英国《信息自由法》历史沿革及应用现状研究

摘  要：《信息自由法》是英国档案法律体系的重要组成部分，历经近两个世纪发展和完善，为信息自由提供了完备的法律保障。通过对《信息自由法》历史沿革和法律实践详细分析，提出系统性和专业性统一，信息服务公益和有偿有机结合，注重档案信息资源开发与利用等档案法制建设方面的对策建议。

关键词：《信息自由法》；历史沿革；信息资源开发；档案法制；依法治档

Abstract：  FOIA（Freedom of Information Law）is an important part of the British archival legal system. After nearly two centuries of development and improvement， it provides a complete legal guarantee for the freedom of information. Through the detailed analysis of the historical evolution and legal practice of the FOIA， it gives systematic and professional policy suggestions on the unification of information service， the organic combination of public welfare and compensation， and the development and utilization of archival information resources.

Keywords： FOIA; Historical evolution; Information resource development; Archives legal system; Administer archives according to law

英国作为英美法系及西方法治国家的典型代表，在立法及司法实践上处于世界法制前沿，英国国家档案法历经多年发展，已经形成以《公共档案法》为基础法律，以《信息自由法》《数据保护法》和《环境信息条例》为衍生法律的完整档案法律体系。随着数据采集便利化，大数据处理简易化，数据和信息资源已经成为社会关注的重要内容，成为档案管理必须规范的工作之一。研究英国《信息自由法》内容及实践，可以为我国在政府信息公开、个人信息保护、社会信息采集等领域的研究提供借鉴。

1 《信息自由法》的历史沿革

1.1 1838年公共档案法案阶段。1838年通过的《公共记录办公室法》，明确提出“安全地保存公共记录”的管理目标。实现了将现有和过往法院判例记录放在公共记录办公室，由专业人员保管卷宗。公共记录办公室由多个分支机构组成，总部位于伦敦。卷宗管理专业人员有权监管公众对记录的访问，并酌情确定检查费用，“记录”一词仅指法律文件。在19世纪40年代，公共记录办公室和财政部门倡导接收并保存政府部门文件，1852年通过议会合法化审议，并在劳斯庄园建设国家档案库，1854年至1856年间，公共档案办公室的各个分支机构都进驻国家档案库。在这一阶段中，政府部门文件尚未形成明确的移交原则和可供公众查阅规范，也没有明确的规定来销毁未选择保存的材料。 《公共记录办公室法》虽然在一定程度上解决了政府信息的透明与公开，但该法案在实践过程中具有限制性。出于对政府记录程序规范性的担忧，英国皇家委员会于1910年开始对英国国家公共记录进行了调查，并于1952年针对《公共记录办公室法》提出了改革意见。

1.2 1958年公共记录法阶段。1952年成立的以詹姆斯·格里格爵士为主席的記录委员会，开始确定永久保存的记录并将其移交给英国档案局PRO（Public Record Office）的责任归属。在改革意见中，记录委员会首先明确了对于值得永久保存的记录，各部门有责任将其移交至英国档案局，而英国档案局在档案的收缴和保存中承担主要职责。记录委员会提出，各部门内需要任命一位记录官负责记录档案的销毁或移交至英国档案局的过程，而英国档案局也需任命一名记录管理人员，并在检察人员的监督下履行职责。改革意见中规定了档案第一次和第二次审查流程，划定了单位保留档案时限（30年）和公众开放时限（50年）。在该阶段的公共记录法中，明确提出电影胶片、照片和录音应被视为公共记录，英国政府于1955年7月宣布接受记录委员会的主要建议，并于当年12月任命了第一位档案管理官员（RAO）。1956年任命了第一批记录检查官（IO），并引入了部门记录官（DRO）来处理现有记录并实施新的审查程序。该法案于1959年1月1日生效并首次授予公众50年后访问公共记录的法定权利。该法案为政府各部门对于公共记录的收集和开放创立了新的系统，并且明确了英国档案局与各部门的责任，提供了更为完善的责任框架。

1.3 1967年公共记录法阶段。伴随着经济发展和社会养老制度改革推进，公众对于第一次世界大战和1923年之前创建的记录查阅需求激增，50年后访问公共记录的法定权利已不能满足社会需求。

英国政府于1967年决定将50年保密期缩短为30年，修订的公共记录法于1968年1月1日生效。该法案确定的30年查阅规则，促使档案管理部门更加注重敏感文件或记录的识别归类，大法官可以根据其原始部门的要求给予这些记录额外保护的权力。该法案促成了第一次世界大战的记录全面开放，第二次世界大战和战后不久的记录（服役人员记录除外）于1972年初可供公众查阅。第二次世界大战服役记录保留在用于管理养老金和其他事项的行政用途。

1.4 《信息自由法》阶段。2000年《信息自由法》基于“公共当局有义务公布其活动的某些信息”和“公众有权要求公共当局提供信息”两点原则，赋予了公众访问公共当局持有的信息的权利。但该法案不允许公民查看个人数据，例如健康记录或者信用参考等。

2005年1月，《信息自由法》取代了《公共记录法》中与访问记录相关的部分。该法案中规定除非大法官设定更长或更短的期限，信息访问自由制度取代了30年后自由访问的旧制度。2007年10月，英国首相宣布对这一最后期限以及《信息自由法》中关于某些豁免应在30年后取消的规定进行独立审查，政府决定修改公共记录法，将期限缩短到20年。但也设定了一些例外情况，其中之一就是延长了与皇家通信有关的信息的豁免期限。英国政府发布信息自由提案，其主要目的是建立一个互信和开放的政府，降低公共信息查阅的门槛有利于公民对公共当局进行监督，从另一方面而言也可以促使公共当局为其行为负责。自2000年《信息自由法》通过至2011年，81%的公共机构认为该法案的通过提升了公民对于公共组织的信任程度。

2 《信息自由法》的主要内容解析

20世纪90年代初，美国率先提出信息高速公路概念，信息技术及互联网的快速普及，把信息自由问题提到议事日程。《信息自由法》草案形成于1999年5月，英国议会于2000年11月30日讨论通过，2002年经女王批准并在涉及信息自由的关键部门试行，2005年1月1日起正式全面实施。《信息自由法》包括正文和附录。正文总计8章，共88条；附录主要说明正文特殊规定的详细列表。

2.1 关于《信息自由法》的适用范围。在机构公开方面，该法首先界定了政府组织及机构等公权部门相关信息，以此导引出公权部门信息公开的范围及信息内容范围。在公开规则方面，确定“以公开为原则，不公开为例外”，通过排除“例外信息”来界定信息公开范围。在公民权利方面，法律赋予公民依法查询自己感兴趣的政府信息是否存在的权利，如果这些信息确实存在且又不在“例外信息”的范围之内，那么公民就有权依法获得这些信息。在信息主动披露方面，法律规定政府机构应该主动公开和发布有关政府信息或元数据，为公民的信息利用需求做好相关基础工作、提供建议和必要的帮助，并要求政府对用户的信息需求予以及时处理。为方便公民使用本法，《信息自由法》明确规定并列示了70000多个依法应该进行信息公开并接受公众查询的政府机构及非政府机构。

2.2 关于《信息自由法》免予公开的信息。免于公开是《信息自由法》的核心内容，法律约定了“公开为原则，不公开为例外”的规则。为明确信息自由使用范围，法律列示了25类信息属于可能的“免予公开”，17类信息为相对的“免予公开”，通过对这两类信息的具体考察，以对公共利益的影响为判断依据，最终由大法官确定信息是否为公众开放。同时，法律约定了有关国家安全、议会特权及个人信息等8类信息数据绝对属于“免予公开”的范畴，不需要考虑额外情况。

2.3 关于内务大臣、大法官和信息专员的职能分工。《信息自由法》规定政府部门制定、发布、修改新的“使用政府信息行为规范”职责由内务大臣承担，并且约定在履职过程要及时咨询信息专员，并将该规范报告给议会两院。大法官的职能主要是咨询内务大臣并同信息专员制定、发布、修改“政府记录与信息管理规范”。

信息专员是为法律顺利实施而专门设立的独立官员，他的履职内容及结果直接对议会负责。他的主要职能包括“原来数据保护官的职能，具体就是确保政府机构遵循《信息自由法》及由内务大臣与大法官制定的行为规范。他有责任和权利安排一切他认为适当的措施，促进《信息自由法》的落实”。信息专员必须每年给议会两院报告《信息自由法》执行情况，并提交自认为应提交的其他报告。

2.4 关于《信息自由法》执行的相关问题。在《信息自由法》的第四部分首先规定了信息专员裁量权，针对各类信息请求，信息专员可以裁定公开和不得公开，并应发布“信息通告”规定在一定期限内予以公开。其次，规定了若相关机构未遵守第一部分所规定的内容，那么信息专员将发布“执行通告”予以敦促，并指明了“執行通告”所应包含的内容、作废的具体情况以及利用者进行上诉的条件。最后，第四部分还规定了若对裁定通告、执行通告或其他决定不予执行，那么就会移交相关法院进行处理，并在附表中明确规定了调查和检查权力。

2.5 其他内容。首先，本法规定了关于历史档案和其他档案的公布规则，明确只要信息不属于“免予公开”的范围内，那么该法通过以前所产生的信息也应该纳入公开的范围内。其次，还对《数据保护法》颁布以来所有修改在本法中进行了辑录。主要包括：第68条、第69条和第70条规定等。最后，在本法最后一部分中还对环境信息规定的制定权、修改和撤销禁止信息公开的立法权、信息专员和信息权利维护者之间的信息公开、防止篡改档案（文件）的行为、关于苏格兰的特殊规定、对北爱尔兰公共机构的定义、费用收取问题的规定和废止和生效问题等等，设置了共15条的内容。

从以上概述中可以看出，《信息自由法》具有公开性、广泛性、兼容性和强制性等特点，它的颁布对于保障公民权利和政府透明度的提高具有显著效用，增强了公共档案部门日常工作的可操作性，这从侧面激发了公民的正当利用需求。

3 《信息自由法》的应用实践

3.1 《信息自由法》涵盖信息内容不断丰富。第一，对于公共信息，法案确定的信息涵盖公共当局持有的所有记录信息，包括但不限于官方文件，还包括草稿、电子邮件、笔记、电话交谈录音和闭路电视录音等，这部分是政府公权力的数据记录和信息表达。对于个人信息来说，不仅包括公民创建的信息，还包括从公众那里收到的信件。

第二，该法案规定了可发布数据集的特定要求，所有为公共机构提供服务和履行职能而收集的事实、原始数据，尽管以个人电子邮件形式持有的数据，仍被列为正常方式发布的信息内容，与任何其他记录信息请求没有区别，如果公众要求提供信息，数据集拥有者只需提供已经以记录形式获得的信息。

第三，该法案涵盖了代表公共机构持有的信息，即使这些信息不在该机构的场所持有。例如，可以将某些记录保存在场外存储中，或者可以将某些类型的工作发送给承包商处理。同样，尽管个别议员本身不是公共当局，但他们有时确实代表议会掌握有关议会事务的信息。

第四，如果公权机构将公共服务分包给外部公司，则该公司可能会代表机构持有信息，具体取决于信息类型和机构与他们的合同。如果公权机构收到信息自由请求，外部公司持有的某些信息就成为该法案约定的信息内容，与此同时，外包公司不必回答任何收到的信息请求，但他们要将请求转发给公共当局。同时，随着司法实践的不断丰富，《信息自由法》法案对信息公布内容和格式做了详细的规定。设计和布局：用以揭示文档的性质，例如，是否以报告、电子表格或信函的形式记录。徽标和信头：用以告诉查看者有关文档的真实性和合法性的信息。强调的措辞：下划线、斜体或粗体的使用告诉观众一些关于强调的词的重要性。笔迹：包括作者的笔迹风格和他们的签名。注释和页眉和页脚：包括手写和电子注释、划掉或带圆圈的字词等标记以及在正文之外进行的注释。页眉和页脚中的任何文本也可以作为文档中记录的信息。图表：图像，图表、照片和饼图等图像通常向查看者传达某种形式的信息。电子邮件传输细节：传输时间和日期以及电子签名。

3.2 《信息自由法》加强公民信息查询权利保障。第一，信息自由请求者身份确认。任何人都可以提出信息自由请求，他们不必是英国公民或英国居民。信息自由请求也可以由组织提出，例如报纸、竞选团体或公司。公共机构的雇员可以向自己的雇主提出要求。请求者应将他们的信息请求提交给他们认为将持有该信息的公共机构。接收请求的公共机构负责响应。

第二，对信息自由请求的救助。公共当局有义务在合理预期的情况下，向提议或已经提出信息请求的人提供建议和协助，对于信息请求者存在以下不确定情况，比如申请人没有提供真实姓名，比如请求目标和内容模棱两可，比如请求超出适当限制，公权机关要通过向申请人或潜在申请人提供建议和帮助的形式，确认他们身份信息、帮助他们重新构建请求，最后达到信息公开目标。

第三，信息自由内容的宣传。信息自由法在实践中注重对公民的宣传，只有当公众知道他們可以访问信息以及可用的信息时，提供信息对公众才有价值。主动发布承诺以及可用内容的详细信息，告知公众可以向提出信息自由请求，公开用于接受请求的联系方式，覆盖认为可能需要信息的人并告诉他们如何做到信息公开。

4 《信息自由法》的启示

4.1 档案立法要注重系统性和专业性统一。英国的《公共档案法》《信息自由法》《环境信息条例》和《数据保护法》形成了较为完备的法律体系，确立了较为系统的档案保护和信息公开法律规范。

《公共档案法》作为引领，从档案工作制度、体系和意义上作出规定，其他三部专门法律分别确定了某一方面社会关系，《信息自由法》和《环境信息条例》主要解决的是公共机构信息（包括档案信息在内）对外开放的问题，《数据保护法》主要针对的是各种信息中所包含的有关可能涉及个人利益的个人信息的保护等。这就形成了系统和专业的有效融合，既能总体把握信息资源管理效能，又能专业化的应对各类特殊信息及档案保护的公开需求。

4.2 档案信息服务要公益和有偿有机结合。英国国家档案法律体系中所设定的公开信息采用免费公开策略，法律规定的“例外信息”列为付费信息并且明确规定付费标准及付费流程，同时，英国对利用档案信息或其他活动产生的相关费用也给出了明确法律规定。

这种通过法律规范下来的公益和有偿结合服务机制，一方面完成了政府作为威权机关的公共服务职能，另一方面通过适度规范的有偿服务保证了公民知情权的最大化。不仅切实保障了公民权利，同时也防止公共机构牟取不法利益，或以此设置障碍阻挠公民合法信息需求的满足。

4.3 注重档案信息资源开发与利用。在《信息自由法》中“以公开为原则，不公开为例外”为法定信息公开规则，信息公开范围通过排除“例外信息”实现，政府机构应该主动公开和发布有关政策，公民根据个人兴趣可以依法查询政府信息。

以上规定充分展示了英国立法者对档案信息资源开发与利用的思路和途径，体现出以人为本的立法理念和目标，值得我国档案立法工作者学习和借鉴的。经过较长时间的发展和完善，英国形成了一个相对较为完善的国家档案法律体系。档案法律作为一个国家档案事业发展的重要制度保证，它规范和调整着档案事业与国家、社会、集体和个人之间的相互关系，使他们能够和谐共生、协调共存。通过中英档案法律的比较研究，期望能为我国档案法治建设的健全、完善起到一定的参考和借鉴作用，避免档案法律法规建设中出现重宏观轻微观细节、重理论轻实际操作、重历史轻现实等方面的不足，将“依法治档”落到实处。

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（作者单位：英国莱斯特大学法学院 孙曙征，人权法硕士研究生  来稿日期：2022-10-20）