2022年美对华出口管制政策转向与应对

程慧　刘立菲

摘要：2022年是美拜登政府执政的第二年，其对华出口管制政策继续保持强硬态势，同时呈现出新特点，具体表现为技术竞争意图更加明确、关键领域打压更加聚焦、遏制工具运用更加系统、多边联手围堵更加灵活。美出口管制政策转向体现了其对华战略的策略调整，未来出口管制仍是美开展对华竞争的重要工具。短期来看，美对华出口管制损害了我国的国家安全、多领域产业发展和全球竞争力，特别是加大了我重点领域“脱钩”压力。长期来看，美对华遏制将激发我自主创新能力和投资潜力，锻炼并提升我抗风险能力。我国应从坚守国际规则、维护国家利益，抵制科技霸权、倡导科学技术“和平利用”，扩大对外开放、增进与别国互通互信等多方面入手，积极应对。

关键词：出口管制；技术竞争；政策转向

出口管制是各国基于国家安全及相关利益考虑对特定物项的出口实施控制的通用管理制度。然而近年来，出口管制正逐步演变成为美国遏制中国的重要工具，对我产生较大影响。因此，持续对美对华出口管制政策跟踪研究，加强预判，做好应对，意义重大。

一、2022年美对华出口管制政策转向特点及趋势

2022年，美对华出口管制政策继续保持强硬态势并呈现新特点。

（一）技术竞争意图更加明确

在美對华战略竞争升级的背景下，出口管制被视为保护美技术优势的“利器”，美对华出口管制的技术竞争意图更加明确。

1．对华战略竞争再度升级。美对华战略竞争的定位属性持续上升。自2017年特朗普政府将中国从“潜在合作者”改称为“竞争者”以来，美对华定位发生重大转变，“中国威胁论”尘嚣世上、有愈演愈烈之势。拜登上台后，先是在2021年3月发布的《过渡时期国家安全战略指南》（Interim NationalSecurity Strategy Guidance）中，将中国描述为“唯一可能综合利用经济、外交、军事和科技力量持续挑战稳定、开放之国际秩序的竞争者”；而后在《2021年度威胁评估报告》（Annual Threat Assess-ment of the US Intelligence Community）中将中国称为“近乎旗鼓相当的竞争对手”，这些措辞都表明美持续将其“不安全感”的矛头集中指向中国，不断升级对华竞争的必要性、紧迫性。

2022年美对华战略竞争定位再登新高。2022年2月4日，美众议院通过长达2912页的《2022美国竞争法案》，该法案综合了2021年的多项相关议案，包含大量对华竞争内容，拜登称该法案将推动美在未来几十年内“战胜中国”。2022年5月26日，美国务卿布林肯就对华政策发表全面演讲，明确中国是美国“最大的竞争对手”，并提出“投资、联合、竞争”（invest、align、compete）的“新三策略”。2022年美国国防战略（NDS）将中国描述为“美国国家安全面临的最全面、最严峻的挑战”。2022年10月，美总统拜登发布其执政以来的首份国家安全战略（Na-tional Security Strategy），称中国是“优先考虑的，唯一的全球头号竞争对手”，并表示当前正处于一个决定性的十年，美国将有效地与中国竞争，并要在竞争过程中超越（ out-competing）中国，表明美开展全面对华竞争的决心。

2．技术竞争处于斗争焦点。美大力塑造其在新兴技术领域的竞争力。2022年美国务卿布林肯提出“以科技为核心”的国际竞争将重塑未来世界格局，美最新国防战略则将新兴技术列为美所处安全环境的最大挑战之一。《2022年美国竞争法案》提出投入1600亿美元支持美科学研究和创新，向芯片制造业投资520亿美元，还有450亿美元用于改善关键商品的供应链。2022年8月，美总统拜登将《芯片与科学法案》（H．R．4346）签署成法，确认为国内半导体、国际信息和通信技术、先进无线通信技术等提供542亿美元拨款，并在同月颁布了推进生物技术和生物制造创新的行政命令。

美不断将科学技术政治化。一方面，美政府官员在多个场合和文件中宣称，美需要成为科技规则、规范和标准的塑造者，否则世界格局将向“不符合美国价值及利益、毫无组织且无法让所有人获益”的方向转变，以此论证美突破国际规则、实施科技霸权的正当性。2022年9月，国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）宣布将美目标从在关键技术上“仅领先中国几代人”改为保持“尽可能大的领先优势”，可见美对华技术竞争的目标己更上一层。另一方面，美正不断拉拢美科技公司对政治战略的支持。2022年10月，美国务卿布林肯到访硅谷，向科技高层强调“技术外交”在促进美经济和国家安全方面的关键角色，呼吁美科技公司提升参与度，支持政府应对国家安全挑战（包括与中国日益激烈的竞争）、把握科技革命，为美国家安全出谋划策。

3．持续发挥出口管制作用。出口管制在美对华竞争、特别是技术竞争中的角色愈加突出。2018年《出口管制改革法》明确其出口管制制度将致力于“保护美国的领导力和技术优势”。2022年5月，美国务卿布林肯在政策演讲中称，美正在磨砺工具来保护技术竞争，其提及的首要工具是“新的和更强有力的出口管制”，并希望以此“确保关键创新不会落入中国之手”。这不仅是美政府的口号，也是不少美智库的观点。美战略与国际研究中心在《为了国家安全，美国需要改进出口管制执法技术》报告中，将出口管制称为“美国国家安全的首要问题”，并认为对中国半导体实体打击证明了出口管制是“美国外交政策的有力工具”。

新的立法和行政要求下，美对出口管制工作愈发重视。一是人力财力投入快速增加。2023财年，负责美出口管制的部门——美商务部工业与安全局（BIS）获得1.91亿美元拨款，比2022财年多5000万美元，以支持其在出口管理和国家安全活动方面出台更多措施。二是对于出口管制工作的建议质询增加。2022年11月，美众议院议员Michael McCaul要求BIS就提供对华半导体和先进计算出口管制相关的许可数据，以监督“防止中国获取美国技术”方面执行其规则的有效性。

（二）关键领域打压更加聚焦

2022年，美继续紧盯关键领域加强对华出口管制打压，其对关键领域的审查更新持续进行，针对性加严关键领域的管制规则，同时进一步扩大对华实体打压。

1．聚焦关键新兴技术。一是细化关键和新兴技术清单。2022年2月，美国家科学技术委员会（NSTC）发布了新版关键和新兴技术清单（CriticalAnd Emerging Technologies List Update）。 与2020年旧版清单相比，新清单删除了农业技术等类别，增加了金融科技、量子信息等技术类别，并进一步对每个类别下的子技术做出了详细描述，使清单更与时俱进、更清晰具体。9月，国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）在特别竞争研究项目全球新兴技术峰会上，再次聚焦了三类“未来十年中尤为重要的技术”：与计算相关的技术，生物技术和生物制造，以及清洁能源技术。综合美国家安全战略提出的“关键十年”对华竞争战略，相关技术及所涉产业必将成为美出口管制严防死守的领域。

二是推进相关技术的列管工作。2022年3月，BIS对某些网络安全物项实施管制的规则最终生效，该规则以国家安全（NS）和反恐怖（AT）主义推出，并向其盟友设置了出口许可例外。2022年8月，BIS对栅极环绕场效应晶体管（GAAFET）辅助设计软件等用于制造先进半导体或燃气涡轮发动机的四类物项进行列管。10月，BIS对先进计算和半导体制造等相关物项实施新管制，包括沉积设备、超级计算机等。

2．聚焦关键产业要素。2022年10月，美以“遏制中国的人工智能军事现代化行动和军民融合政策”为由发布了一系列对华出口管制新规则，以打压中国半导体产业和先进计算能力。其中一个重要变化是新增“美国人活动限制措施”，限制美国实体和个人直接或间接参与或帮助中国境内的半导体制造“设施”开发、生产特定集成电路或获得用于开发该等集成电路的任何物项。由于美实体和个人广泛活动于全球半导体行业，该规则对于从事新规列明的先进制程相关中国公司所雇佣的美管理、研发、采购人员，中国公司在美开设的研发中心，乃至第三国相关公司的业务活动都可能造成巨大影响。

这体现了美正由“物”及“人”，从更多产业要素上更彻底地实现对华出口管制。类似的，2022年12月23日，拜登总统签署了《2023年国防授权法案》（NDAA），其中授权BIS对“美国人”“支持军事、安全或情报服务”的活动进行限制，无论该美国实体或个人位于何处。虽然尚无消息说明BIS将怎样实施这项新的权力，但这为BIS进一步制定对华打压新规则奠定了基础，涉及中国的“美国人”活动限制可能越来越多。

3．聚焦关键产业环节。美正紧盯关键产业领域，从研发、生产、销售、运输、金融服务等各个产业环节开展打压限制。以半导体领域为例，2022年10月的美出口管制新规将对华打压的重点从“限制进口芯片及使用”拓展到“限制设计、开发、制造等各个环节”；受到限制的“美国人”活动的类型也十分广泛，包括但不限于通过提供资金、贷款、仓储、运输、促成交易、货代等各个交易环节。这不仅显示了美政府对关键技术史无前例的干预，也预示了美从各环节扼杀中国科技产业的政策导向，是对美半导体全球价值链主导地位的武器化。

（三）遏制工具运用更加系统

从2021年的《创新与竞争法案》到《竞争法案》，再到2022年正式出台的《芯片和科学法案》，尽管这些法案的内容有所差别，但共同说明美己开启以立法形式系统性制华的时代。特别是《芯片和科学法案》发布的事实说明（Fact Sheet）直接将对抗中国（counter China）作为标题的一部分，诠释了法案限制中国技术发展的企图，充满浓厚的地缘政治色彩。在专门性立法的引导下，美对华打压工具的运用更为系统，其打压的重点也正从“中国企业”变为“整个中国”。

1．以出口管制限制关键技术获取。2022年，美政府对中国实体打压的范围进一步扩大。自2022年1月至12月，美商务部共分六批次，将133家中国实体列入实体清单（Entity List）或未核实名单（Unverified List），远远超出2021年的81家。10月对华出口管制新规中，BIS参照之前适用于华为系公司的外国直接产品规则，新设了“脚注4：实体清单外国直接产品规则”，并列入商汤科技等28家中国实体；2022年12月，又有21家中国实体被列入实体清单并标注“脚注4”。这意味着更多非美国物项被转移给这49家实体时需要BIS的许可，且许可证政策为推定拒绝，表明美政府针对特定中国实体设计打压规则的行动正变得更加普遍。

美对华实施打压的范围集中在高科技领域。2022年，被列入美出口管制清单的中国实体几乎都与关键和新兴技术相关，广泛涉及半导体、超级计算、光电科技、精密制造、生物传感、数控、生物医药和智能自动化等领域，12月被标注“脚注4”的21家中国实体则全部与人工智能领域相关。通过对相关中国高科技企业、高校和科研院所实施严格的出口管制，美严防中国获取各个领域的尖端技术。

2．以激励措施诱使企业选边站队。2022年《芯片和科学法案》对美半导体制造及相关前沿研发提供了大量高额激励措施，包括财政补贴、投资税收抵免等，以扩大对美本土的投资、促进美半导体生产。而为了同时实现其“限制中国技术发展”的目标，该法案第三部分第10263条設置了所谓“护栏条款”（guardrails provision），迫使企业在中美之间“选边站队”。该条款要求，凡是受到法案相关措施资助的企业（包括该实体的关联公司），应承诺其自接受资助之日起十年内不得在中国等“受关注外国”（foreign country of concern）进行涉及先进制程半导体生产产能“实质性扩张”（material ex-pansion）的“重大交易”（significant transac-tion），否则该实体须退回该等财政资助或补缴全部减免税额。目前，“实质性扩张”和“重大交易”的标准还待进一步明确。初步判断，“护栏条款”将使获得该法案资助的企业不得不放弃在中国建厂、甚至撤资，也无法向中国出售高端芯片与相关制造设备。这不仅可能严重限制中国的先进半导体制造水平，也可能对全球半导体产业链布局造成深刻影Ⅱ向。

3．以限制采购打击中企海外市场。美政府还正利用微电子行业和产品的特殊性，通过限制政府采购来打击中国相关企業的海外市场。2022年12月23日，拜登总统将《2023财年国防授权法案》（NDAA）签署成法。其中包括一项关键条款，即第5949节，该条款禁止美国政府购买获取任何包含“某些中国芯片制造商”生产的电子零件、产品或服务，包括半导体产品或服务。被限制采购的中国厂商包括中芯国际、长鑫存储科技、长江存储科技及其关联公司。这些限制将在立法通过五年后生效。

该条款看起来仅限制了特定中国产品进入美政府的供应链，但由于微电子行业分工极为细致，而上述公司在全球半导体芯片市场中占有相当大的份额，该条款的实际作用将影响美进口的各种电子设备（包括移动电话、网络设备和汽车零部件），因为许多产品都包含上述公司或其关联公司的产品。2023年1月，《日经亚洲新闻》（Nikkei Asia）报道称，戴尔己计划到2024年全面停用中国芯片，包括非中国芯片制造商在中国工厂生产的芯片。未来，该条款可能对中国微电子产业的海外市场造成更多冲击。

（四）多边联手围堵更加灵活

随着美单边行动的持续增加，拜登政府和美学界均认为多边合作对实现其措施目标，避免损害美利益具有关键作用，美国家安全战略也强调盟友关系对于美国家安全具有“新的时代意义”。2022年，拜登政府在“重返多边”的基础上寻求更具针对性、成本更低的多边联手行动，并进一步维护价值观合作同盟。

1．寻求更松散联盟机制。2022年美对华出口管制的关键任务在于半导体领域，在此政策上，美有多边联合行动的迫切需求。印第安纳大学布卢明顿分校国际研究副教授Sarah Bauerle Danzman和新美国安全中心高级研究员兼主任EmilyKilcreasez在其文章《控制的错觉：单方面遏制中国技术野心的尝试将失败》中指出，出口管制不同于金融制裁，美不应因其在金融体系拥有主导地位，就对美在半导体供应链中的地位盲目自信，这是一种“错误类比”。10月7日美对华半导体出口管制措施宣布后，一位美高级官员表示：“我们认识到，如果其他国家不加入我们，我们正在实施的单边控制措施将随着时间的推移而失效。”该官员还指出，如果外国竞争对手不受类似控制，此类努力“有可能损害美的技术领先地位。”

然而，瓦森纳等出口管制国际机制难以满足美对华出口管制的最新需要。首先，瓦森纳安排等出口管制国际机制成员众多，通过机制内谈判协调管制规则存在较大的效率问题，2022年美在推动地理空间图像自动分析软件等的多边列管上也受到挫折。其次，出口管制国际机制对成员的约束力较弱，无法保证其他成员能在同一对华规则上达到和美一样的实施力度。更为关键的是，作为美的重要合作目标，如新加坡、以色列和台湾等具有重要芯片设计、封装和制造行业的国家和地区，并非瓦森纳安排的成员。因此，美对华出口管制的最新需要使得其必须突破瓦森纳安排等传统出口管制合作机制。

着手建立更具针对性的松散利益团体。比起通过出口管制国际机制推广美措施、取得盟友共识，美目前正转而通过纠集小型利益团体，在不同领域获取更具针对性和“性价比”的多边联动效果。几个月来，美外交力量一直在花费精力让半导体产业链另两个关键国家——日本和荷兰加入到对华半导体出口管制中。2022年11月底，荷兰贸易部长表示“我们正在与美进行谈判……显然我们正在权衡我们自己的利益。”2023年1月，有消息报道美国己与日本、荷兰在半导体协同管制达成重要进展。

2．寻求共同价值观基础。美对华出口管制打压旨在尽可能保持美在技术、军事、经济等方面的领先地位，这一保护主义目标超越了国际通行出口管制的做法，自然难以顺理成章地获得其他国家的认同。因此，美政府坚持“价值观外交”，不遗余力地夸大美乃至西方发达国家群体与中国政体差异、经济体制差异、社会管理方式等方面的冲突，并借俄乌冲突屡屡挑衅抹黑中国，以获取其他国家对其单边行动的理解、支持与合作。

为铺垫与荷、曰在芯片领域的合作，美大肆宣扬先进芯片和超级计算机与“监视工作”“人权和基本自由”的紧密联系，发动在联合国人权理事会的声明，试图占据道德制高点。2022年2月，日本众议院提出决议，呼吁日本政府“与国际社会合作，监测严重的人权状况，并采取综合措施帮助那些处于困境中的人们”。与此同时，荷兰通过不具约束力的动议，污蔑中国的人权问题。然而在美10月出口管制新规发布之后，分析人士更多关注新管制将如何遏制中国军事和科技发展，并未从“维护人权”角度考虑政策实施效果。可见，人权问题只是美借口对华管制并推广价值观合作的一个切口。

此外，美借由俄乌冲突问题，一方面煽动并积极引导其他国家对俄罗斯开展史无前例的全面制裁，另一方面频繁挑衅中国，炒作所谓“默许动手”“挺俄制美”等种种阴谋论，施压中国参与对俄制裁行动。10月12日，美国家安全战略再次强调美与盟友合作以共同应对其所谓民主国家所面临挑战的重要性。不难预料，对俄制裁很可能为其新形式的出口管制多边协调提供基础。

3．寻求关键产业利益合作。美对华出口管制与国际贸易投资活动紧密相连，既影响美国内的供应情况，也可能深刻影响国际产业格局。为此，拜登政府多举并行，积极推动美在世界范围内产业链、供应链的广泛合作，为对华出口管制提供支撑。

重点布局亚太地区。2022年5月，美与12个亚太经济体宣布启动印太经济框架（IPEF），9月，美贸易代表戴琦和商务部长雷蒙多主持IPEF部长级会议，宣布IPEF的谈判目标，并特别强调要共同确定关键供应链中的“唯一来源”产品和“瓶颈”产品，维护供应链安全。11月12日，美国一东盟关系提升为全面战略伙伴关系（CSP）。11月13日，美日韩重申三边伙伴关系，决定在安全领域内外建立更紧密的三边联系，实现“保护印太地区及其他地区”“推动经济繁荣、技术领先”。同日，美与印尼加强战略关系。

积极联合其他国家。2022年6月，美国总统拜登和七国集团（G7）的其他国家领导人在G7峰会上宣布正式启动“全球基礎设施和投资伙伴关系”（PGII）倡议，通过为发展中国家提供帮助来“加强世界经济和供应链”。7月，美与澳大利亚、巴西、加拿大等共19个经济体召开供应链部长级会议，并发布《全球供应链合作联合声明》（Joint Statementon Cooperation on Global Supply Chains），提出在国际伙伴关系的基础上建立集体的、长期有弹性的供应链，特别提到应“识别和解决因供应依赖和关键基础设施中的潜在漏洞而产生的风险”。

二、美对华出口管制趋势预判及影响分析

分析美对华管制的趋势及影响，对于我国积极采取措施应对相关风险、维护国家安全具有重大意义。

（一）趋势预判

2022年11月，习近平主席与拜登总统在巴厘岛举行会晤，拜登再次明确将与中国展开激烈竞争。尽管中美在气候变化等方面有许多合作空间，但在未来一段相当长的时间里，美全面对华战略竞争已几成定局。出口管制作为重要的斗争工具，美对华将进一步升级相关措施。

1．管制领域不断延展。虽然美国内仍有声音建议对中国放开出口管制，如新美国安全中心副总裁兼研究主任Paul Scharre在《脱钩浪费了美国对中国的影响力》中表示让中国公司继续依赖西方芯片是一个更好的策略，但是近年来美国两党在对华态度上达成高度一致，特朗普和拜登政府之间或白宫与国会之间几乎没有区别。俄乌冲突爆发以来，美对华连续施压，在经贸、金融、数据安全、意识形态等多个方面压制和挑衅中国。综合其提出的对华竞争战略，可以预见“未来十年”美对华的围堵将更剧烈。

具有战略性的关键领域将成为重中之重。2022年10月，美商务部国际贸易管理局（ITA）发布“关键商品和材料清单草案”（Draft List Of CriticalSupply Chains）。与2021年供应链审查①提出的四种关键产品（半导体制造和先进封装、大容量电池、关键矿产和材料、药品和原料药）相比，2022年草案关注的四个领域进一步明确，包括：公共卫生和生物准备、信息和通信技术、能源、关键矿物。据悉，该清单将作为一种工具，促进贸易数据的持续定向分析，加强相关领域的政策评估。出口管制是美对华产业链供应链精准脱钩的重要手段，而供应链审查是拜登政府降低对华依赖度的基础，其审查结果将会使美在相关领域的管制措施更加严格。已有消息传出美正在对汽车企业开展调查，预通过出口管制压制中国汽车行业特别是新能源车行业的发展。此外，网络安全基础设施建设，实现主导国际网络空间控制权是美近年关注的重要领域，预计美围绕网络安全的相关管控措施也会不断加码。

2．管制借口越来越多。借政体差异等为对华打压寻求借口已经成为美遏华的惯用伎俩。近年，美还利用甚至制造如“海外警务合作问题”等新借口，抹黑中国形象、破坏中国与地区国家关系，并为其下一步制裁措施等进行铺垫。2023年2月10日，美政府不顾事实依据，借口将中国5家公司、1家研究所加入出口管制“实体清单”，称这几家实体促进了“中国的军事现代化努力，特别是中国人民解放军的航空航天项目，包括飞艇、气球及相关的材料和部件”，“有违美国的国家安全和外交政策利益”。随着美对华战略竞争的再度升级，需警惕美以更多借口制造难题，顺势开展对华打压。

3．管制工具层出不穷。一直以来，投资安全审查、出口管制和其他工具共同构成了所谓“美国国家安全工具包”，以帮助美维护其竞争优势。未来，围绕对华竞争打压这一共同的政策目标，这些工具的种类将不断创新，不同工具间的联动也将更为紧密。

作为美遏华的新工具，对外投资管制措施正加紧制定中。关于对外投资管制（outbound Invest-ment Controls）的讨论早在2018年的《出口管制改革法案》（ECRA）和<外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）国会辩论期间就己出现，意在通过创建一个类似于美财政部外国投资委员会（ CFIUS）的平行机构，就美对外投资的国家安全风险进行审查。2022年《芯片和科学法案》再次引发关于建立对外投资管制的讨论，并最终形成2022年《国家关键能力防御法案（草案）》（the National Critical Ca-pabilities Defense Act of 2022，NCCDA），要求为投资特定国家或地区的交易建立广泛的审查机制，特别是要拖缓头号竞争对手中国的科研水平。

虽然目前该草案还未签署成法，但几个月来，拜登政府正致力于起草有关建立对外投资管制的行政命令，重点关注对半导体、量子计算和人工智能等关键技术的投资。2023年2月底，美财政部、商务部等相关联邦机构需一起向国会提交报告，详细说明潜在的对外投资审查机制计划。而根据大西洋理事会发布的报告，对外投资管制将与出口管制形成互补，前者管制与美投资相关的各种业务活动，后者管制具体的物项和技术转让，以更全面地遏制中国发展。

4．多边管制更加频繁。美政府将持续努力联合多方力量，实现遏华目标。一是与盟友同步关键和新兴技术的政策。“关键和新兴技术重塑世界”现己成为“美外交政策和外交行为的一个组成部分”，美政府正加紧研究关键与新兴技术政策，预计不远的未来将实现多项多边成果。2023年，北约就“新兴和颠覆性技术”（ EDT）达成的“北大西洋国防创新加速器（DIANA）”和“北约创新基金”即将启动运作。美国务院于2023年1月3日宣布成立新的关键和新兴技术特使办公室，帮助其“履行其与盟国和合作伙伴合作的使命”。1月5日，美商务部长吉娜·雷蒙多会见日本经济产业大臣西村康俊，探讨促进美曰就关键和新兴技术的出口管制政策协调。1月31日，美国联合印度发起了关于关键和新兴技术的联合倡议（iCFT），进一步加强对东南亚的渗透。

二是建立和维护利益同盟。通过建立比瓦森纳安排更具针对性的分散联盟，美政府努力以共享出口管制信息、设置出口管制项目等方式，实现更为全面的遏华效果。未来，预计美将继续以其关键供应链和关键技术为基础，向更多关联国家和地区拓展合作。在这个过程中，美政府与相关产业界特别是跨国企业的磋商也将持续增加。

（二）影响分析

美对华出口管制对我国企业的经营发展以及供应链、产业链的安全产生较大冲击。然而危中有机，严峻形势将倒逼中国加大创新力度，改善对关键技术的进口依赖。长远来看，其霸权主义行径势必会产生副作用，也将为中国带来新的发展机遇。

1．短期影响——负面压力上升。短期来看，美对华不断收紧出口管制政策，我国面临重点领域的脱钩压力，相关产业国际竞争力受挫，国家安全面临严峻挑战。

重点领域脱钩压力增大。美对整个中国技术发展的打压意图正愈加凸显，并以关键供应链和关键技术为重点打压领域。在美出口管制、投资审查和即将推出的对外投资管制等多种打压工具运用下，中国在重点领域面临的脱钩风险进一步加大。2022年10月美出口管制新规可能将中国相关技术的发展水平“冻结”在中低端，并导致中国只有“技术含量低或附加值低的行业”能够与美乃至其他发达国家产业界对接，使中国在技术和制造上被边缘化。此外，中国在信息技术、人工智能、航空航天等多个领域都面临“脱钩”带来的较大冲击。以半导体行业为例，我国90%以上的半导体消费依赖进口，而发达国家高度垄断核心技术和物项，形成了壁垒极高的供应链网络。美国与荷兰、日本的出口管制合作将导致我国半导体行业的供应链缺口和技术难题更为棘手，以半导体作为底层技术和关键材料的其他行业（如新能源、自动驾驶等）也将受到显著影Ⅱ向。

冲击企业经营和产业发展。美对华的出口管制打压措施给中国企业技术创新和产业升级造成明显阻碍，限制双向投资、限制采购等政策又再次挤压中国实体的贸易投资空间。被美制裁两年后，华为在全球网络设备和智能手机领域的领先地位己受到严重打击。2022年10月美出口管制新规生效后，更多中国实体面临比华为更为严重的发展危机，有的公司己无法获得来自美人员的重要技术支持。该新规还首次规定未经核实名单和实体名单的自动转换期，如果美政府不能在60天内完成对UVL实体的最终用户检查，这些实体就面临更严格的贸易管制措施。这无疑使中国企业经营的不确定性和产业发展的外部风险进一步扩大。

国家安全利益面临严峻挑战。美对华出口管制政策直击我国重点行业，阻遏中国产业结构升级，甚至挑动全球产业链“去中国化”，严重威胁我国经济安全。美持续策动盟友，联合强化高科技出口管制，对我国科技安全带来设施、技术、人才等多方面的挑战。近年，美政府围绕中国“军民融合”政策严厉制裁中国军工企业和装备部门实施技术封锁，同时放松对澳大利亚、印度等亚太国家的军火武器出口，给我国军备发展和提升军队核心战斗力带来阻碍，增加了军事安全的风险。拜登政府借口意识形态等问题加强对华打压，拓展反华盟友，此类严重干涉我国内政、污名化中国的行为是我国政治安全需要警惕的一大挑战。

2．长期影响——孕育发展机遇。长期来看，在应对过程中我们正不断改变、调整、创新制度建设和措施方法，在危机中孕育生机，实现持续发展。

自主创新动力提升。美对华出口管制政策对中国科技型企业影响较大，科技创新动力受到倒逼。企业和市场充分认识到国家创新驱动发展战略的重大意义，越来越多的企业加大技术研发投资，高新技术人才的培育和就业也得到激发，进一步形成自主创新的良性循环，为相关产业的稳定、可持续发展提供了契机。对于本土研发企业来说，外国垄断的打破也将为其创造发展机会，提供了更多的发展空间、资金来源和广阔市场。

投资潜力得到激发。美对华出口管制刺激我国关键技术领域的投资增长。国家统计局2022年统计数据显示，我国投资规模继续扩大，高科技产业投资快速增长，较2021年增长18. 9%，增速快于全部投资13.8个百分点。半导体、生物科技、人工智能等“硬”科技领域成为投资热门，其中某些关键技术领域的风险投资额甚至己超过美国。福布斯报告显示，人民币基金与本土产业创新体系正在一些领域持续推高中国独角兽数量，以人民币计价的融资新闻接近70%；全球新晋新能源汽车相关独角兽中最大的7笔融资中的6笔都来自中国。

抗风险能力增强。从长远来看，美对华的警惕、排挤和打压正是强化我国风险应对能力、维护国家安全的一次历史契机。党的二十大报告強调坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。美出口管制所带来的“脱钩”压力警醒我国切实维护科技安全，加快实施创新驱动发展战略，集聚力量进行原创性引领性科技攻关。短期内的产业链、供应链风险，将促使国内加快建立和完善相关领域工业体系，寻求供应链多元化，有助于维护我国产业安全。此外，美出口管制措施违背大科学时代的国际合作精神，与其国际地位与责任严重不符；而中国积极维护开放、包容、非歧视的基本价值，凸显了负责任的大国形象，有利于我国国际地位的提升及国际话语权的增加，维护国家政治安全。

三、应对建议

百年未有之大变局加速演进，美对华开展全面战略竞争的大背景下，我国应统筹发展与安全，通过多种方式应对美对华出口管制打压。

（一）坚守国际规则，维护国家利益

美滥用出口管制制度，将其作为实现其“在科学、技术、工程和制造部门保持领导地位”目标的工具，以削弱其他WTO成员的科技发展并保持其技术优势，这早己脱离国际防扩散出口管制的立场与原则，对全球范围内的供应链安全、公平和技术发展都造成了深刻的负面影响。其对华出口管制措施涉嫌违反在WTO框架下的诸多义务，且正凭借其域外管制迫使其他世贸组织成员方效仿，是对WTO多边贸易规则的严重破坏。

对此，中国应积极做好应对准备，坚定维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，维护自由贸易和基于规则的多边贸易体制，反对出口管制滥用。2022年12月12日，中国宣布将美对华芯片等产品的出口管制措施诉诸世贸组织争端解决机制，立为DS615案（中国诉美国半导体及其他物项特定措施案United States - Mea-sures on Certain Semiconductor and otherProducts， and Related Servlces and Technolo-gies）。DS615案体现了中国对国际法规则的维护和支持，对于维护WTO代表的自由贸易精神和多边贸易规则具有重要价值，对于当下促进国际争端和平解决具有重要的示范意义。

（二）抵制科技霸權，倡导“和平利用”

科技创新不断为全人类赋能、为共同发展助力，是推动人类社会发展和应对全球风险的重要力量。美单边出口管制措施与增进国际科技界开放、信任与合作，以科学繁荣发展造福各国人民的国际社会的普遍愿望相悖。1974年4月联合国大会第六届特别会议通过的《建立国际经济新秩序宣言》在明确国家有权行使其完整的经济主权同时，明确应改善技术转让条件，建立新的合理的、公平的技术转让体制，消除发达国家向发展中国家转让技术的障碍，加速发展中国家取得和吸收先进技术的进程。2021年12月，第76届联大通过“在国际安全领域促进和平利用国际合作”决议，敦促各国在履行防扩散国际义务的同时，取消对发展中国家和平利用科技的不合理限制。

作为世界第一大发展中国家，我国应坚持以全球视野谋划和推动科技创新，积极融入全球科技创新网络，抵制科技霸权，倡导科技的和平利用。运用现有与160多个国家和地区的科技合作关系，及110多个政府间科技合作协定，促进与对外科技合作，为促进全球科技进步和创新发展发挥更大作用，并推进国际出口管制朝着公正、合理、非歧视的正确方向发展。

（三）扩大对外开放，增进互通互信

对外开放是中国的基本国策和鲜明标识。近年在全球经贸环境动荡的大背景下，中国采取了有力措施，稳定生产与外贸，保障了全球产业链、供应链畅通运转。中国在全球产业链、价值链中的重要地位意味着美对华“脱钩”意图面临实际阻碍。中国应坚定扩大对外开放、增进互通互信的决心。

一方面，扩大经济技术方面的对外交流与合作，包括积极运用RCEP等多边贸易协定，扩大区域贸易、加强地区经济合作，有效削弱“脱钩”的实施效果和影响范围；重视与美“印太经济框架”所涉地区和国家的沟通，推动印太地区国家理性决策；巩固和深化中欧合作，缓冲地缘政治紧张态势带来的负面影响；拓宽与美之外的经济科技交流渠道，加强与友好邦国的技术交流与联合创新，增强风险抵御能力。

另一方面，在对外交流合作中及时、充分地对“中国威胁论”等谎言进行反击和破除，持续向国际组织输送优秀人才，加大宣传我对国内外政策的正确解读，针对我出口管制立场和制度建设进行重点发声，并对产业界数据安全、用工情况、出口管制合规状况进行主动披露和宣传。

注释：

①2021年拜登第14017号《美国供应链》行政令要求美国政府继续就“加强供应链复原力”开展审查行动。

参考文献：

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