技术治理与民意互动：数字政府整体智治的实现机制研究

程晟　沈费伟　王江红

［摘要］技术治理与民意互动是城市社会治理中坚持党的集中统一领导与坚持人民当家作主相结合的生动体现。数字政府平台的建设要立足技术治理与民意互动，打造数智平台统一收集民意、创新数智场景赋能为民办实事、设置数智模块实现联动督察考评等运行逻辑，重塑群众诉求受理回应机制、拓展民意管理实践内涵、健全民意回应制度体系，实现数字政府的“整体智治”。当前数字政府平台存在“软性”条件建设滞后、代表性“风景”不足、弱势群体权利“被剥夺”、使用不够便捷等问题，需优化平台建设、深化模块应用、强化数智赋能、健全工作机制，提升数字政府“整体智治”的功能绩效。

［关键词］技术治理；整体智治；“民呼我为”；为民办实事；长效闭环机制

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-410X（2023）02-0075-11

一、问题提出与文献综述

党的十八大以来，政府从推进治理体系和治理能力现代化目标出发，准确把握数字化、网络化、智能化的发展趋势，围绕网络强国战略、大数据战略等作出一系列重大部署。在此背景下，全国各地的数字化建设步伐不断加快，“一网通办”“一网统管”“一网协同”“接诉即办”等创新实践在不断提升政府行政效能的同时，也为社会的高质量发展和民众对美好生活的向往提供了重要支撑。数字政府在建设过程中面临一些突出问题，如顶层设计不足、体制机制不够健全、创新应用能力不强、数据壁垒依然存在等，一定程度阻碍了政府治理数字化水平的提升［1］。

作为数字治理平台样板，杭州市“民呼我为”开启了数字政府“整体智治”新探索，其相关研究可追溯至学界对于技术治理問题的探析。19世纪下半叶，现代科学与技术迅速发展，一些思想家开始思考将其应用到政治和社会活动的可能性，以提高治理效率。西方较早对技术治理探讨的是培根，他认为要创建一座由科学家和技术家组成的宫殿，制定社会运转的方案［2］。圣西门主张由实业家与科学家组成的“牛顿会议”掌握国家统治权，用科学改造社会［3］（P22-23）。20世纪以后，技术治理的相关理论得到进一步丰富和完善，有两种代表性观点：一是以库克为代表的科学管理说，认为政府行政与社会运行最终都要实现理性价值，主张将科学管理原则引入市政管理，使科学管理手段从企业延伸到社会范畴，并逐步演化为社会治理的方法［4］；二是以冈内尔为代表，指出伴随着政策或决策制定所需专业知识的大幅提升，拥有教育基础的技术精英将逐渐掌控政治权力［5］。

改革开放以来，我国政治、经济、社会、文化的飞速发展推动中央与地方政府不断深化改革，改革前的总体性支配权力逐渐为一种技术化的治理权力所替代［6］。在充分借鉴国外研究成果的基础上，随着本土信息化革命、数字化浪潮的推进，国内对于技术治理的研究大致集中在三个领域。一是哲学领域，主要探讨技术治理与主体人的关系。有学者认为技术治理存在着“向善”和“向恶”的双重关系，又因人的主观意志和主观偏见的带入而使其陷入合法性危机［7］；有学者在肯定大数据技术治理带来积极作用的同时，提出技术控制人，偏离服务于人本身等方面的异化，致使技术治理的情感缺位［8］。二是社会治理领域，主要分析技术治理的社会应用效果。有学者基于某市“12345”热线的实证分析，从“二阶治理”的角度解释技术治理效率的悖论现象，认为应在行政管理与基层政府治理自主性之间建立平衡［9］；有学者通过引入社会变迁的视角，在分析“社区智慧大脑”的基础上，研究城市社区中技术治理在特定结构中反复试探、互动、磨合的生成机制［10］。三是政治学领域，主要研究技术治理与国家治理的适配问题。有学者从治理场景出发，讨论现代国家技术装置的运作逻辑，指出单一治理技术与多元化的治理场景之间、技术的规范统一性和事实全面性之间，都存在着固有矛盾，只有当技术适配时，治理效能才会大大提高［11］；有学者以大数据技术为例，分析技术治理对于增强政府决策过程的现代化和科学化、提高政府治理的精准性、增强政府治理能力的重要作用［12］；有学者从赋能理论切入，剖析乡村技术赋能背后的运作机理，探索技术治理如何助推乡村社会的可持续发展［13］。

综合来看，国内外有关技术治理的探讨为研究当前城乡基层数字政府平台及其治理实效奠定了理论基础，也为数字政府平台提供了有效的分析框架。“民呼我为”既是“数字浙江”技术治理省域革新的典型，也是践行以人民为中心的服务理念，为适应新时代全面推进政府治理现代化需要而进行的政府履职变革与创新。本文以技术治理与民意互动为切入口，深入思考数字政府平台作为一项技术治理工具，如何有效畅通民意表达渠道，如何在运作中建构社会治理与民意互动的良性模式，如何在提升组织效能的同时增进人民幸福、促进公平正义，剖析数字政府平台以探索技术治理与民意互动的逻辑关系，可以为数字化、现代化的社会治理改革与创新提供参照。

二、技术治理与民意互动：数字政府“整体智治”的理论分析框架

实现治理体系与治理能力现代化是中国治理的总目标。技术治理已成为当前中国社会治理领域改革和政策实践的主导逻辑，其基本特征是强调风险控制、事本主义原则及工具主义的动员社会。技术治理的形成有着复杂的制度性缘起，与宏观政策模糊性、政策执行中控制权的碎片化及自下而上社会压力不足等因素密切相关［6］。“从总体支配到技术治理”这一转型逻辑虽对数字政府平台改革初期启动具有重要意义，但近年来开始引发治理转型深层次瓶颈。实践中相当一部分技术治理的研究聚焦在社会治理的实践层面，这与西方一些学者技术官僚的观点存在较大差异；结合中国语境，强调技术治理是技术性的治理，注重公共治理的科学化，这与实现治理体系与治理能力现代化的总目标一致［14］。当代中国，治理取代了“统治”“管理”，自上而下的权力运行转变为平权化模式，治理主体、服务对象更加多元，民意成为公共决策的重要来源［15］。这就要求政府部门建立一套畅通的民意表达机制和充分吸纳民意的决策机制。技术治理与民意互动在实现治理体系治理能力现代化中协同共进，具有紧密的耦合关系。基于此，本研究根据韦伯的合理性分类，从价值理性和工具理性两个维度阐述技术治理与民意互动的逻辑关系（见图1）。

从价值理性层面来看，民意互动强调动机的正确、手段的合理，关注社会的公平正义。技术治理的社会选择是大众意志的表达［16］。在信息时代的中国，以微博、微信、今日头条、百度搜索等为代表的网络舆论，构成对社会活动与社会规则的大众监督，同时促进更多的网络使用者逐渐明晰自身识别性个体信息的权利意义。由大众意志形成的制度始终是约束暴力最有效的方式，也是技术治理的社会选择。伴随技术的进步，民意的表达有了更强的话语权、更多的知情权，民众通过社交媒体、电子政务“发声”可以有效地参与政治生活，提升监督政府的强度。民意是第一信号，人民是历史的创造者。满足人民对美好生活的向往是数字政府建设的出发点和落脚点，因此，要打造泛在可及、管用便捷、公平普惠的数字化服务体系；运用大数据推进民生领域改革，提升公共服务均等化、普惠化、便捷化水平，旨在坚持数字惠民、数字为民，围绕人的全生命周期推动数字化服务优质共享。借助技术治理赋权，民意表达主体能更好地享受到技术的红利［17］。一方面，技术治理逐渐普及，促进政府公共服务的扩大与提升；另一方面，民众“电子民主”意识逐步觉醒，要求实现各类诉求，呼吁政策变革。技术治理与民意表达在实现治理体系和治理能力现代化的价值理性中协同共进。

从工具理性层面来看，技术治理强调结果导向，追求效率最大化、效果最优化。首先，技术治理是治理转型中的技术治理。技术治理遵循事本主义，以项目设立为特点，是现代治理中行之有效的方式。在科技进步中诞生的数字化改革，将信息化手段、方法运用到治理中，是“互联网+”和“智能+”战略的重要组成部分。数字化改革是一场变革，信息技术与数字化运用有效降低系统风险，打破“条”“块”科层化模式，在渐进式改革中提高动员效率，解决治理难题［18］。其次，技术治理是技术进步中的技术治理。新技术的迭代升级与推广应用，为社会治理创造了新的契机，提供了新的手段。各地政府緊紧抓住这一工具的价值潜能，积极引入新技术，甚至发起自上而下全覆盖的技术改革，提高治理效能。从 “四张清单一张网”“最多跑一次”改革到政府的数字化转型、全面的数字化改革，呈现一个长期的螺旋式迭代过程，从工具应用到技术改造、从“外挂”到“加载”、从“附件”到“本体”的进化愈渐清晰并初具雏形。技术治理作为价值工具，以数字化驱动城市治理现代化，驱动高品质公共服务，进而驱动经济高质量发展。

技术治理使组织边界日益模糊，民众、企业等单一对象趋于多元化发展态势，多元化的治理对象具有多种角色属性的用户群体身份，这就要求数字化改革的工作方式进一步重构。在杭州市数字化改革中，党政机关着眼于“整体”和“智治”，在“整体智治”方面作出有益的创新。“整体智治”指的是政府通过广泛运用数字技术，推动治理主体之间的有效协调，实现精准、高效的公共治理［19］。整体智治构建“数字赋能、多跨协同、综合集成、闭环管控”工作运行机制，从“制度”“治理”“智慧”三个层面提升党的领导。杭州市政府以“民呼我为”数字平台引领数字化深度变革，通过部门间的数据共享、流程再造和业务协同，破除各自为政的机关“壁垒”，使党政机关服务方式从碎片化转变为一体化，从“事”向“制”“治”“智”转变，实现了部门间的高效协作。“民呼我为”作为数字政府平台“整体智治”的样板，从工具理性来看，实现了自动抓取、数据精准、无缝衔接、多跨协同、综合集成、闭环管理；从价值理性来看，促进了“惠及百姓、赋能治理、促进发展”的目标实现，体现了技术治理与民意互动的深层内涵，具有重要的理论价值。

三、 数字政府平台“整体智治”的实践逻辑

数字政府不是传统政府的技术化加成，而是系统性的全方位变革［20］。数字政府平台建设并非被动接受信息化、数字化技术的单向改造，而是借助信息化、数字化技术手段，促进政府服务与城市发展、基层治理与民众需求的精准对接，以技术治理与民意互动的良性循环，提升党政机关的“整体智治”水平，推进城市治理体系和治理能力的现代化。杭州市“民呼我为”平台推进了数字技术与城市治理体系的精准耦合，解决了政府数字化转型中存在的系列问题，实现了数字政务服务由“单兵作战、各自为营”向“整体智治、协同高效”的转变。

（一）迈向数字政府“整体智治”的实践探索

1.打造数智平台统一收集民意，让数字治理更精准。数字政府平台是以数字化改革为牵引，按照“统一用户体系、统一受理入口、统一反馈机制、统一查询服务、统一评价机制、统一分析研判、统一数字赋能”目标建设的多跨协同重大改革数字平台。为精准服务民众需求，数字政府平台在着力推动广征民意、广纳群言、广集众智方面不断创新技术手段与策略。一是民情民意一网收集。“民呼我为”数字平台系统上线以来，整合杭州现有为民服务联系点和基层特色民情民意收集平台，共包含“12345市长热线”“助万企、帮万户”“我们圆桌会”“公述民评”“民情观察室”“今日关注”“民情热线”“杭网议事厅”“问计于民”“网言网事”等平台。同时，全面整合现有的民情民意收集渠道，接入“民呼我为”线上服务平台，打造直通民众的民意直通车，共同织成民情民意反映网、社会舆情收集网、基层社会管理网。二是民众诉求一键直达。通过数字化改革推动“民呼渠道”减前置、减流程、减时限，在杭州城市大脑App设置“民呼我为”数字政府平台，实现民众一键进入，通过文字、语音、图片、视频等多种方式表达，随时随地咨询、反映各类事项，实时查询处理进度，并对办理情况作出评价，使诉求反映更便捷、问题描述更精准、后续处置更快速。三是事项处置一体流转。突破行政框架，打造全市上下条块贯通的一体化诉求处置体系。数字政府平台通过抓取内容关键词、匹配各级权力清单等方式，对提交事项按小区物业、村社、镇街、区级部门四级实行自动分流，构建“微事村社办、小事镇街办、难事联动办”的全域协同工作模式。

2.创新数智场景赋能为民办实事，让数字治理更主动。借助数字政府平台，党政机关在线上线下收集民情民意的基础上，积极主动作为，全面梳理民众“急难愁盼”问题，按照“大场景、小切口”的要求，深度挖掘并开发一批“小而美”的场景应用，线上线下同向发力推进，以成效取信于民。一是聚焦民生实事。根据巡视巡察、社会评价、民意直通等反馈意见，找准交通、医疗、基层治理中的“小切口”，梳理涉及民生的“十大攻坚破难题”，包括回迁安置、打通断头路、交通治堵、幼托服务、老旧小区改造提升等，开展集中攻坚。二是聚焦特殊群体。按照“不落一人、不落一户”的原则，聚焦需要关心关爱的特殊群体，重点服务“一老一小”，充分考虑残障人士、困难职工、低收入群体等弱势群体的民生保障需求，运用热感、分布式等技术遥感监测数据，推出“物质援助+精准服务+人文关怀”的社会救助清单，真正实现老有所养、幼有所育、弱有所扶。三是聚焦基层治理。以数字化改革提升城区治理能力和治理现代化水平，聚焦百姓、企业、基层的高频事项，打造一批共建共治共享的数智场景，实现基层治理平台的迭代升级。

3.设置数智模块实现联动督察考评，让数字治理更有效。数字政府平台重点突出数字化引领功能，通过设置数智联动督察考评机制，持续整治形式主义、清理规范基层事项，激励领导干部担当作为，推动工作有效开展。一是工作实效线上评。在“民呼我为”数字治理平台中推行首问负责制、限时办结制等，要求首个接办的单位将民众需求“一办到底”；同时设置群众满意度评价模块，设计按期办结率、群众满意度等指标，用民众的评判来检验党委政府各项举措决策的实际成效。二是监督机制常态化。积极探索“三榜联动”“互联网+督查”“督考联动”等机制，推动公开、履责、监督、治理的迭代提升；落实“民呼我为”“12109”督查行动，实现各单位督查指导全覆盖，确保民情民意有人应、急难愁盼有人管、办事结果有人回、满意与否群众评。三是服务机制长效化。“民呼我为”平台以数字化改革推动构建“为民办实事”的长效机制、领导干部下访接待机制，深化推进“三联三领三服务”“双千”为企业服务机制，让民众、企业有更多获得感。

（二）实现数字政府“整体智治”的运行逻辑

1.数字政府平台技术治理的机理剖析。按照党政机关整体智治综合应用框架要求，数字政府平台围绕健全为民办实事长效机制，以“民意智通”为目标，以集成民意反映渠道为突破口，构建服务端、治理端“两端”协同的总体架构，坚持增量开发与存量升级相结合，遵循V字开发模型，依托和迭代城市大脑“民意直通车”系统，打通问需于民的数字化通道，推进“我有所为”与“民有所呼”的精准高效对接，最终形成“数”与“事”的紧密联动。

首先，从治理端来看，数字政府平台针对事项问题的解决进行任务分解，是社会治理的重要载体。一是梳理核心任务。围绕应用总体架构和功能定位，确定一级任务六项，即渠道横向贯通、工单流转处置、问题及时答复、处理进度查询、满意度评价收集、综合分析研判。二是拆解任务单元。针对六大任务，逐项拆解到最小颗粒度单元。比如，为实现渠道横向贯通任务，针对各渠道“来电、来信、留言、发帖、报料”等不同类型的诉求信息，实施结构化数据处理，建立统一主题库；针对智能客服解答、人工直接答复、转办交办等不同类型的受理方式，实施后台统一归口、分解任务，以便精准派单处置。三是明确任务分工。政府部门通过前期对任务进行分类的基础上，逐一明确各项任务的责任单位，如经济服务、社会民生、生态治理等具体任务派发给相对应的责任单位，从而提升社会效益、满足民众需求。

其次，从服务端来看，数字政府平台是民意传导的通道，按照基本设备、数据信息、功能载体、应用两端的总体框架，逐步进行数据、功能和场景集成。一是确定数据来源。根据建设任务和分工，确定数据需求和数源系统。比如，统一用户认证系统使用城市大脑（市数据资源管理局）的公共组件，统一受理系统使用省级共享交换平台“浙里访”数据、原各渠道数据库的市本级数据。二是数据处理。依托一体智能化公共数据平台，形成数据资源共享清单。各渠道相关系统对照清单，主动推送相应字段数据，通过技术处理实时全量归集至主题数据库；各渠道根据各自业务（如受理、答复、转办等），可随时从主题库中协同匹配相关数据。三是数据功能集成。研发“受理、查询、处理、评价”等通用组件，生成“统一受理系统、统一集成透出系统、后台管理系统、统一流转处置、统一反馈机制、统一查询利用、统一评价尺度、统一流转研判、统一数字赋能”等功能，形成高效运转的业务体系。

最后，数字政府平台基本实现了治理端、服务端两端互相赋能的良性循环。在数字应用场景集成的基础上，两端通过功能和界面集成，穿透市、县（区）、镇（街）各级政务工作流程。服务端面向民众、企业，通过“浙里办”（杭州频道）、城市大脑App反映诉求，涵盖咨询政策、反映诉求、提出建议、查询评价等功能。治理端面向党政机关，具有民意“运行总体情况一览无余，办理动态一屏掌控，办理效能一目了然，趋势预警一键触发”等功能，包括总体运行情况、政府侧、社会侧三个板块。总体运行情况板块实时展现各渠道办理情况、办理效果、效能指数；政府侧板块聚焦不满意办件、人民建议，对最不满意件责任单位进行通报提醒，推动市民建议和人大代表政协委员参政议政协同；社会侧板块推送民意热点榜、民意趋势、突发预警给相关领导和部门（地区），为提升治理和服务水平提供决策参考。

2.数字政府平台为民办实事的实现机制。数字政府平台以渠道全整合、数据全归集为目标，坚持机关履职与民众期盼相适应，全面汇集当前民众、企业的诉求表达，及时回应城市治理中的堵点难点，以及党政机关群众工作中的困难挑战，集中攻坚突破，在为民办实事长效机制方面作出有益的实践探索。

首先，重塑民众诉求受理回应机制。一是变多头受理为一口受理。数字政府平台在场景应用建设过程中，以“一件事”改革思路，突出多跨协同、系统集成，在民意回应关键环节上实现改革突破。整合杭州范围内党政机关网上咨询、报料、建议、举报等各个入口，统一受理民众诉求。二是变多头交办为统一交办。依托数字化手段，打破条块分割，打造全市上下条块贯通的一体化诉求处置体系。三是互认共享各渠道用户认证信息。数字政府平台通过变用户重复注册为一个账号通用，能够帮助民众既实现不同渠道反馈问题，也可以直接反映问题，后台自动归口办理。四是变民众被动等待为政府主动推送，实践中数字政府平台中的诉求办理节点、办结情况等信息能够自动按进度反馈给用户。五是变诉求延时回应为即知即办，数字治理平台有效破解了信息逐级递减造成的误差和滞后问题，做到随时接收民意，即时办理回应。

其次，拓展民意管理实践内涵。数字政府平台在完善以民为本的处置闭环过程中，重视民意分析运用与转化，提升党政机关治理水平和办事效能。一是拓展受理流程，把“受理—汇总—处置—反馈”小閉环拓展为“受理—汇总—处置—反馈—评价—运用”大闭环，将民众对办理结果的满意度评价纳入单位绩效考核。二是拓展受理范围，研究建设P2P、网络消费维权等涉法涉诉类型诉求的受理功能，构建与公安、司法行政等部门的协同回应机制，不断扩大民众诉求受理范围。三是拓展受理深度。把具体诉求回应拓展为助力科学民主决策，在更深层次、更大范围回应民意，借助大数据分析技术对海量民意信息进行挖掘，找出城市运行内在的规律性、潜在性、共性问题，不断提升政府整体智治水平。

最后，健全民意回应制度体系。数字政府平台在应用建设过程中，同步推进数字政府整体智治的制度和理论创新。一方面，围绕民意全闭环，政府联合研究机构，研究制定民意处置流程规范制度、民意协同办理机制、民意联合督察制度和绩效评价机制，探索市民建议和人大代表、政协委员参政议政协同机制，提升工作制度化、规范化水平。另一方面，围绕治理端、服务端功能迭代，政府借以开展民意分类和权重设置标准研究，提高热点民意呈现精准度；加强效能指数即时呈现，民意预警阈值标准设置研究，提升预警模型精准度，提高预警功能的准确性、科学性和有效性。在数字政府平台中设置群众满意评价模块，设计按期办结率、群众满意度等指标，办理结果让群众评判。

四、 数字政府平台“整体智治”的现实困境

民意是政府决策的重要依据。数字政府平台是党政机关收集民意、了解民意、分析民意、回应民意的重要渠道，是政府治理触达城市基层社会的神经系统，然而，目前基层民意在进入数字政府平台的实践环节存在瓶颈。从社会角度看，民意诉求呈现多样化、反映渠道分散等问题。现实中这些渠道办理流程、时限、标准不一致，办理力量、质量参差不齐，一些诉求无法得到及时性、实质性解决，最终影响民众、企业对政府办事的满意度。从党政机关角度看，工作流程存在多头收集民意、多头交办处置、办后绩效评估难等问题，民意反映碎片化、民意数据共享与利用脱节，影响机关公信力。部分数字政府平台在赋能基层治理、弥补传统城市管理模式缺陷的同时存在不足。

（一）“软性”条件建设相对滞后

在新一轮数字政府建设热潮下，大数据、云计算、区块链、人工智能等技术陆续进入政务服务领域，成为推动数字政府平台升级转型的技术引擎。但是，与各类数字政府平台不断提高的技术水准和“硬件”基础相比，匹配的“软性”条件建设较为滞后。一是数字治理理念下沉后产生变形与曲解。提高民众参与度是基层政府数字治理的重要内容，数字政府平台多以民众导向为核心理念，是数字治理所倡导的服务、互动、民主价值理念的体现。然而，城市基层政府官员扮演的角色更多是命令的执行者，缺少一定的独立性和自主性，基层政府在治理中难以作到对民众负责或真正回应基层民众需求。二是基层政府依旧以管理而非服务的姿态出现，强调行政主导作用，疏漏其他治理实体的培养及治理实体之间的合作与协商［21］。基层社会存在浓厚的全管全控的治理传统，难以利用数字技术集思广益、汇聚民智。例如，居民委员会长期是城市社会公共治理实践的唯一主导，缺乏其他主体的参与和制约，不利于治理资源的合理配置；此外，行政管理逻辑不断渗透和同化基层社会数字治理模式，进一步压缩和打击其他治理主体参与空间与积极性。三是数字治理专业人才短缺。以部门为主导的数字技术人才治理体系难以匹配以城市基层社会为中心的治理要求，数字治理平台的人才资源难以满足政府治理能力现代化的现实需要，难以适配城市治理体制机制创新的客观要求。

（二）代表性“风景”内容不足

利用数字化、信息化手段促进经济与社会发展成为全球范围内的技术浪潮，自“推进数字政府建设”［22］明确提出以来，各地各级政府加快数字化平台建设，形态各异、功能各异的数字平台或政务App在数量上迎来爆发式增长。数字政府平台在实际运行中形成大量的数字“窗口”，既提升了政府公共服务水平，也增加了民众参与社会治理的渠道。但在平台数量快速增长的同时，数字政府平台存在一些建设上的短板。一是数字政府治理改革突破口尚不明确，发力聚焦不足，一些“老大难”问题联动集中攻坚的力度不足，未能形成合力在全国打造具有影响力的重大标志性成果。城市数字化改革进入下半场，各地各部门仍是“创建多、创优少”、“竞争多、交流少”、“实践多、总结少”，缺乏数字化改革2.0超前布局与聚焦发力。二是缺乏向人民问需、向市场借力、向社会融资，解决民众“急难愁盼”问题的针对性、即时性、实效性还需提升。“在信息社会形态下， 政府的角色不再仅仅是‘由内而外发布指导性意见的权威管理者， 而是渐趋‘由外而内的社会信息融通者和智慧型社会公共服务者”［23］，但个别部门未突破传统治理思路，“由上而下”的单向指令与多样化的信息流动形态不相适应，难以转变城市数字治理模式和管理方式，创新实施城市数字治理供给侧结构性改革，实现从“弯道超车”向“换道超车”的飞跃。三是数字政府平台建设存在低水平重复建设现状。各地各单位推进数字政府平台建设的程度不平衡，部分党政机关为突出镇街、村社产业特点及品牌标识，不论是否必要，均建立自己的“窗口”门户，其中部分门户内容缺乏持续维护和更新，处于“僵尸状态”，一定程度上造成了资源浪费。

（三）弱势群体权利“被剥夺”

当数字政府平台成为民众参与社会公共事务的主要手段时，民众的参与行为、参与能力、参与方式和参与效果都会极大受制于平台背后的代码设置和程序架构。因此，在平台数字技术逆强化作用下，可能出现一些数字弱势群体权利“被剥夺”的现象。一是数字治理平台的使用提高了民众参与社会治理的门槛和难度，一定程度上降低了民众参与公共事务的热情。在数字化使用率考核之下，人人装App、人人使用App成为共同需要，一些便捷的线下服务渠道被取消或替代，给部分民众造成不便，“使社会排斥从真实的物理空间扩展到虚拟空间，造成政务服务和基层治理的盲点，导致政府决策和公共服务出现系统性偏差”［24］。二是“数字鸿沟”导致弱势群体出现“被知情”“被参与”与“被表达”的现象。比如，部分数字政府平台应用场景与业务办理的适老化设计不够，存在运行界面复杂、字体显示过小、办事流程繁琐、缺少必要的图片或語音提示等问题，一些缺乏相关技术知识或功能设备的老年人表示“玩不好也弄不懂”，面对复杂的数字平台，他们更愿意到服务窗口排队，现场咨询或打电话了解情况。三是“技术隔离”一定程度阻碍了民众之间的情感互动，“只见数字不见人”，民众集体利益表达的特征呈现原子化趋势。民众交流和统一利益诉求是凝聚自觉性集体行动和自发性组织活动的前提和基础，相对破碎的数字用户身份和独立的数字参与行为，使居民难以在相互作用的动态过程中创造强有力的集体效能感。

（四）参与体验不佳，覆盖不够全面

数字政府平台技术治理工具的技术优势在于辅助提高政府办公效率、方便民众表达诉求，但抽象的数字技术难以完全复现丰富、多样的社会现实和民众诉求，其技术劣势容易引发各种使用场景缺陷或功能业务的故障，导致民众参与体验不佳、使用不够便捷流畅。一是受技术短板和现实因素限制，当前一些数字政府平台要么只能提供简单的业务办理，无法满足多样化、个性化的业务需求；要么部分業务仍处于“半数字化”状态，仍需线下审批或提交材料，距离“一次都不用跑”还有一定的差距。二是程序设计过于复杂，平台应用不够简练。如数字政府平台界面可以分为多个民意征集平台，而民众对各平台缺少了解，难以选择适合的渠道，简单的入口整合仅是对各民意平台的物理叠加，还不能称之为“一个窗口”；各民意平台的意见征集问卷繁简不一，有的可以直接提问，有的却要求用户填写诸多条目，用户使用过程有时需要多次填写身份信息，使民众产生“不方便、不便捷、不太愿意使用”，“太繁、太烦”的使用感受。三是用户覆盖范围有限，对特定群体产生“挤出效应”。数字政府平台旨在拓展政务服务范围，为最广大的民众提供便捷的交流和使用渠道。但随着数字政府平台功能的不断丰富、技术的不断更新，其对使用者的工具设备、数字素养和操作技能要求越来越高，一些低收入群体、低学历群体、老年人、残障人士可能被日新月异的技术变迁排斥在外，数字政府平台理应覆盖、服务全体城乡民众，而目前大多数平台暂未上线信息无障碍设计，无法满足残障人士、老年群体在平台提出民意的基本需求。

五、实现数字政府平台“整体智治”的优化路径

数字政府平台不断畅通和规范民众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能［25］（P54）。基于技术治理与民意互动框架，数字政府平台践行以人民为中心的治理理念，在探索数字政府“整体智治”实现过程中，将改革理念、改革要求、改革举措贯穿始终，同步推进实践成果、理论成果和制度成果的建设，已然收到巨大的治理效益。推动数字政府“整体智治”的实现，仍要从坚持党的领导和民生导向、优化平台建设、完善模块应用、强化数智赋能及健全工作机制等方面着手，发挥数字政府平台的技术与价值优势，重塑技术与民意、政府与社会的互动机制，最终提升数字政府治理的绩效。

（一）坚持党的领导，深化数字改革

各级党委和政府要强化互联网思维，“用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政、方便群众办事，做到心中有数”［26］（P24）。一是坚持党委总揽全局、协调各方的领导制度体系。各级党组织要准确把握数字化改革的思维理念、重点任务和方法路径，确保数字政府的改革与创新在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路与党中央保持高度一致；以党的领导全面提升数字政府建设的科学化、精准化、协同化和高效化水平。二是让民众呼声得到政府部门关注。针对党政机关存在的标准流程不统一、信息传导不及时，多头收集、多头交办、绩效评估难等问题，数字政府平台应进一步完善顶层设计，根据内容由平台分派给责任机关，实时跟踪、监测办理实效，使民众呼声得到政府部门关注，实现政府行政与民众需求的有机融合，最终使政府部门决策精准对接发展所需、基层所盼。

（二）坚持民生导向，提升社会效能

群众利益无小事，能否满足人民对美好生活的向往是衡量数字政府改革是否取得实效的重要价值标准。当前，“政务服务从政府供给导向向群众需求导向转变的趋势日趋明显，以精准对接群众需求、细化服务项目为主要内容的服务精准化成为人民群众对政务服务的新期待”［27］，实现数字政府的“整体智治”需要坚持以人民为中心，为人民群众带来更好的政务服务体验。一是将“民生小事”当作“发展大事”。始终坚持一切为了人民、一切相信人民、一切依靠人民，聚焦民众“急难愁盼”问题，精准回应老百姓普遍关心的利益问题，把高质量发展、共同富裕落实到具体的民生实事上，真正把数字技术优势转化为民生服务优势；切实解决政府数字化转型中存在的行政效率低下、回应速度缓慢、项目重复建设等问题，重塑政府与民众的互动关系，推动政府治理更加精准对接社会所需、民心所向。二是积极推动“由民作主”。以数字平台为支撑，畅通政府与民众的沟通、互动渠道，重塑民意表达与诉求处置模式、民意分析研判方法，推动形成民意需求实时掌握、办理进展实时查询、办理结果实时反馈、民众评价实时呈现的服务闭环，构建数字全过程人民民主实践流程，延长民意智能预警全周期，健全社会协同机制，打造线上线下结合、上下条块贯通、政府社会互动的善治同心圆。

（三）优化平台建设，统合治理资源

当前数字政府平台建设仍由特定的政府部门主导，为适应“共建共治共享”的社会治理需要，数字政府平台应完善分类分级的数据授权机制，在横向和纵向上整合更大范围的数据资源，促进平台数据跨部门、跨业务的安全高效共享，在全面数字化改革中凸显其“互联互通、互享互用”的中枢价值。一是统合纵向治理资源。参照“一网统管”的模式，构建省级层面的数字平台中枢、市级层面的中枢分中心、镇街层面的子中心、社区层面的微中心；依托综合治理四级平台建设，打通各级平台数据，优化驾驶舱功能，实现数据实时获取，将数字政务服务在部门、区县的基础上细化到镇街一级，实现省—市—区—街道—社区一体联动，构建覆盖面更广的整体智治。二是统合横向治理资源。加强数字政府平台功能业务的完善与技术系统的升级迭代，如将交警、公安、消防、城管执法、民政等部门的数据整合进数字政府平台，将本级党政、人大、政协、群团等各方面信息集成，横向融合到同级的统一平台中，构建领域覆盖和职能覆盖的双重架构。三是挖掘数字资源的治理潜能。加快将平安治理方面的数据延伸至政府各个部门，民生共享方面的数据开放至民众、企业，通过数据平台完善收集前期问题、推进结果落地执行、建立反馈机制等形成治理闭环，在最短时间内解决百姓家门口的关键“小事”，便于不同层级的数据协同，实现全域性整体治理。

（四）完善模块应用，增强用户黏性

以数字化、网络化、智能化技术为支撑，数字政府平台应继续紧盯民众、企业的需求，不断完成技术服务和模块应用，整合各级各部门的数据资源，在“整体智治”的指引下，有效实现业务联动、数据共享、政企协作。一方面，加强不同层级数字政府平台的一体化管理与应用，按照扁平高效、就近便民、快速响应、即时处置的原则，市级层面做好统筹指导、事项分派、督办落实、应急联动，承接办理区县上报的疑难复杂事项或事权不在区县一级、应由市直部门办理的事项；区县层面以镇街为主体，通过事项授权，镇街吹哨、部门报到的方式，即时就近承接办理和回应反馈民意诉求，确保事项“即交即办”。另一方面，数字政府平台应深化智能客服建设，同步优化线上文本和智能语音客服，实现全门户智能客服应用。依托网页或钉钉、微信等界面，开发与用户的响应链接或对话模块，通过数据建模分析等技术，提升数字政府平台驾驶端的智慧化水平，使之“可看”更“可用”，便于操作、易于指挥。此外，需做好数字政府平台数据的应用集成，实现来电实名认证，促进智能分类、智能定位、智能派单，助推行政事项直达基层，促进行政事项的办理提速与服务提质。

（五）强化数智赋能，创新智能治理

当前区块链、物联网、人工智能等技术迎来新的发展热潮，加速与不同行业领域的功能结合和应用转化，为优化数字政府平台建设提供了有益经验。国内数字政府平台可借鉴纽约以先进算法赋能城市社会治理的实践经验，强化数字技术作用于社会治理的功能，依托数据赋能，在治理手段、治理工具和治理机制方面创新发展。一是创新数字治理手段。借力高校科研机构优势，打造地方政府与高校科研机构协作的智库平台，做好数据分析模型建设，强化大数据分析，对数字政府平台中的民意热点、动态趋势、地域分布等进行定期分析研判，动态感知民意热点和变化趋势，创新“了解民意、集中民智、维护民利、凝聚民心”社情民意分析研究机制，畅通数据分析与成果转化数字赋能通道，提升信访工作预警预测预防能力，为政府决策提供依据和参考。二是创新数字治理工具。运用大数据共享管理、在线数据管理、在线“智库”决策等技术，提升解决复杂问题的能力、应对突发事件的处置能力和关键重大事件的预警能力；借助云计算、物联网等技术，让跨区域层级的融合成为可能，同时依靠数据交换和共享的时时在线系统、多维度叠加深度学习和跨媒介协作的人工智能等数字技术，构建社会治理智能化架构模式。三是创新数字治理机制。深化网电一体化改革，做优数字政府平台的预处理功能，针对各类民意事项，按照首问负责、分级办理的要求，细化事项分类，分级流转办理，制定数字平台的运行管理规范、对接技术规范、指数测评办法、事项分类标准等各项制度，完善民意处置流程规范和协同办理机制；实行数字政府平台首问负责制，落实部门属地办理责任制，将区县人口数和民意诉求量自动关联匹配，对部门属地存在的推诿情况，以“推诿”指数形式进行晾晒通报，实施预警机制。

（六）健全工作机制，促进长效运行

提升数字政府平台“整体智治”水平，应建立线上平台与线下治理的有效对接机制。一是数字政府平台对接效能监察考核，绩效考核可以从实地考察转到线上，利用大数据进行民意测评，以此作为考核的重要途径和依据；尽快建立民意样本池，实现数据汇总分析、产生预案，指导政府的决策工作，做到“未呼先应，未诉先办”；同时，政府部门不应忽视线上平台的局限性，在实际问题的解决中，仍需进行线下深入调查、深入沟通、深入群众。二是设计科学审慎的评价体系。用户评价既是激发数字政府平台建设的驱动力，也是监督数字政府平台行为的约束力。民众形成的点赞或差评未必准确、全面，如果仅以“用户个体是否满意”来对数字政府的服务成效进行评价，会增加相关部门治理时的压力和顾虑。因此，在考量评价权重时，不能一味迁就民众的个体需求，要建立一套科学、理性的评价体系，可以由专家、民众代表等社会各界人士参与讨论制定，从而使评价体系更具公平、公正、公开性，彰显公共意志。三是鼓励社会广泛参与。各地数字政府的下载率和使用率虽有一定的增长，但大多数字政府平台的知晓率和影响力还需提升。为更好地覆盖群众、服务群众，数字政府平台既要加强广泛宣传，也要尽快作出成效。可定期从平台处理事项中抽取一定数量的问题，选聘民众代表评议各部门数字政务的质量，评议结果向社会公布，化民眾压力为部门动力，让数字互动成为政府工作与市民生活的一种有效连接方式，进而促使政府听到更多的“民呼”，解决更多的民需，提升“整体智治”的功能绩效。

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Interaction Between Technology Governance and Public Opinion：

Research on the Realization Mechanism of Overall Wisdom

Governance of Digital Government

—— Take the Digital Governance Platform of “People Call Me”

in Hangzhou as an Example

Cheng Sheng， Shen FeiWei， Wang Jianghong

Abstract：The interaction between urban governance and public opinion is a vivid embodiment of upholding the centralized and unified leadership of the party and the people being the masters of the country in social governance. The current digital platform focuses on building a digital intelligence platform to uniformly collect public opinions， innovating digital intelligence scenes to empower people to do practical things， and setting up digital intelligence modules to realize linkage supervision and evaluation. In fact， it reflects the operational logic of reshaping the mechanism of accepting and responding to peoples demands， expanding the practical connotation of public opinion management and improving the system of public opinion response.However， there are still some problems， such as the lag of soft conditions， the lack of representative scenery， the deprivation of the rights of vulnerable groups， and the inconvenient application of the platform， which seriously hinder the precise coupling between digital technology and urban governance system.Based on the consideration of the above problems， in the future， it is necessary to optimize the platform construction， deepen the module application， strengthen the digital intelligence empowerment and improve the working mechanism， so as to better promote the value advantage of the digital governance platform and finally improve the performance of government digital governance.

Key words：technical governance， overall wisdom governance， “People Call Me”， do practical things for the people， the long-term closed-loop mechanism