排除异己，逼迫西方网信运营商和中国脱钩，用心险恶，将冷战氛围引入数字领域。”[10]美国把中国视为数字领域最大的竞争对手，通过各种手段和途径打压中国数字技术的发展，大搞意识形态对立，建立自己的“小圈子”，在数字技术领域孤立中国。需要指出的是，美国打压数字技术发展并不仅仅是针对中国，而是针对所有可能对美国数字技术优势造成冲击的国家。只是，目前中国数字技术发展潜力较大，成了美国打压的首要目标。

（三）增加全球经济社会潜在风险

21世纪以来，经济全球化成为时代发展不可阻挡的潮流，特别是互联网和信息技术的发展加速了这一趋势。数字技术为现代经济提供智能化，激发经济活力，优化资源配置。数字经济通过对土地、技术、管理等生产要素进行网络化共享和集约化整合，发挥资源要素对生产力发展的最大效益。数字技术发展不仅能助力经济增长，而且能优化社会治理，不断推动社会治理朝着智能化、数字化方向发展。然而数字技术在加强各国经济联系的同时也导致经济危机传播速度更快，社会风险关联度更高。数字技术的发展给不法分子制造了可乘之机，不断增多的国际恐怖主义、跨国犯罪、黑客入侵等犯罪行为增加了社会风险。

数字技术的发展增加了数字经济的风险。数字技术具有流动性强、传播速度快等特征，使得国家对其监管难度加大，增加了社会经济治理风险。不法分子利用数字技术的漏洞，窃取个人隐私和公司机密进行非法买卖活动，使个人和公司的经济利益遭受损失，增加了数字经济发展的风险。除此之外，数字技术发展推动了传统货币领域的变革，虚拟货币由此产生。虚拟货币作为一种新兴事物，由于制度和监管相对滞后，在一定程度上加剧了全球数字经济的波动。虚拟货币的相关交易市场全天候开放，没有涨跌幅限制，这容易导致投机分子控制虚拟货币价格。一些非法机构和个人借机炒作虚拟货币及其有关产品来牟取暴利，造成虚拟货币价格波动剧烈，加大了投资风险。虚拟货币不仅吸收了大量资金，而且其波动关联金融领域，它的快速涨跌可能影响金融稳定，从而增加了全球金融风险。由于数字技术发展的不平衡性，易造成大型的数字企业形成垄断优势，阻碍数字经济的健康发展。在经济利益的驱动下，大型互联网企业利用自身优势，采取不正当的竞争策略，抢占市场份额，在行业内形成垄断优势。就全球而言，尤其是一些欠发达国家大型数字企业先天不足，导致本国数字企业易受外资控制。

不法分子利用数字技术牟取利益，开展破坏性活动，例如国际恐怖主义、跨国犯罪、黑客入侵等犯罪行为，增加了社会潜在的风险。首先，网络恐怖分子严重威胁人民的生命财产安全，引发社会恐慌，造成社会秩序混乱。“网络恐怖分子充分利用网络开放性的特点，通过自媒體或者网站发布一些恐怖信息，传播暴力视频，散播言论，给人们留下恐怖心理阴影，进而制造社会恐慌和混乱。”[11]其次，不法分子利用不同国家和地区政策差异的漏洞，进行法定货币与虚拟货币的非法交易，这成为跨境洗钱的新方式。跨境洗钱犯罪行为不仅严重扰乱金融秩序，而且成为给跨国犯罪提供资金的重要源头，危害巨大。最后，黑客利用数字技术的漏洞入侵国家系统，造成国家重要情报泄露和基础设施损害。2019年3月，委内瑞拉电力系统遭到黑客攻击，导致全国大面积断电，互联网络和主要交通基本瘫痪，基础设施陆续失效，社会一片混乱。为维护数字时代的国家安全，需要加强综合性的保障体系建设。习近平指出，要“强化经济、重大基础设施、金融、网络、数据、生物、资源、核、太空、海洋等安全保障体系建设”[12]。

二、全球数字治理制度之争

全球数字治理离不开国际制度与规则。随着数字时代的到来，越来越多的国家重视全球数字治理制度与规则制定。哪个国家能掌握全球数字治理制度制定的话语权，哪个国家就能在全球数字治理中处于主动地位。当前，数字治理规则的缺失引发了国际争端，一些大国希望制定有利于本国利益的规则和标准。作为数字超级大国，美国希望构建自己主导的数字帝国，推行美国模式的全球数字治理的规则与标准。为了在全球数字治理中占有一席之地，欧盟积极倡导“数字主权”，推行符合欧洲利益的数字治理的规则和标准。新兴发展中国家为了维护本国数字技术发展，希望提升在全球数字治理中的话语权，坚决抵制数字霸权行径，积极在制定全球数字治理制度中表达诉求。

（一）美国的“数字帝国梦”

冷战后，作为全球唯一超级大国，美国具有强大的实力，一直试图构建和维护其在全球的霸主地位。伴随数字化时代的到来，美国企图凭借其在数字技术方面的绝对优势建立数字帝国，挽回近年来权力相对衰落的颓势。自20世纪90年代以来，美国就开始正式实施数字战略布局，推行“信息高速公路”等国家战略，助推数字技术的快速发展，打造数字帝国。在克林顿与小布什执政时期，美国高度重视信息技术的发展和数字基础设施的建设。1998年，美国商务部发布了《浮现中的数字经济》报告，正式揭开了美国数字经济的序幕。此后，美国相继发布《新兴的数字经济》《数字经济2000》《数字经济2002》《数字经济2003》等年度报告，重视发展信息技术产业，为数字经济赋能，为美国数字经济发展提供政策支持。奥巴马在位期间颁布了《网络空间国际战略》等政策，加大对保护知识产权、鼓励创新等方面的关注力度，确保在数字技术领域的领先地位。特朗普执政以来，美国在数字领域采取全面对抗策略，以维护美国数字技术和产业全球领先地位为重点，将人工智能、量子信息科学、5G、先进制造四大科技应用领域列为国家“未来产业”。[13]2021年6月，拜登提出“重建更美好世界”计划，该计划旨在促使更多发展中国家采用美国的生产、通讯及运输设施，将其纳入美国的供应链体系。[14]美国政府推出的一系列数字经济发展的规划与政策，都在为自己构建的数字帝国做铺垫，致力于实现美国数字帝国梦。

在知识产权保护领域，美国主导双边或多边贸易协定，将知识产权保护条例列入贸易协定之中，不断提高国际知识产权保护标准，打压与制裁发展中国家数字企业的发展。美国主导的《美日数字贸易协定》（UJDTA）、《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），特别是《美墨加三国协议》（USMCA）在数字知识产权、跨境数据传输自由等方面做出了严格的规定，对中国等发展中国家构成严峻挑战，体现了美国有关数字贸易的核心诉求。[15]在数字执法领域，美国妄图拓宽国内法使用效力来维护本国利益。美国实施“长臂管辖”，认为只要与美国公民相关的数据均属美国的主权和管辖范围，通过《云法案》等一系列“长臂管辖”法案，建立了一个可以绕过数据所在国监管机构的数据调取机制，体现出鲜明的美式“数字霸权”。[16]在网络空间治理领域，美国凭借自身经济实力和科技实力优势，大肆宣扬自己的观点与主张。美国政府相继提出了“全球公域”“互联网自由”“网络空间负责任国家行为”等治理理念以及“多利益攸关方”“未来互联网联盟”等治理主体，其背后反映了美国以美式价值观塑造网络空间发展走向的考量。[17]在数字安全领域，美国把中国视为网络安全的假想敌，对中国采取了一系列抵制措施，相继推出《2021战略竞争法案》《无尽边疆法案》《捍卫美国法案》等一系列涉华法案，进一步在网络安全领域向中国施压。[18]

美国数字治理的规则与标准是为建立数字帝国服务的。在知识产权保护领域，美国通过与其他发达国家签订贸易协定将知识产权保护条例列入其中，以保护本国数字技术为由打压和制裁发展中国家数字企业和数字技术的发展。不论是在数字执法领域还是在数字安全领域，美国都是以自我为中心，不顾其他国家安危，公然以损害其他国家利益的方式来满足自己的利益需求。互联网自由化的背后是美国进行网络政治攻击和意识形态输出，这些都是构建美国数字帝国的重要手段。试图以己之私构建全球规则注定行不通，国际社会对美国模式的全球数字治理规则并不认同。

（二）欧盟的“数字主权”

美国凭借数字技术的绝对优势处于全球互联网价值链发展的顶端，谷歌、苹果、亚马逊等全球互联网企业占据了欧洲大部分市场。中国等新兴国家作为数字技术的后起之秀，凭借自己在数字领域的后发优势掌握部分尖端科技。欧盟意识到在数字技术层面不仅与美国差距越拉越大，而且相对于中国等新兴国家而言其技术优势也在逐渐缩小。在数字竞争大背景下，欧盟意识到加强“数字主权”和促进数字技术发展的重要性。2017年9月26日，法国总统马克龙在索邦大学以“欧洲新倡议：构建主权、团结、民主的欧盟”为题发表讲话，首次提出“主权欧洲”（Sovereign Europe）的概念，而实现“欧盟主权”（European Sovereignty）的路径之一便是引领全球数字化转型，并在全球化中推广欧盟数字创新与监管相结合的治理模式。[19]2019年，冯德莱恩在被提名为新一届欧盟委员会主席候选人后，在其发表的未来施政纲领以及上任伊始欧盟委员会公布的《欧盟委员会2020年工作计划》中，都表达了对经济主权与技术主权的高度重视。2020年7月，欧洲议会发布《欧洲数字主权》报告，欧盟正式提出追求数字主权。[20]2021年3月，欧盟委员会发布《2030数字罗盘》，提出该计划目标之一是“在一个开放和互联的世界中加强本地区的数字主权”[21]。欧盟强化“数字主权”是为在全球数字治理竞争中占有一席之地，以“主权”的名义迫使进入欧洲的外国数字企业开放核心技术，为维护国家数字安全与发展利益的重要举措。

在数字技术研发领域，欧盟加大对数字前沿技术投资力度，把人工智能、大数据、量子计算等新兴数字技术研发作为重点，打造属于自己的核心数字技术。2019年4月，欧盟提出一项92亿欧元资助计划——“数字欧洲计划”，以确保欧洲应对各种数字挑战具备所需的技能和基础设施。同时，为了打破美国科技公司在云服务和数据存储方面的垄断地位，欧盟加强在云服务和数据存储领域自主研发能力建设。欧洲云计划（Gaia-X）项目就是以建设欧洲自己的云服务为目标，旨在为欧洲公司打造一个高效、有竞争力且安全可靠的数据基础设施架构，减少欧洲对美国科技巨头的依赖。[22]在数字执法领域，欧盟制定一系列法律法规来维护本国的数字主权与安全。2019年6月，欧盟正式实施《欧盟网络安全法》，提出建立欧盟统一的网络安全认证体系框架，通過统一的网络安全认证规则来确保欧盟企业及消费者权益受到保护，并加强欧盟安全能力建设。在数字经济领域，欧盟为了能够在全球激烈的竞争中获得主动权，积极推进单一的数字市场建设。欧盟推行的单一数字市场能够有效消除成员国之间的数字贸易壁垒，推动数据在成员国内部自由流动，优化数字资源配置，推动数字市场整合，形成强大的数字市场规模和优势。此外，欧盟加强对单一数字市场的监管，严防大型数字企业的垄断行为，努力营造所谓公平、公正、有序的数字市场环境。

欧盟强化“数字主权”的目的，是在全球数字技术与数字经济发展中更好地维护欧盟利益。一方面，欧盟强化“数字主权”和建立数字规则是对美国单边主义的回应，通过实施数据保护等法案制约美国科技巨头在本区域的垄断行为，摆脱对美国科技的依赖，对美国数字霸权起到反制作用；另一方面，欧盟强化“数字主权”是将自身价值理念和原则融入网络安全、数据保护等领域，引领数字治理变革，努力成为全球数字规则的领导者。欧盟强化“数字主权”，推行单一的数字市场和加强市场监管，在欧盟内部构建公平、开放、有序的数字运行环境，但仅仅是为了维护自身在数字技术和数字经济领域的领先地位，对欧盟以外国家的数字企业进行制裁，限制国外数字企业在本区域的发展。因此，欧盟数字治理模式只是在欧盟国家内部形成比较公平、成熟的运行体系，对其他发展中国家而言，欧盟“数字主权”不可能成为全球数字治理模式。

（三）新兴发展中国家的治理模式

由于新兴发展中国家各国国情不同，他们采取的数字治理规则和制度也有所不同。新兴发展中国家在数字保护能力、数字技术创新能力、数字经济发展能力等方面与发达国家之间存在较大的差距，他们面对发达国家在数字技术与经济方面的扩张时采取的是总体防御型措施，以保护本国数字企业和数字经济的发展。新兴发展中国家采取数据本土化方式，抵御西方国家数字资本主义的扩张。数据本土化措施不仅能保护本国数字技术和数字经济的发展，而且能保护个人隐私和国家重要情报不被不法分子窃取，从而维护国家的数据主权与安全。由于新兴发展中国家数字技术发展差距较大，本文仅以俄罗斯、印度作为新兴力量代表加以论述。

面对欧美发达国家数字技术对本国数字经济与安全带来的冲击，2014年俄罗斯领导人提出并讨论了关于“断网”的相关议题，以此为标志，俄罗斯启动了主权互联网建构进程。[23]此后，俄罗斯不断加强数字化建设，“数字化转型”已经进入总统令、政府令等官方正式文件中，并确立为俄罗斯2030年前国家的发展目标之一。[24]俄罗斯通过本土化数字企业保护规定，限制国外互联网巨头形成垄断优势，保护本国数字企业的发展。俄罗斯最大的门户网站Yandex（Яндекс）在本国的市场份额大概为美国谷歌公司在俄罗斯市场份额的三倍，另外还有一些知名的俄罗斯本土互联网公司几乎囊括了俄罗斯互联网平台市场的大部分份额。[25]面对类似“棱镜门”等窃听事件的频繁出现，俄罗斯加强个人隐私的保护，维护国家的数字主权与安全。2021年7月，俄罗斯发布新版《国家安全战略》，肯定了网络安全与文化安全、经济安全和国家安全的密切关系，并明确了信息安全领域16项目标。在这16项目标中，从“保护个人数据和受限信息”到“发展信息战力量”，从“为可靠信息的流通创造一个安全的环境”到“加强军队及其供应链的信息安全”，无不突出数据安全的重要意义。[17]

近年来，印度也大力加强数字领域的建设。2014年，莫迪当选印度总理，开始实施了一系列科技主张，提出“数字印度”“印度制造”和“新兴印度”等发展目标。[26]他的一系列主张一方面促进了印度数字化转型，另一方面有效抵御欧美数字技术与经济优势的冲击，保护本国数字企业的发展。印度采取数据本土化方式来抵御发达国家利用技术手段窃取本国重要数据的行为，从而保证本国数据安全性。在网络安全领域，印度加强网络本土化建设来应对网络攻击、数据泄露等问题。在个人信息保护方面，印度采取包括量子密码学、多方计算等前沿数据加密技术，确保网络接入客户之间的高度安全通信（如密钥共享、信息共享、特定地址访问）和隐私信息保护，防止信息传输过程中的非法拦截和恶意监听。[27]为保护金融领域的关键数据，2017年印度央行已禁止跨行、行内支付系统产生的所有数據出境，而且支付系统运营商和商业银行必须对技术服务提供商进行管理，确保所有数据本土化储存和处理。[28]

在全球数字治理规则竞争中，以美国为首的西方发达国家试图制定一系列计划和政策来主导全球数字治理方向。而以俄罗斯、印度为代表的发展中国家更注重采取一系列本土化措施来保护本国数字技术与经济的发展。发达国家与发展中国家在全球数字治理中存在分歧与矛盾，导致全球数字治理秩序混乱。在全球数字领域面临诸多挑战的背景下，国际社会亟须采取共同行动，加强全球数字治理，但各国之间的制度竞争导致全球数字治理的前景不明。中国作为世界第二大数字经济国，坚决反对任何数字霸权主义行为，在保护本国数字技术与经济发展的同时，积极倡导提升发展中国家在全球数字治理制度中的话语权，推动构建统一、开放、公正、有序的全球数字治理的制度与规则。

三、全球数字治理的中国方案

面对全球数字治理出现的一系列问题与挑战，国际社会尚缺乏有效的治理规则，如何找到一条公正、有序的全球数字治理的新路成为全球共识。中国作为安理会常任理事国、全球数字经济第二大国，积极为全球数字治理贡献中国智慧与方案。中国秉持共商共建共享理念，加强双边、区域和国际对话与合作，致力于与国际社会各方建立广泛的合作伙伴关系，深化数字经济国际合作，共同维护网络空间安全，积极参与全球互联网治理体系改革和建设，促进互联网普惠包容发展，与国际社会携手推动构建网络空间命运共同体。[29]习近平指出，各国要“携手走出一条数字资源共建共享、数字经济活力迸发、数字治理精准高效、数字文化繁荣发展、数字安全保障有力、数字合作互利共赢的全球数字发展道路”[30]。

（一）坚持数据主权

数据主权是国家主权在信息化、数字化和全球化发展趋势下新的表现形式。在性质上，数据主权属于国家主权在网络空间的延伸，具有国家主权相应属性，因而各国均要求基于国际法赋予的平等地位，对自己国家“网络空间内部”的人、事和物实行独立自主的完全管理，充分适用属人属地原则。[31]美国主张“数据自由流动”，维护国家数据发展的权益，带有双重标准属性。一方面，美国为了维护国内数字企业的发展，对外主张全球数据自由流通，为美国数字企业进行数字资源掠夺提供了有利的国际环境；另一方面，美国实行数据全面封锁，把竞争对手排除在人工智能、云计算等数字核心技术领域之外。欧盟则通过强有力的监管措施来保护公民、企业和国家的数据安全，更加强调大型平台在市场资源配置中的公平性，并加大反垄断调查力度。中国与美国等西方发达国家在维护数据主权方面具有明显不同。面对国外数字技术对本国数据安全的冲击，中国在主张数据本土化维护国家数据安全的同时，也积极倡导数据自由流通，并尊重和维护他国数据主权独立和安全。习近平强调，“我们应该尊重各国自主选择网络发展道路、网络管理模式、互联网公共政策和平等参与国际网络空间治理的权利”[32]。

中国坚持数据主权具有重大的战略意义。一方面，数据主权是国家主权的重要组成部分。维护数据主权与安全就是维护国家的主权与安全。坚持数据主权，把数据主权放在国家保护重要位置有利于保护公民隐私和个人信息安全，有利于避免企业数据被不法分子窃取，促进数字技术和数字经济的健康发展，有利于保护国家重要机密的安全，维护国家发展利益。另一方面，中国坚持数据主权是应对以美国为首的西方发达国家利用数字技术优势进行数字资源掠夺的重要举措，为广大发展中国家维护国家主权提供了可行之策。坚持数据主权是应对美国“长臂管辖”、网络攻击等数字霸权主义行径的有效途径。

中国积极维护国家数据主权与安全。首先，中国不断完善关于数据保护的法律法规，用法律手段切实保护公民与国家的数据安全。2016年颁布的《网络安全法》，创建了一个广泛的数据保护框架。在该框架下数据隐私保护适用于几乎所有公共和私人实体，并包含了对个人信息和重要数据的数据本地化要求。2017年，中央网信办发布了《个人信息和重要数据出境安全评估办法》，数据本地化要求扩展到所有网络运营商，对数据本地化存储的要求更加严格。[33]中国在保护本国数据主权与安全的同时，积极参与维护全球数据安全的国际合作，为解决全球数据主权与安全问题贡献出中国智慧。2020年9月，中国发布《全球数据安全倡议》，为制定全球数据安全规则提供了蓝本。[29]其次，中国坚决反对任何形式的数字霸权主义，积极维护国家数据主权与安全。数字霸权主义干涉别国内政，影响他国的政治安全，侵犯国家机密，危害国家数据主权与安全。中国曾经深受霸权主义之害，现在仍然受到霸权主义的威胁，对于广大发展中国家对网络霸权的担忧感同身受。习近平在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话中指出：“不搞网络霸权，不干涉他国内政，不从事、纵容或支持危害他国国家安全的网络活动。”[32]网络安全事关全球安全与发展，是国际社会关注的焦点。对于如何走出一条反对网络霸权、实现共同安全的道路，习近平强调：“坚持共同、综合、合作、可持续的安全观，共同维护世界和平和安全”[34]。中国始终是反对霸权主义的坚强的维护者和实践者，在反对霸权主义方面贡献出中国的智慧与方案，积极为联合国在反对霸权主义制度建设方面作出应有贡献。再次，中国积极参与数据主权保护的国际合作，严厉打击网络攻击、隐私泄露等违法行为，推动维护世界各国的数据主权与安全。中国支持联合国大会及人权理事会有关隐私权保护问题的讨论，推动网络空间确立个人隐私保护原则，推动各国采取措施制止利用网络侵害个人隐私的行为。[29]中国在全球数据安全保护方面表达广大发展中国家的诉求，在《全球数据安全倡议》中呼吁各国积极维护全球信息技术产品和服务的供应链开放、安全、稳定，反对利用技术手段破坏他国基础设施、窃取国家重要情报、对他国进行监听等违法行为，切实尊重他国主权、司法管辖权和对数据的安全管理权。

（二）大力推动数字技术发展

数字技术的发展深刻地改变了人类的生产和生活方式，对国家的经济、政治、社会等产生了深远的影响，而且在综合国力竞争中的地位日益凸显。习近平指出：“当今时代，数字技术作为世界科技革命和产业变革的先导力量，日益融入经济社会发展各领域全过程，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。”[30]一方面，数字技术的发展激发了经济发展活力。数字技术的发展创新为企业的转型升级提供技术支撑，企业的转型升级为人们提供更高质量的产品，满足了人们的消费需求，促进了经济的健康发展。另一方面，数字技术的发展拉近了人民群众与政府之间的距离，推动政治民主化向更深层次发展。数字技术的发展對社会治理产生了重大影响，特别是疫情发生以来，数字技术为科学战疫保驾护航，推动社会治理的科学化、精细化。受全球疫情的影响，国与国之间线下往来与交流大幅减少，但借助数字技术进行线上交流与合作，共同推动全球治理朝着数字化、智能化方向发展。

习近平强调，“要站在统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度”，“促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，不断做强做优做大我国数字经济”。[35]首先，中国加大对数字研发的支持力度，为数字经济的发展提供强有力的技术支撑。“与2007年相比，全国数字化投入总规模增加1.85倍，第一产业数字化投入增加0.77倍，第二产业数字化投入增加1.63倍，第三产业数字化投入增加2.68倍”[36]。其次，中国重视数字技术的创新和数字型人才的培养，强调把关键领域的核心技术牢牢掌握在自己手中，以打破发达国家在先进数字技术方面的垄断。中共中央办公厅印发的《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》指出，“围绕建设网络强国、数字中国，实施提升全民数字素养与技能行动，建立一批数字技能人才培养试验区，打造一批数字素养与技能提升培训基地”[37]。再次，中国大力推动国内传统企业向现代数字型企业转型。中国政府通过政策扶持和数字技术引入，推动一大批传统企业转型成功，助力中国企业“走出去”，加快国际化步伐。

中国推进数字技术发展，提升全球数字互联互通水平，助推全球经济发展，让数字技术更好地造福全人类。中国利用自身优势，大力支持发展中国家交通与数字等基础设施建设，积极支持共建“一带一路”国家公路、铁路、港口、桥梁、通信管网等骨干通道建设，助力打造“六廊六路多国多港”互联互通大格局，不断提升智慧港口、智能化铁路等基础设施互联互通数字化水平。[29]中国加强与世界各国电子商务合作，用数字技术助推全球经济发展。自2016年以来，中国与五大洲23个国家建立双边电子商务合作机制，建立中国—中东欧国家、中国—中亚五国电子商务合作对话机制，通过政企对话、联合研究、能力建设等推动多层次交流合作，营造良好发展环境，构建数字合作格局。[29]

（三）积极开展数字技术国际合作

全球数字技术的发展离不开世界各国共同努力。数字技术发展成果不应是某一国家的专利，而是世界各国共同的福祉。面对数字技术攻关难题带来的挑战，不是某一国家能够单独解决的，也不是某些国家能够规避的，这是摆在人类社会发展进程中必须面对的问题，需要世界各国携手合作。习近平强调，“要积极参与数字经济国际合作，主动参与国际组织数字经济议题谈判，开展双多边数字治理合作，维护和完善多边数字经济治理机制”[35]。中国在数字基础设施、数字技术、数字安全等领域积极参与国际合作，为全球数字治理贡献出中国智慧与方案。

在数字基础设施领域，中国积极倡导“数字丝绸之路”建设，将数字治理与丝绸之路相结合，带动丝路沿线发展中国家数字基础设施的建设和数字经济的快速发展，缩小全球“数字鸿沟”。2019年，中国与国际电信联盟签署《关于加强“一带一路”框架下电信和信息网络领域合作的意向书》，推动跨境光缆设施建设，与吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗签署丝路光缆合作协议，加快网络设施联通进程。同时，中国在数字资源方面积极与东盟、二十四国集团等国际组织进行交流与合作，提升中国在全球数字治理方面的话语权，积极维护发展中国家在数字资源配置方面的权益。习近平强调：“我们要顺应数字化、网络化、智能化发展趋势，共同致力于消除‘数字鸿沟，助推服务贸易数字化进程。”[38]

在数字技术领域，中国加强与美国、欧盟等发达国家在数字技术研发与创新方面的交流与互助，合作解决数字技术难题，实现数字技术跨越式发展。此外，中国还加强与广大发展中国家数字技术的交流合作，为发展中国家提供数字人才资源和先进的数字技术支持，推动发展中国家企业转型升级，开展跨境光缆等基础设施建设合作，搭建数字技术国际创新合作平台，助力发展中国家缩小与发达国家之间的数字技术差距。在数字国际技术标准制定上，中国承担更加积极的角色，主动参与标准制定，保障国际标准多样性和公平性，促进不同制度、不同民族和不同文化在数字技术领域的包容性发展。

在数字安全领域，中国积极参与国际合作，支持在联合国框架下制定网络安全的国际公约。2021年上半年，联合国信息安全开放式工作组和专家组协商一致形成《从国际安全角度看信息和电信领域发展开放式工作组报告》和《从国际安全角度促进网络空间负责任国家行为政府专家组报告》，中国一贯支持联合国在网络空间全球治理过程中发挥主导作用，以建设性态度深入参与了两个报告的协商进程。中国在上海合作组织框架下参与签署了《上海合作组织成员国元首阿斯塔纳宣言》《上海合作组织成员国元首关于共同打击国际恐怖主义的声明》等重要文件，推动各成员国一致同意共同打击包括网络恐怖主义在内的恐怖主义、分裂主义和极端主义。中国主办和积极参与金砖国家反恐工作组系列会议，并倡导各国政府制定相关的法律法规和国际公约，对网络恐怖主义犯罪行为开展零容忍、链条化打击。

习近平指出：“网络空间是人类共同的活动空间，网络空间前途命运应由世界各国共同掌握。各国应该加强沟通、扩大共识、深化合作，共同构建网络空间命运共同体。”[39]构建网络空间命运共同体是中国对全球数字治理追求的目标，这需要各国共同努力才能实现。网络空间承载人类梦想，关乎民众的福祉与安全。中国政府愿同各方一道把握信息革命机遇，共享数字技术发展成果，开创数字合作新局面，致力于向实现网络空间命运共同体目标不断迈进，携手创造人类更加美好的未来。习近平强调：“激发数字经济活力，增强数字政府效能，优化数字社会环境，构建数字合作格局，筑牢数字安全屏障，让数字文明造福各国人民，推动构建人类命运共同体。”[40]

四、结论

当今处于科技快速发展的时代，数字技术在造福人类的同时也带来诸多风险和挑战。“数字鸿沟”不断扩大、数字霸权主义抬头、全球经济社会潜在风险不断增加、全球数字治理制度竞争等阻碍着人类社会的健康发展。但是，数字全球化浪潮不可阻挡，全球互联互通未来可期，数字技术革新和数据全球流动的步伐不会停止。如何顺应时代发展大势、回应时代问题、响应人民呼声，中国积极贡献全球数字治理的中国智慧，提供中国方案。中国坚持数据主权，大力推动数字技术的发展，积极开展数字技术的国际合作，与世界各国一道加强国际交流与合作，推动全球数字治理体系变革，朝着构建网络空间命运共同体的目标迈进。

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Global Digital Governance Challenges ，Institutional Competition and China's Solutions

Yuan Weihua，Geng Wenjian

（ Tiangong University，TianJin 300387，China）

Abstract：The development of digital technology has profoundly changed the way of human production and life. The widening“digital divide”， the rise of digital hegemony， the increasing potential risks to the global economy and society， and the competition in the global digital governance system have seriously hindered the healthy development of human society. These challenges and risks urgently require the cooperation of the international community to strengthen global digital governance. However，whether it is the“digital hegemony”of the United States or the“digital sovereignty” of Europe，the rules based on self-interest are opposed by the international community. As the second largest digital economy in the world，China has actively contributed its wisdom and solutions to solving global digital governance，so that the development of digital technology can better benefit mankind. China is willing to work with other countries to promote global digital governance and build a community with a shared future for mankind.

Key words：digital technology；global digital governance；institutional competition；China's solutions

責任编辑：孔九莉