烟农专业合作社高质量发展的治理困境及对策研究

刘全瑞　李继志　曾尚梅

摘要：共同富裕是乡村振兴的最终目标，离不开新型农业经营主体的高质量发展。烟农专业合作社作为重要的新型农业经营主体，肩负建设现代烟草、实现乡村振兴和农民共同富裕的职责。然而，烟农专业合作社在高质量发展中还面临着特殊市场结构下多重委托代理风险导致的治理制度流于形式、会计监督形同虚设和财务管理效率低下的问题。因此，应通过完善治理结构、开展培训、提升造血能力等措施促进烟农专业合作社高质量发展，以带动烟农共同富裕。

关键词：烟农专业合作社；治理困境；高质量发展

农民专业合作社作为重要的新型农业经营主体，推动其高质量发展是巩固脱贫成效，实现农民共同富裕的必由之路。近年来，我国农民专业合作社增长迅速，截至2021年11月底，全国依法登记的农民合作社达到221.9万家。农民专业合作社数量和规模飞速增长的同时，也出现了大量空壳合作社、伪合作社，孔祥智将我国农民专业合作社的发展现状总结为三个“三分之一”，即三分之一的合作社发展良好，三分之一的合作社苟延残喘，三分之一的合作社名存实亡。为此，2018年10月，农业农村部启动了农民合作社质量提升整县推进试点工作。在此基础上，按照2021年中央1号文件的相关要求，农业农村部决定扩大农民合作社质量提升整县推进试点的范围。

国内外学者研究发现，治理失效是制约农民专业合作社高质量发展的重要因素。乡村精英的个人控制、内部成员异质性的叠加使合作社治理机制发生变异，削弱了合作社民主管理监督的能力，限制了合作社经营能力和绩效水平的提升。在合作社治理機制及组织形态变异的情况下，合作社的发展目标逐渐从集体利益导向向市场效率导向转变，在实现“效率”目标过程中，合作社民主管理流于形式，盈余分配不公平，缺乏有效的激励机制，成员间的利益关系难以得到有效协调。而以票据不规范，手续不齐全，档案不完整为典型特征的会计监督缺位难以保障经济活动的真实性和客观性，更加剧了核心成员对普通成员的“剥夺”风险，严重影响了合作社的健康发展。同时，低效的财务管理也是阻碍合作社高质量发展的因素，筹资效率低下导致合作社规模化、集约化、信息化升级难；资产利用效率低下，导致合作社收益低，资源闲置、浪费现象严重；多元化经营决策不合理，导致合作社资金紧张、经营风险和市场风险大。基于合作社的上述困境，学者们开始从合作社的本质出发，反思如何突破合作社发展的困境，认为，通过制度建设明晰产权，引导合作社规范经营是解决上述问题的关键，通过能人引领的民主管理是实现制度完善和落地的根本保障。

上述问题在烟农专业合作社同样存在，然而，烟农专业合作社具有种植、产品销售计划性特征，其市场地位与结构相比普通农民专业合作社不完全相同。因此，有必要从烟农专业合作社特殊的市场结构出发，研究如何优化烟农专业合作社的内部治理、会计监督和财务管理，对于促进烟农专业合作社高质量发展、建设现代烟草、实现乡村振兴具有极强的现实意义。

一、 烟农专业合作社高质量发展的特征与逻辑

（一）烟农专业合作社特殊的市场结构

烟农专业合作社作为建设现代烟草的重要组成部分，其市场结构与其他农民专业合作社存在一定的差异，详见表1。

不同于普通农民专业合作社市场化的属性，烟农专业合作社主要为烟农提供烟叶种植、加工和销售服务。农户按计划种植生产的烟叶由烟草公司回购，市场风险小。但烟农专业合作社存在烟草公司与合作社、核心成员与普通成员及核心成员与理事长的多重委托代理关系，烟叶生产补贴环节多，资金量大，如果治理不规范则经营风险大。

（二）烟农专业合作社高质量发展的特征

烟农专业合作社高质量发展的特征包括四个维度：第一，发展规范化。通过规范化的治理防范合作社的经营风险，同时，保证合作社本质功能的实现。第二，发展可持续。可持续发展理念是高质量发展的核心内容，是合作社持续实现农户增收能力的体现。第三，发展独立化。烟农专业合作社应加强自身造血能力而不是完全依赖于烟草公司的补贴与政策扶持。第四，成员共同富裕。坚持“民办、民享、民受益”的原则发展，使合作社成为农户参与市场竞争的重要载体，带动农户实现共同富裕。前三个特征体现了烟农专业合作社高质量发展的内容，第四个特征则体现了高质量发展的目的。高质量发展是过程也是手段，最终都要以成员的利益为出发点。

（三）烟农专业合作社内部治理与高质量发展的内在逻辑

烟农专业合作社的高质量发展是合作社的治理制度、会计监督和财务管理三管齐下，共同作用于合作社利益机制形成，并促成成员共同富裕的成果。

治理优化是合作社发展的“压舱石”。通过执行民主、健全的治理制度，妥善处理合作社成员与管理层、核心成员和普通成员的关系，有效降低委托-代理风险，避免合作社的委托方和代理方之间由于信息不对称导致的“道德风险”和“逆向选择”问题，从而为合作社高质量发展保驾护航。

会计监督是合作社发展的“晴雨表”。通过规范、准确的会计处理反映合作社的客观财务情况和经营成果，并且为合作社相关利益者了解合作社的经营效率及受托责任履行情况提供会计信息，从而帮助信息使用者做出科学的经济决策，以助推合作社高质量发展。

财务管理是合作社发展的“助推器”。通过高效、稳健的财务管理反映经营管理者对合作社内外资源的配置能力，有效避免资金滥用、投资盲目、资产闲置等资源配置问题，从而提升合作社资源配置效率，促进合作社高质量发展。

利益机制是合作社发展的“试金石”。通过内部治理、会计监督和财务管理，规范并监督合作社内部行为，客观评价合作社经济活动，提升合作社经济效益，建立公平、高效的利益联结机制，消除“不患寡而患不均”的顾虑，谋求合作社成员的共同利益，体现新型农业集体经济组织的优越性，充分发挥烟农专业合作社的带动作用。

二、烟农专业合作社高质量发展的治理困境分析

（一）内部治理制度流于形式

1.成员大会“一言堂”

《农民专业合作社法》规定成员大会是合作社的权力机构，通过“一人一票”的投票方式行使决策权。烟农专业合作社内部治理组织机构设置虽较完善，但核心成员话语权过大，合作社内部有关决策多数以理事长牵头的核心成员会议决定，而不通过成员大会或成员代表大会投票表决。

2.监事会“走形式”

烟农专业合作社中理事会与监事会的职能边界模糊，监事会多为核心成员，容易与理事长或理事会形成“一致行动人”关系，导致监事会缺乏对合作社内部进行监督的主观能动性，内部监督基本流于形式。

3.普通成员“看热闹”

普通的烟农成员，种不种烟也全看收入，有利则合，无利则退的思想普遍存在，将内部治理相关义务在时间上与精神上都被视为负担，难以形成对管理层和核心成员的有效监督与评价。

（二）会计监督形同虚设

1.会计确认不规范

烟农专业合作社原始凭证不合理、不完整、不真实。例如，记账凭证后仅贴附银行转账凭证作为原始凭证，导致业务信息不完整难以确认该项支出的可靠性和合理性，可能掩饰资金的截留、挪用和少支多报等行为，从而可能造成合作社普通成员与核心成员之间产生隔阂，影响合作社成员以及合作社外部潜在成员参与合作社的积极性，削弱合作社的辐射带动作用。

2.会计记录不规范

一是会计制度使用不规范。虽然我国相继出台了《农民专业合作社财务会计制度（试行）》和《农民专业合作社会计制度》，但部分烟农专业合作社对两个制度不了解，依旧使用《小企业会计制度》，导致烟农专业合作社内部未设置成员账户，无法向信息使用者提供“成员账户”“专项基金”等会计信息，从而造成合作社的盈余分配依据信息不完整。二是资产产权界定不清晰，增加表外风险。合作社对于烟草公司捐赠的固定资产只有台账，没有进入会计账簿和报表，从而形成大量账外资产，增加了表外资产监管风险；三是会计处理不规范。合作社对于捐赠和购买固定资产不提折旧和减值，导致资产价值虚高，资产的新旧程度和使用状况不准确，同时，合作社少计费用，虚增利润，财务成果被高估，掩饰了合作社潜在的经营风险。以烤房为例，许多合作社需要更换更为安全高效的电烤房，但原来的煤炭烤房依旧以原值记录，烟草公司担心资产流失不愿追加投入，于是出现合作社与烟草公司相互扯皮的现象。

3.会计监督不规范

《农民专业合作社会计制度》要求合作社应当定期公开会计信息，并接受合作社成员的监督，及时解答合作社成员提出的问题，有错误要及时纠正。绝大部分烟农专业合作社没有主动、定期公开过有关信息；部分烟农专业合作社核心成员对会计信息的披露相对敏感，主观意愿表现不强。烟农专业合作社内部资金管理、凭证管理缺乏有效监督，如，资金管理未严格遵守《现金管理暂时条例》，专业化服务等收入未设置明细账，也没有区分专项补贴资金的资本化与费用化等，这些问题都导致合作社资金监管难。烟农专业合作社会计监督不规范不利于成员、有关部门了解烟农专业合作社发展状况，不利于合作社内部的民主管理和整体的健康发展。

（三）财务管理效率低下

1.自身造血能力弱，筹资效率低

烟农专业合作社普遍对烟草公司补贴依赖程度高，自身盈利能力差；由于不拥有对烟草投入资产的产权和自有资产价值偏低，难以从银行获得贷款，导致烟农专业合作社现金流难以支撑其高质量发展的需要。例如，A烟农专业合作社理事长希望通过建立生物质颗粒燃料厂降低服务成本，但因为缺乏启动资金而被迫放弃这项计划。

2.多元化经营不顺，投资风险大

烟农专业合作社多元化经营的盈利能力弱，市场风险大。由于缺乏前期市场调研和分析，导致资金占用量大，回收不确定性增加。例如，湖北某合作社对其开展的菊花等多元化经营农作物的亩产量、亩收益均没有清晰的概念，投资风险不言而喻。

3.盈余分配不合理，成员关系松散

盈余分配的不合理主要体现在盈余分配标准随意性强。一是可分配盈余来源不清晰。多个烟农专业合作社未将多元化经营所得纳入可分配盈余。二是分配标准不合理。剩下的40%利润往往分配给了核心成员或职业经理人；三是分配信息不对称。分配前未召开成员代表大会，分与不分，多分少分完全取决于理事长或核心成员的主观意愿，普通成员的收益权受到侵害。

三、烟农专业合作社治理困境成因

（一）烟农专业合作社治理困境直接原因

1.烟农专业合作社内部规范意识薄弱

一是烟农专业合作社管理层不重视财务，认为财务工作就是将资金、物资的来龙去脉记录下来即可，鲜有审计和运用会计信息。二是会计人员对合作社财务规范不重视，合作社财务人员多为外聘兼职，存在见票做账，依要求做账现象，缺少对凭证合理性、规范性审核。三是内部审计失效，合作社没有单独的内部审计部门，监事会形同虚设，滋生了财务不规范乱象。

2.合作社外部监督与扶持力度有限

当前烟农专业合作社的监督主要来自烟草公司和当地政府。由于合作社是一个独立运营主体，无须主动呈报财务报告，财务报告缺乏必要的外部审计，导致外部监督弱化，影响了潜在成员加入合作社的意愿。同时，不充分地监督也影响烟草公司、政府部门加大对烟农专业合作社补贴力度的意愿。

（二）烟农专业合作社治理困境根本原因

煙草完全垄断市场结构下的委托代理风险是制约烟农专业合作社高质量发展的根本原因。

风险一，烟草公司资产流失风险。烟农专业合作社的建立与发展离不开来自烟草公司的补贴与捐赠，烟草公司是补贴资金与资产的委托人，烟农专业合作社是补贴资金与资产的代理人。在完成种植收购计划的同时，烟草公司也需要烟农专业合作社保证补贴资金客观使用，保证补贴资产安全。但“重收益，轻管理”的特性使得烟农专业合作社忽视了内部控制的重要性，导致了不合理的资产使用行为，带来资产流失风险。

风险二，核心成员对普通成员剥夺风险。在烟农专业合作社的决策过程中，中小成员烟农是决策权的委托人，核心成员是决策权的代理人。由于投入的资金、土地等管理成本更多，核心成员在决策时往往忽视了普通成员烟农的剩余索取权，损害了成员烟农的利益，削弱了成员烟农参与合作社治理的积极性、对合作社的归属感及潜在成员烟农参与合作社的意愿。

风险三，合作社内部决策分歧风险。理事长作为核心成员中的核心，在合作社决策过程中起主导作用。核心成员是他们投入成本委托人，理事长是核心成员投入成本的代理人。一般核心成员相对于理事长，投入成本更少，风险更高，更倾向收益的保本与稳定。因此，对合作社的发展态度相对更加保守，可能导致合作社错过最佳的发展时机，一定程度上阻碍了烟农专业合作社的高质量发展。

四、烟农专业合作社高质量发展对策

（一）优化内部治理结构

引入职业经理人。职业经理人能够弥补当下合作社管理能力的缺口，明确合作社内部职责与分工，缓解核心成员与中小成员决策代理问题。同时，依托职业经理人的社会资本与专业管理能力，通过如目标管理责任制等激励手段，促进合作社决策合理化、客观化，提升合作社绩效。

强化外部监督。烟农专业合作社应引入外部监事，监督核心成员、职业经理人活动的客观性、合法性，及时纠正合作社经营过程中的违规行为，保证资金、资产的合理使用。同时，定期聘请第三方审计机构对合作社进行审计程序，以审计结果为标准，制定监事激励制度。

（二）开展制度培训

开展《烟农专业合作社治理与议事机制》《烟农专业合作社会计核算规范》及《烟农专业合作社财务管理规范》三项规范的专题制度培训，进一步加强合作社规范化的宣传与指导工作，加强对内部治理和会计监督本质属性与职能定位的认识。在内部治理上做到核心成员按章办事，普通成员民主参与，民主管理；在会计监督上做到会计核算规范化、透明化，有据可依，有账可查，自觉接受监督；在财务管理上做到手续齐全，流程完备，落实盈余分配，实现成员增收。

（三）提升烟农专业合作社造血能力

烟农专业合作社应定期维护、升级设施设备，拓展专业化服务内容，降低烟农种烟成本。积极探索一站式烟农服务平台，优化覆盖烟叶生产全过程的专业化服务体系，依托平台推出市场化服务，拓宽专业化服务目标群体。同时，积极探索合适的多元化经营模式，推出高品质、特色化的农产品面向市场，促进合作社提质增收，增强合作社造血能力。

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＊基金项目：湖南省自然科学基金项目“重金属污染耕地多元共治的动力机制构建研究”（2021JJ30365）。

（作者单位：湖南农业大学商学院。李继志为通信作者）