重庆港口体制改革突围之路

李彦一

1983年2月8日，中共中央、国务院发出〔1983〕7号文件，对重庆市实行计划单列，赋予其省级经济管理权限并辟为外贸口岸。自此，重庆以“敢为天下先”的勇气和坚持，打破传统思维定势，率先从计划经济的樊篱中“突围”，建构符合客观经济规律的城市经济运行体制机制，推动城市经济建设快速、优质发展，取得较为显著的成果。

试点中先后创造的许多“全国第一”，如第一家工业品贸易中心、第一家大型股份制企业集团、第一个政企分开港口等，在全国引发重大影响。其中，港口体制改革成果，不仅盘活了重庆港，畅通并繁荣了川江及长江航运，改善了重庆口岸环境，更带动了全国江海港口管理体制改革以及全国水运、空运、陆运和铁路运输行业的运行架构调整。迄今，全国运输业的生产经营结构还基本沿用当年的重庆经验。重庆港口体制改革探索，在当代中国经济发展史上具有重要的价值和意义。

形势所迫不得不改

重庆自然地理条件优越，两江环护，一线通海，在高山挟持中仍能保持不竭的生机与活力。“蜀麻吴盐自古通，万斛之舟行若风。”交流促进发展，发展带来繁荣。有史学家认为，“重庆是在码头上兴起的城市”。

史料记载，重庆码头源自春秋战国时期。1890年，英帝国主义逼迫清廷签订《烟台条约续增专条》，指定重庆开为商埠，就是看中重庆有水有港的独特地理优势。

自古以来，港口之于重庆既是运输枢纽，也是对外口岸，没有港口，重庆就无法冲破大山阻隔。然而在计划经济时期，重庆港被条块分割、部门所有弄得支离破碎。港内众多码头泊位被大小部门、单位和机构“跑马圈地”，而在“自家地盘”上设置的趸船只接纳本体系的船舶，非本系统或本单位的船舶即便需求再迫切，社会效益再好，也只能望港兴叹，徒唤奈何。另一方面，占比不小的码头泊位又因任务单一、业务不饱和而效益低下，长航重庆港务局年年亏损，动辄达到几百万元。很长时间内，压船压港是重庆港挥之不去的魔咒，大量因无趸船接纳而抛锚江中的船舶成了重庆港一道特殊景观。

与重庆港环环相扣的川江航运及长江航运，也在计划经济中被分割，重庆上游的船队不能直航到宜昌，出川船队不能到武汉，一船货从长江头走到长江尾，需要换两三次船。换一次就多一笔时间成本和经济成本，如此折腾，效益如何能好？当年长江航运管理局重庆分局每年的亏损都数以百万元计，缺乏利润滋养的长江航运业，长期步履蹒跚。

1983年，中共中央总书记胡耀邦溯江而上到重庆，一路所见，江面雾气迷蒙、冷冷清清。还在途中，他就尖锐地问：“滔滔长江，何时能百舸争流？”

他离开重庆到贵州后，更加意识到问题的严重性。江苏因乡镇企业发展迅猛而能源紧缺，贵州却有煤卖不出，每年自燃的煤炭多达数万吨，甚至数十万吨。他让贵州挖煤卖给江苏，既让自然资源变为经济优势，还能解江苏的困局。贵州方面说，煤炭是低值货当走水运才划算，但贵州只有小河船，进长江得换驳，换驳就得有码头，最理想的码头在重庆港，而贵州船无权在重庆码头靠泊。言下之意，不是贵州煤不愿顺江而下，而是前行路上障碍重重。

重庆早就有改变港口混乱局面的愿望，得知中央在重庆实行计划单列后加大外贸发展力度的消息，对于理顺港口体制机制愿望更加迫切。市委、市政府希望掌握港口管理的主动权，充分发挥港口的独特作用，借港出峡、借港出海，扩大对外开放，让重庆更加富有生机与活力。国家有关部门也积极支持。经过努力，港口体制改革被写进试点方案。

破解“五龙治水”格局

按照重庆市委、市政府的设想，港口要打破条块分割，地方有权对港口实施管理，从而将港口生产与规划纳入地方经济发展战略大局。但重庆得到了港口改革许可，准备接管港口管理权时，这才发现，事情并不那么简单。

那时，重庆港的构成相当复杂，既有背靠交通部的重庆港务局，又有四川省及重庆市的码头管理机构，还有四川省航运公司码头和大大小小的本地航运公司码头，以及占比不小的非运输行业大型企业自有船队的专用码头，各种名号的趸船分布于港口各处，都有存在的理由。

各码头的职能也极其混乱。例如重庆港务局，直接上级是交通部长江航运管理局，该局是交通部驻长江的二级机构，既管港口，也管航运，拥有成建制的长江航运公安局和设施完善的长江航政局，甚至拥有海事法院，处处凸现着早先苏联工业“托拉斯”的影子，鼎盛时拥有职工18万余人。

交通部考核该局的核心任务是长江航运，因此全局所有工作都围绕运输转，以“吨公里”裁量工作业绩，一切制度都为实现和扩大“吨公里”而设计、推行，港口仅是航运生产链条中的一环。当年的重庆港务局，只为长江航运管理局所属船舶服务，而且仅限于靠泊、供电及生活物资供应等。糟糕的是，这种“小社会”般的政企合一体制机制在重庆港竟成了“范本”，处处推广，比比皆是。“大而全”和“小而全”造成了各码头的封闭。在封闭环境中，各家有各家的规矩，关起门发号施令，谁也不买谁的账。于是，港口内呈“五龙治水”（指长航、省轮船公司、市轮船公司、长航重庆港、交通局码头管理站）格局，各行其是。政出多门、政令混乱又导致港口权力分散，难以形成合力，严重浪费宝贵资源，衰减了港口效能，市委、市政府殷殷期盼的门户和口岸作用长期到不了位。

作为城市赖以兴盛的基础条件，重庆港的理想状态是什么样？其体制机制应当怎样整合重组？现代城市港口该如何管理，从政还是从企？启动计划单列改革试点前，重庆市委、市政府为港口改革多次开会，反复研究，努力求解。

分管全市体制改革的副市长马力找来两位“笔杆子”——市体改委主任王竹和市政府政策研究室主任陈世璞，让他们通过各自的渠道，组织专门力量研究港口问题，为市委、市政府决策提供参考依据。两位主任雷厉风行，带领各自的团队加班加点工作，尽力搜罗许多有河国家尤其发达国家的港口资料，然后仔细归纳、综合，几个月后得出结论：港口管理应当从政，而港内生产业务属于企业行为，应当推入市場，参与竞争。两位主任的调研报告最终呈给了市委书记，并上报常委会，翔实的数据以无可争辩的逻辑力量打开了市领导的眼界。

领导们认真研究后作出决定，对港口体制进行大刀阔斧的改革：将所有码头泊位统统从原航运公司及相关机构剥离出来，混合组建或分类分级组建具有独立法人资格的港务公司，直接面对社会和市场；新成立港口管理局，市政府授权其作为市政府职能部门行使行业管理权，不参与具体生产和经营行为。

此步迈出，阻力不小。但因有首个经济体制综合改革试点的大背景，在市委、市政府的直接领导下，不到一年就陆续改革到位。在原重庆港务局基础上组建的重庆港口管理局，受重庆市政府和交通部长江航运管理局双重领导，原投资渠道、基建和规划管理不变，代表市政府对港口实行行业管理。新成立的不同所有制的各种规模港务公司负责港内生产业务，市场化运作，自负盈亏，对全社会开放。各类船舶，包括长江航运船舶，统统有偿靠泊码头趸船，独立核算。

此项改革，实现了重庆港各项功能科学归位，消弭了重庆港长期存在的混乱局面，增强了港口活力，也为重庆外贸业的发展壮大奠定了基础。

引发全国运输业大洗牌

重慶港体制改革，解决了不同体系和不同所有制船舶的靠泊问题，从而刺激了航运业发展，沿江地区及相关单位纷纷有了发展航运的积极性。川江航运及至长江航运逐渐热闹起来，江面上往来船舶日益增多。更让人高兴的是，重庆港经验引发了全国交通运输业的大震荡。

那时，全国所有运输枢纽站，包括航空、铁路和公路，都是站、运合一。重庆港率先实施港航分开、政企分开，立即在全国产生了多米诺骨牌效应，吸引了所有运输场站及其所属主管部门的关注。重庆港改革甫一启动，各地和单位的观摩团就纷至沓来，连续好几年，重庆港都是全国交通运输体制改革方面的风向标。大量的同行涌来重庆取经，重庆港口管理局一度专门成立了接待组，每月都要接待一拨又一拨上门者。每有专业性全国会议，重庆港口管理局局长都被主持人安排发言，介绍经验。

港口体改取得明显成效，说明了改革的路子是对的。廖伯康回忆，重庆港实行港航分开、政企分开后，码头对所有船舶开放，效率一下就上去了。以前重庆港19年亏损1170万元，1983年初还计划亏损280万元。结果把管理体制一变，反而赢利102万元。长航也是亏损大户，年初计划亏损250万元，结果反而赢利822万元。出川的船只，过去只能在宜昌中转不能直航长江下游，从重庆到上海来回一个航程要39天，经过改革，拉伸直航上海，来回航程只要25天，全年多运出货物30多万吨，费用也减少了，确实是一改就灵。

1984年4月，重庆改革试点刚好满一年，国务院一位领导到重庆调研。他到了朝天门，目睹港内生产秩序井然，高度评价重庆港体改。之后，这位领导走到哪里都要讲重庆港经验，说人还是那些人，设备也没增加，只是改革了运行体制机制，效果就大不一样。交通部也宣布，全国港口，无论海港还是江河港口，均按重庆港模式下放地方，实行港航分开、政企分开，就连当时规模居世界第四的上海港也不例外。

几年后，这股体改飓风相继登陆公路、民航和铁路，大小运输场站纷纷脱离原依存的运输企业，独立运行，迄今依然。

编辑/王尧