上海“五个新城”基层党建工作探析

钟晓华 蒋蕴

[摘  要]

“新城发力”是上海“十四五”规划构建市域空间发展新格局的重大战略部署。在建设独立的综合性节点城市的过程中，基层治理面临着快速开发、功能转型、产业发展和人口导入带来的诸多挑战。本文通过理论及实证研究，提出加强新城基层党建的必要性，并结合上海新城的实践，分析基层党建通过政治引领、组织设置、干部任职、阵地建设等方式实现组织动员、多元合作、资源整合的机制和路径。继而探讨融合型基层党建如何创新社会治理方式，将政治优势转化为新城建设所需的生产力和统合力，从而提升发展效能和治理能力。

[关键词]融合党建；治理创新；五个新城；基层党建

[中图分类号]  D267.9    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2023）01-0072-05

在“十四五”开局之年，上海明确提出把嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城打造成独立的综合性节点城市，努力把“五个新城”建设成为上海承担国家战略、服务国内循环、参与国际竞争的重要载体和令人向往的未来之城。本文拟聚焦五个新城的基层党建工作，通过“市—区—新城”三级政策文件、规划文本及基层党建实证资料的搜集，在五个新城范围内选择在党组织建设、党员干部培养、党群阵地建设等方面有代表性的基层党建案例，将理论研究及实证研究相结合，分析基层党建在促进城乡融合、产城融合、新旧融合等方面的作用，进而提出新城建设目标导向的基层党建优化策略。

一、加强新城基层党建的必要性分析

本轮新城建设强调其独立性、综合性和节点性，这就意味着新城内空间结构、人口结构、产业结构短期内会发生快速变化，打破了原有的城乡格局和分配机制，为避免制度阻滞、城乡割裂和社会极化等深层次矛盾和问题，亟需建立灵敏度高、包容性强、富有韧性的社会治理机制。基层党建恰能在其中发挥资源整合、多元协同和社会建构等积极作用，从而推进新城的高水平建设和高质量发展。

（一）应对新城社会变迁的调适力和组织力。本轮新城建设旨在实现区域一体化、融合城乡关系、创新驱动产业发展，这些目标对治理主体的资源统合力和要素配置力提出了很高的要求，亟需打破区域、条块等制度边界，实现纵横部门间的高效协同，这往往是区域治理的难点。作为高度嵌入社会变迁和发展的“使命型政党”，基层党建通过变革新的机制和方式调整组织社会的方式，以适应新的执政环境和经济发展目标；通过改善党的领导体制和自我调试等方式，将政党的制度优势转化为链接组织社会的资源和能力。

（二）引领新城经济建设的生产力和创新力。本轮新城以提升产业能级、辐射区域经济为目标，旨在建设上海的新发展引擎。这就需要将国内外的各类资源导入新城，推动企业总部、研发中心、要素平台和创新人才的集聚。“包容性政治制度”是产生“包容性经济制度”和实现长期经济增长的基础，从计划经济时期的单位统筹到改革开放后组织化地供给营商环境和劳动力资源，党建在经济发展中一直发挥了组织化的整体力量。尤其是改革开放以来，针对新经济、新业态和产业园区的发展需求，通过“两新组织党建”“非公企业党建”“楼宇党建”“商圈党建”“服务型党建”等基层党建的创新方式，巩固了党的执政基础，以嵌入组织治理、控制合法性、政治吸纳等方式获得并助推生产力发展。在创新驱动的新发展时期，基层党建也发挥了积极作用，科研院所、企业、园区的等产学研机构的党建实践，以及产业集群党建、科创链党建等探索性实践都体现了基层党建的创新力。“毗邻党建”“区域大党建”则强调在跨域治理中以党组织为纽带，以党建为引领，突破区域和行政壁垒，依托多地资源互补优势，通过党建联建促进多地从单边发展向融合发展转变，实现区域一体化发展。

（三）推进新型城镇化的补位力和建构力。在推进新型城镇化的过程中，郊区新城多位于城乡结合部，大多由村庄转设，原有的社会结构、治理体制和公共性与城市社区有明显差异。同时，随着高素质人才、产业人口等新市民、青年人的导入，新型社区中居民组成多元、社区黏性不足，流动而高密度的人口结构、复杂而多元的社会关系，都亟需新的社会整合方式和社会组织方式，从而解决新生问题、维持社会秩序，探索推动产城融合、职住平衡、城乡共融的基层治理创新路径。面对碎片化的资源和多样性的需求，城市基层党建通过嵌入各类组织来链接和配置资源，在新型社区、新型组织中发挥组织动员作用，协调各方利益，构建社区的公共性。基层党建或直接补位式提供服务，组织新老党员共同参与社区的公共事务管理；或通过合作方式链接公共服务资源，向社会组织、市场主体、民办社工机构购买服务，动员多方社会力量参与社区建设。

二、上海“五个新城”基层党建的具体实践

当前，上海“五个新城”发展正处于规划建设、功能导入、人口迁入和“三生”（生产、生活、生态）融合同步推进的关键时期，在此拟对标新城建设目标和建设导则，选取功能优化、公共服务、城市建设和产业发展几个方面对新城基层党建实践中的典型案例进行分析。

（一）功能优化：党建突破边界、发挥组织优势。当前，新城正处于新旧制度转换衔接、城市功能拓展提升的快速变化阶段，原有的体制机制不能有效发挥组织优势。为更有效地应对创新要素的流动性和外溢性特征，基层党建通过网络扩散、组织创新和机制统合有效地提升了区域治理合力。如嘉定新城对标新城功能建设新格局，积极推进建立“融合型党建”新模式。基于“未来智慧之城”的新城建设目标，围绕科创驱动、产业升级、生活圈建设等目标，突出党建引领规划先行和建管并举，推进“党建+产业”“党建+专业”“党建+行业”行动，突破行政制度束缚，构建行政区、功能区、城乡社区“三区协同”的行动格局，形成属地街镇党组织统筹资源、区级部门党组织调度资源、区域单位党组织融通资源的工作體系，对内搭建共商共议共享的融合平台，对外打造“融享湾”等公共服务共享空间。随着长三角一体化发展的推进实施，青浦新城朱家角镇与相邻五镇共同建立“长三角一体化示范区六镇党建联盟”，打造党建联建“城镇圈”，通过建立召集定期工作例会、专题协商会议等工作协调机制，深化毗邻地区党建共建，着力形成了区域联动的示范效应。

（二）公共服务：党建搭建平台、服务多元需求。《“十四五”上海市新城规划建设导则》提出“使更多的优秀人才将新城作为入沪就业、生活的首选地”。如何更好地服务与治理外来人口，成为提升新城活力和生产力的关键。作为凝聚动员社会的重要力量，新城基层党建在解决这一问题中发挥了重要作用。松江区人社局人才服务中心党支部将党建与业务深度融合，切实形成了党建工作合力。首先，以“G60人才直达车”党建品牌为载体，聚焦区内重点企业，将各类人才服务资源加以整合，形成了职能部门的条线联动。其次，“党员服务车”品牌引领党员当好服务人才、留住人才的“店小二”，为企业人才答疑解惑。此外，充分调动区域内高校资源，深入探索校地企共建，搭建一体化合作平台。通过党建工作与人才服务的有效结合，松江新城实现了人才服务向优质供给与精准配送的跨越式转变。除了党建引领的人才服务平台建设，新城基层党建也在回应在其他多元主体需求方面做出了积极尝试：奉贤新城号召全区党团员化身“萤火虫”，充分发挥党的组织优势高效推进各类民生项目实施建设。以“识民情、知民意”为宗旨，结合村居网格化管理工作，全区党员干部、党代表、人大代表等下沉到基层，走入群众家中，切实解决群众的需求和期盼。

（三）城市建设：党建灵活补位、凝聚多方合力。目前，各个新城建设处于项目多、时间紧的重要阶段，为推动各类重大项目的高质高效落地，创新的党建组织设置和工作机制有效突破了行政边界和条块壁垒，建立起联合攻关机制。一方面为多元建设主体搭建沟通协作平台，建立起上下畅通的联络机制，推动跨部门、跨区域合作，并为长效化区域一体化治理打下了基础；另一方面充分发挥了党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用，在项目建设、招商引资、疫情防控、乡村振兴等重大任务一线锻炼队伍、培养干部。南汇新城所在的临港新片区建交中心党支部创新形成“项目化党建”，组织党员干部积极探索建設工地基层治理新模式，将党建与业务有机融合。通过创新工作制度、签署党建联建协议、结成红色党建联盟等方式，党支部运用集中行使事权深入基层听取企业需求，解决企业的实际问题，弥补了原有行政体系的效率低的问题，有效提升工作效能，大大加速了项目进程。青浦新城将“支部建在工地上”，组建西岑社区社会管理专班临时党支部，以党建为抓手统筹协调项目推进中的各类问题，保障区域内华为青浦研发中心、西岑科创中心、沪苏湖铁路等多个重大项目的顺利建设。除了推动工程进度，党支部还在项目建设过程中统筹做好重点人群的服务保障，有针对性地满足建设工人、社区居民和动迁群众个性化需求。

（四）产业升级：党建链接资源、助力企业发展。新城产业发展需要通过边界重构、网络联结和资源配置，实现要素的自由流动和高效生产。基层党建具有高组织覆盖率和动员力的组织优势，以及高灵活度和学习力的组织弹性，通过园区党建、产业链党建等创新形式，可以在新城产业发展中能够起到政治引领、强链补链、供需对接等多重引领统合作用。近年来，奉贤新城不断加强东方美谷产业党建服务体系建设，形成了以党建引领健康产业发展的工作格局。一方面，积极打造党建联盟、党建驿站等开放共享平台，开展形式多样的资源共享活动促进企业、人才间的横向沟通交流，不断扩大党建“朋友圈”，同时，向企业精准配送名校、名师、名企、名媒等优质资源，为企业创新发展提供智力支持，服务产业园区内各企业创新发展。嘉定新城以世界级汽车产业中心核心承载区为依托成立特色产业园区党建联盟，不断做大“产业生态圈”，聚力打造出完善协同的产业链和精准对接的创新链，切实以产业集群党建提升园区发展效能，实现产业的快速发展。松江新城立足长三角G60科创走廊建设，把党组织建在经济最前沿、最活跃的产业集群上，推动科技创新、党建创新的“双服双创”工作机制。产业链党建串联了各类服务资源，引导其向产业集群有效集聚。此外，通过与高校科研院所、银行金融机构的党建联建，有力助推了产学研转化和产业集群的金融服务能力，走出了高质量党建引领高质量发展的新路。

三、关于基层党建助力

新城建设的进一步思考

通过对典型案例的分析，不难看出新城基层党建通过突破边界、整合资源、灵活补位、创新形式，较为有效地将政治优势、制度优势转化为新城发展的资源，但也存在着机制不健全、组织松散、个体能力不足、阵地流于形式等问题。灵活性、补位性的基层党建容易成为行政工作的无条件补充，承担过多琐碎事务，而偏离引领统合的定位；党建创新易浮于组织形式，与实务工作和基层治理的融合度仍有待加强；项目化的临时党组织在协调和动员多元主体时仍面临着合法性和长效性不足的挑战。从新型城乡社区协同治理，到跨域跨级跨部门统筹，再到创新产业的要素聚集，无不体现出新时期新城建设对基层党建组织力和融合力的更高要求。

（一）加强干部选育和政治吸纳的制度建设。上海本轮新城发力，全面贯彻党的二十大和历次中央全会精神，牢固树立和贯彻新发展理念，以“2035总体规划”为引领，按照独立的综合性节点城市为定位。新城党建通过街道社区、单位、行业党建联建的方式，探索以块为主、条块融合的属地化融合党建，将党建组织力嵌入新的空间结构、经济结构和社会结构，吸引大量创新人才、企业组织、研发要素及公共服务在新城聚集，起到了应对新形势、新变化的调适作用和补位作用。虽然新城基层党建覆盖率较高，组织创新形式也较多，但党建引领的组织力仍显不足，其中的一大原因就是党员干部应对新常态和新发展目标的能力不足。党员干部的综合素养是党员发挥先锋作用的人力资源保障，各新城组织部门要深化街道社区、单位、园区、行业党建联建，建立跨域跨界联动的党员干部“蓄水池”，强化完善党员干部的选育和交叉任职制度。探索以块为主、条块融合、双向用力的具体做法，建立健全双向压实责任、双向沟通协商、双向考核激励、双向评价干部的工作机制，推动新产业、新经济、新领域等行业系统部门融入驻地中心任务和党建工作形成常态长效，将党建引领新城转型的组织力落到实处。

此外，对新型产业人口和高素质人才的政治吸纳也是新城党建的重要任务。目前新城党建作用主要体现在社区党建方面，对于新城重点项目建设和产业人才招引等方面的领导作用发挥不充分。针对新城在人才招引方面的软肋，新城基层党建要加强政治引领和体制吸纳，牵头政策制定和人才引育，建立考评机制，将吸引人才入党工作纳入年度考核和基层党建工作述职的内容。

（二）提升以片区为单位的统筹协调能力。目前，新城发展正处在规划建设的关键阶段，综合规划和大型项目的推进往往受到条块划分及既有制度的束缚。街镇党（工）委作为党建主体统筹联动行政区、功能区和城乡社区，在夯实传统党建基础的同时，有效推动跨行政区一体化治理、条块部门的合作，以及政社企主体的协同治理。围绕城市建设、基层治理、创新发展的重点难点，以党建的融合力有效整合行政、市场及社会资源，嵌入产业园区、科技创新、特色小镇、市政建设、商圈市场、基层治理、乡村振兴等新城场景。但与此同时，囿于既有体制机制不适应新城发展需求，部分顶层设计无法得到系统推进，各部门、各主体仍在制度惯性中各自为政，资源碎片化问题仍然较为突出。

虽然通过基层党建的组织创新，如产业链党建、跨域党建、项目化党建联建等形式，党组织在重大项目建设、产业转型升级、社会治理创新、乡村产业振兴、健康韧性社区、提升公共服务等方面增强了战斗堡垒作用，但是属地化管理仍是发展长效化的基本保障。要加强街镇党员干部的政治素养和综合能力，整合街道党政机构和力量，统筹设置基层党建、营商服務、公共管理、公共服务、公共安全等综合性机构，明确各部门权责边界，同时发挥党的组织力推进各部门协同合作、整合资源，系统推进落实新城各项发展规划。拓展片区类型和边界，创新型划分和融合功能区与生活区，整合政企社资源助推新要素融入、产城融合和城乡融合等新城建设目标的实现。

（三）提升供需匹配的制度及服务供给能力。新城党建通过基层党组织和党员干部“包干”等方式强化党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，推进“一核多元”、党群融合的社区治理体系；在城市地标、街区、园区和社区等地探索公共空间党建，建立健全党群服务网络，塑造新城软实力；延伸职能部门和社会资源的服务阵地，推动医教文卫等公共资源的均衡配置，在“一老一小”、人才服务等方面构建多元供给的高品质公共服务。但是，基层党建的资源动员和整合能力仍然较弱，共建共治共享未形成常态，发动市场资本参与社会建设缺少资本，对引导群团、社会组织参与治理的机制也尚未理顺，因而公共服务仍呈现托底型、生活型特征，对新出现的提升型和生产型需求供给不足。

新一轮新城建设要求精准的制度创新和供需匹配的服务供给。基层党建要基于全覆盖的组织网络前置性地评估和挖掘需求，并将政治优势转化成资源整合的组织力，推动制度创新和服务优化。重点依托街道、社区综合服务设施建好街道、社区党群服务中心（站点），区级层面有关部门要把服务窗口下移到街道、社区，推行“一站式”服务和“最多跑一次”改革，让党员群众在家门口就能找到组织，享受便利服务。依托楼宇、园区、商圈、市场或较大的企业，建设特色鲜明、功能聚焦的区域性党群服务中心（站点）。定期开展党员培训、党建活动，提升基层党员干部的服务意识与服务能力。区域化党建引领和支持市场、社会力量参与治理，借助专业力量满足居民的提升型公共服务需求。加强规范化建设，配备专职工作人员，完善工作保障和运行机制，真正把各类党群服务中心建设成为党领导城市治理的坚强阵地和服务党员群众的温馨家园。

面向未来，上海正在加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。新城建设是上海践行“人民城市”理念、推动高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理的重大战略。新城基层党建必须强化政治引领、坚持问题导向、统一系统观念、创新工作方法，在政治、经济、社会、文化和生态等领域发挥主体补位、资源整合、制度弥合等作用，为新城建设目标的实现提供坚强的组织保证和系统韧性。

作者钟晓华系同济大学政治与国际关系学院社会学研究所副教授，同济大学上海新城建设研究中心研究员；蒋蕴系同济大学政治与国际关系学院本科生

（责任编辑：白璇煜）