增强监督的规范性与实效性

潘国红

人大司法监督是人大作为国家权力机关的应有职责，是人民主权原则的必然要求，也是促使人民群众更好感受公平正义的重要保证。当前人大司法监督一直仅仅定位于总体监督、原则性监督，工作力度和深度不够，监督效果不明显，其重要原因之一是法律法规对人大司法监督权的具体落实缺乏具体明确、可操作的规定。解决法律法规对人大司法监督工作规定和要求不明确不具体问题，提升人大司法监督程序化和规范化水平，是一项亟待探索和研究的重要课题。2020年5月，江苏省启东市人大常委会审议通过《启东市人大常委会司法监督工作办法》（以下称《办法》），本文以《办法》创设的制度和建立的机制实施情况为研究对象，通过对《办法》实施两年来工作情况进行梳理汇总，查找实施中存在的具体问题和薄弱环节，有针对性地提出完善和落实相关制度的建议和具体意见，以便进一步健全工作机制、完善工作流程、明确工作要求，确保创新成果真正发挥作用。

一、《办法》概述和确立的主要制度

人大司法监督权的有效行使，离不开法律规范的进一步完善。针对人大司法监督工作规定过于简单、粗疏问题，《办法》将实践中行之有效的方法和经验成果予以总结和固化，就人大司法监督涉及的主体、内容、方式、步骤、时限，以及议事过程、结果，还包括纪律、惩戒等作出程序和制度设计，从抽象到具体，从可为到必需。《办法》共21条，明确人大司法监督工作应当坚持党的领导、集体行使职权、正确有效监督、支持司法机关依法行使职权的原则。《办法》规定了司法机关重大事项报告和规范性文件报送、办案质量评查、司法人员履职情况报告、司法监督与检察机关法律监督衔接等重要制度，探索创新庭审旁听、案件评查等实践中可行有效的司法监督方式，提升人大司法监督程序化和规范化水平。

（一）畅通知情渠道，规定司法机关重大事项报告和规范性文件报送制度

知情权是行使参与权、监督权的基础和前提，因此，加强和改进人大司法监督工作的基础工作是加强对司法工作及其运行状况的研究掌握，只有在充分掌握司法机关运行信息基础上才能正确有效行使监督权。当前，在人大司法监督实践中，人大与司法机关之间的联系途径不多，互相获取信息的渠道狭窄，监督者与被监督者信息不对称，双方监督需求出现错位，许多监督事项与司法机关实际监督需求关联度不高，影响了司法监督工作效能。正确监督、有效监督，首先要熟悉被监督对象的工作情况。从这个意义上讲，加强信息沟通、建立重大事项报告和重要文件报送机制是加强司法监督工作的重要组成部分。《办法》第七条规定，司法机关制定的与审判、检察工作机制相关的文件，以及管理和考核司法人员的文件等規范性文件，应当自文件印发之日起30日内报送人大常委会；第十二条明确，司法机关每年向人大常委会报送评查情况报告；第十六条要求，市人民检察院发出的通知立案书、抗诉书、纠正违法通知书、检察建议等法律监督文书，以及有关机关的采纳及纠正情况，市人民检察院应当形成年度报告，报送人大常委会。

（二）破解监督难点，探索创新庭审旁听、案件评查制度

办理案件是司法机关的主责主业，离开具体案件开展人大司法监督，无异于缘木求鱼。当前，人大司法监督主要通过听取和审议专项工作报告、执法检查、视察调研等方式开展，涉及具体案件，很难在监督中了解发现存在的问题，提出的意见建议缺乏针对性，常常是“大而化之、笼而统之、概而论之”，监督方式单一，监督力度欠缺，监督实效性不强，被监督者责任难以落实。《办法》探索创新庭审旁听、案件评查等实践中可行有效的司法监督方式，近距离、面对面接触司法活动，透过现象看清本质，通过具体案件发现司法工作机制存在的问题，从中找出存在的共性问题及其产生原因，督促司法机关从制度层面完善体制机制，促进司法公正。

（三）加强“人”的监督，实行司法人员履职报告制度

著名学者哈耶克说：“对正义的实现而言，操作法律的人的质量比其操作的法律的内容更为重要。”司法公正与否的核心是案件质量，而案件质量最终取决于也体现出司法人员的司法能力。因此，司法监督引致的法律责任最终落实到“人”，监督才具有实际意义。《办法》的一大亮点是建立人大常委会任命的司法人员履职报告制度。《办法》第八条规定，司法机关提请人大常委会任命司法人员时，应当将拟任人员近3年来德、能、勤、绩、廉等情况书面报人大常委会。人大常委会任命的司法人员一届任期内至少向人大常委会报告一次履职情况，履职情况包括履行法定职责、办理代表建议批评和意见、廉洁自律等情况。深度协同对“人”和对“事”监督、任前考察和任后监督，尤其是将法官、检察官的履职情况与法官检察官遴选惩戒、人大任免衔接起来，增强人大司法监督效果，实现监督效应最大化。

（四）凝聚监督合力，促进司法机关内部和外部监督机制有效运转

人大司法监督作为一种外部监督，无法对司法权力运行的每一个环节、每一个行为都及时监督到位，因此，人大司法监督应重在督促司法机关内部和外部监督机制有效运转。《办法》第十三条明确要建立办案质量评查报告制度，司法机关每年向人大常委会报送评查情况报告，这是人大司法监督内容和方式的一大创新。通过对已办结案件全面系统的检查、分析和评查，发现办案中带有倾向性、共性的问题并加以整改，可以有效引导办案机关加强内部监督，推进办案业务素质和办案质量提升。《办法》第十六条明确建立人大司法监督与检察监督衔接机制，检察院应当将通知立案书、抗诉书、纠正违法通知书、检察建议等法律监督文书以及有关机关的采纳、纠正情况，形成年度报告，报送市人大常委会。《办法》提出借助外部力量强化司法监督工作，聘请知名律师、法律专家等人员组成专家咨询组协助开展人大司法监督，加强与市纪委监委、市委政法委监督工作的有效衔接，形成工作合力。

二、《办法》组织实施和落实情况

《办法》明确人大常委会监察司法工作委员会具体负责实施《办法》落实工作。《办法》出台后监察司法工作委员会迅速组织司法机关主要负责同志开展学习，明确内容要点，提出落实要求。为提升监督专业化水平，2021年7月聘请专职律师、公职律师、司法机关退休人员等11人组建人大法律咨询专家组，并制定出台运行办法，为司法监督提供专业支持。2022年1月，专门召开《办法》落实工作推进会，听取各司法机关1年来《办法》落实工作情况汇报，分析问题与不足，提出下阶段工作要求。法院、检察院认真组织学习《办法》，要求机关各部门树立自觉接受人大监督的意识，指派专人担任人大工作联络员，同时将《办法》落实责任分解到各相关内设机构。

（一）自觉接受人大监督，提升司法工作质量和水平

一是加强重大事项报告和重要文件报送。“两院”坚持每半年向人大常委会报告半年度全面工作情况，各司法机关将重要文件、重点案件、重要举措、不同时期工作重点，以及人大选舉和人大常委会任命的司法人员依法履职或者被追究刑事责任的情况，办理人大常委会审议意见、常委会主任会议建议和常委会交办、督办的信访件情况，以及公民、法人和其他组织申诉、控告和检举涉及司法机关及其工作人员的案件的办理情况向人大常委会报告（见表1）。

二是积极开展内部案卷质量评查。按照人大常委会要求，“两院”严格内部监督制约，将案件质量评查作为查找案件各个环节存在问题的有效举措，作为司法机关内部进行自我监督的重要途径，常态化开展案件质量评查工作，并及时向人大常委会报送评查报告。市人民法院针对受理案件数量每年高达18000多件的实际情况，重点将改判、发回重审案件评查作为基础性工作牢牢抓在手上。2021年共对89件改判、发回重审案件进行评查，对评定的差错案件依法依规予以处理，形成“发改案件必评查、依法履职必保护、违规办案必惩戒”的鲜明导向。市人民检察院健全案件质量评查工作常态化机制，对“两不两撤”、诉判不一等重点案件逐案评查，应评尽评。2021年共开展随机评查案件85件，开展涉企案件专项评查35件，开展捕后轻缓刑案件专项评查8件。同时，不定期对日常监管中发现的普遍问题开展集中评查，形成分析报告并进行全院通报。市司法局2021年围绕提升行政执法水平，对全市所有行政执法主体共计57家单位开展专项督查检查工作，抽查100起行政处罚、行政许可等案件，涉及24个行政机关，形成督查情况通报发全市各单位，督查中发现的问题以“行政执法监督意见书”形式通知各单位。

三是认真办理人大建议意见。高度重视人大代表建议，旁听庭审、案卷评查提出的意见，以及人大常委会审议意见的办理工作，注重办理实效，切实解决问题，对影响司法质效的体制性、机制性、保障性等深层次问题，积极研究对策，推进制度创新。2020年，市人民法院办理人大常委会关于商事审判暨企业破产审理工作审议意见，制定出台《关于为优化营商环境提供司法保障的若干意见》《繁简分流工作》，加强商事法律宣传，开辟涉企案件绿色通道，提高商事纠纷处理效率。2021年市人大常委会主任会议专题听取市政府关于行政诉讼法贯彻落实情况报告，提出健全政府应诉工作机制、完善行政执法权力配置、促进行政争议实质性化解、加大执法队伍建设力度等建议意见。市政府及其司法局等有关职能部门高度重视人大建议意见，一一对应制定落实举措，进一步理顺执法权责，强化执法队伍学习培训，加强行政争议源头治理，行政诉讼案件败诉率持续下降，依法行政能力和水平不断提升。

（二）积极探索实践，增强人大司法监督刚性和实效

一是近距离面对面接触司法活动。2022年4月，市人大常委会制定出台组织人大代表旁听庭审活动实施办法，按照“旁听之前有方案、庭审结束有评议、代表评议有重点、建议意见有反馈”要求，常态化组织人大代表旁听庭审。2021年以来，在开展司法工作监督、听取司法人员任前供职发言和履职情况报告前，共组织旁听庭审活动15次，对发现的问题提出建议意见，督促办理整改。在跟进督促“两院”完善内部办案质量评查机制的同时，积极引入外部评价机制，会同市委政法委组织人大代表、人大法律咨询专家组成员、知名律师、法律专家等，对近两年已办结生效的法院、检察院、公安局案件卷宗进行抽查调阅，最终形成评查意见。2021年7月，对2013年至2020年涉及扫黑除恶九类案件、涉法涉诉信访案件，2015年至2020年立案受理的建设工程施工合同案件等共计150件进行了质量评查，认定28件存在瑕疵，交司法机关办理改进。2022年7月，组织13名法律专家组成案件评查工作组，随机抽取各司法机关20件案件，以及人大“两官”履职评议对象办理的60件案件开展评查，形成评查报告并向相关司法机关进行通报。

二是实质性开展“两官”履职评议。2020—2021年，共抽选6名法官、5名检察官在人大常委会会议上口头述职，15名法官、7名检察官书面述职。2022年6月制定出台法官、检察官履职评议办法，随后随机抽取8名法官、4名检察官向人大常委会报告履职情况。2022年7—9月市人大常委会组织考察组通过民主测评、个别谈话、走访案件当事人、旁听或收看庭审、抽查调阅案卷等形式开展考察调查，分别与“两院”领导、案件当事人等进行个别谈话45人次，随机抽查12位法官、检察官近两年主办的案件卷宗80个，现场观摩法官、检察官庭审14次，形成考察报告供人大常委会审议时参考。从满意度测评情况看，法官、检察官履职总体情况良好。

三是打造审议监督闭环，推进查出问题整改。推进工作、解决问题是司法监督的根本目的，人大司法监督的成效要以存在问题得到整改落实作为检验标准。对2019年形成的治安管理工作审议意见和12项具体问题清单，市人大常委会加强跟踪问效，2020年主任会议专题听取市政府关于人大常委会治安管理工作情况审议意见的落实情况报告，就审议意见“问题清单”所列12项问题整改落实情况逐一进行点评，并提出落实要求，年底召开的人大常委会会议对政府落实人大常委会治安管理工作审议意见情况开展“二次审议”，并进行满意度测评。“清单化闭环式”审议监督，促进人大意见从“办理回复”向“办理落实”转变，有效提升了司法监督刚性和实效。

三、《办法》实施中存在的主要问题

《办法》实施以来，虽然取得了一定成效，但毋庸讳言，在实施中还存在一些具体问题和薄弱环节，主要体现在以下几个方面。

（一）司法机关重大事项报告和重要文件报送制度落实不够严格到位

与2019年前相比，2020年后司法机关报告事项和报送文件数量有了较大幅度增加，但司法机关对报告的事项和报送的文件归类认识和把握还不统一，报告、报送还存在延迟和疏漏的情形，主动性有待进一步增强。办案质量评查作为司法机关内部重要的监督制约机制，对提升办案质量、促进公正司法、提高司法公信力发挥着十分重要的作用，也是“两院”的年度重点工作之一。“两院”根据《办法》第十二条的要求，及时提交了年度办案质量评查情况报告，但这一报告是对年内诸多评查情况的总结汇总，内容笼统，信息量不多，应进一步拓展报告范围，“两院”日常司法工作中开展的重点评查、专项评查等情况也应及时向人大常委会报告。

（二）司法监督议题选择缺乏针对性

监督法规定各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议“两院”专项工作报告，这就明确监督议题的选择和决定权在人大而不在“两院”。实践中，人大常委会对于司法监督议题的选择较为随意，常常以司法机关的建议为主，有些是根据“两院”要求而定的，被动选择的多、主动选择的少，考虑工作方便的多、考虑务实推进的少，监督议题大，过于笼统。同时，在监督议题选择和决定中公众参与度不足，许多监督议题“闭门造车”，与社会需求、基层实际、群众期望的关联度不高，一些人民反映强烈、社会关切的内容并没有被纳入人大司法监督视野，缺乏对人民群众需求的回应。

（三）司法监督与检察监督衔接不紧密

人大司法监督具有更高的权威性，一般解决具有宏观性、普遍性和重大性的体制机制等层面事项，而检察监督具有微观性，依据法律规定可以直接参与具体案件办理，解决具体问题，两者的不同特点决定了双方在司法监督实践中理应优势互补、相互衔接。实践中，部分人大代表和机关工作人员认为人大监督地位和权威高，衔接的主动意识不强，部分检察人员存有人大司法监督不利于发挥检察监督独立性和监督工作开展的消极思想。实践中人大与检察机关多以日常工作交流为主，各自为政，未能形成统一、高效的衔接机制，联动监督少。人大在执法检查、案件评查、解决涉法涉诉信访问题时常常感到“力不从心”，检察机关发出的法律监督文书，个别单位整改不及时、不到位。推动和实现人大监督与检察监督有效衔接，是人大制度实践创新和司法体制改革实践中的新课题。

（四）外行监督内行产生监督困难

人大司法监督是一项专业性很强的工作，加强和改进司法监督工作，不仅需要监督者具有敢于监督、善于监督和维护法律尊严的责任意识，而且还必须具备一定的法律专业知识、丰富的司法实践经验，这样才能监督得准、监督得下、监督得成。实际工作中具有法律专业背景的人大代表数量并不多，从事过司法工作的人则更少，很多人大代表在审议“两院”工作报告、参加调研视察、旁听庭审时，随大流、充数量情况居多，不能发现问题，难以提出有益的意见建议。人大专门机构人员的专业化可以部分解决“外行监督内行”的问题，但人大专业队伍力量较为薄弱，总体显得不足。监督能力和专业性缺乏，影响了人大司法监督的实效性和权威性。

四、完善落实《办法》的思考和建议

党的二十大报告强调，要“规范司法权力运行，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制”，“强化对司法活动的制约监督，促进司法公正”。强化人大司法监督，是保障司法机关公正司法的客观需要。《办法》以严密的制度和程序设计，推进人大司法监督机制创新，提升监督频度、深度和效度，提高人大司法监督质量和水平。制度的生命力在于执行。要认真总结《办法》实施的成功经验，研究解决《办法》落实中的问题和困难，推动人大司法监督从形式监督向更加注重监督实效转变，从粗放型监督向规范化、精细化监督转变，推动司法机关按照宪法法律赋予的职权和人民的意志有效运行，提升司法机关的社会认同度和公信力。

（一）正确认识监督与支持的关系，推动《办法》有效执行

地方人大司法监督能否产生理想效果、能否切实发挥作用，关键取决于监督理念的正确与否。《办法》实施中存在不主动、不落实、不执行问题，其根源在于对人大司法监督认识不到位，特别是在监督与支持关系上存在认识偏差。一些在人大工作的同志割裂监督与支持的关系，惧怕过界越权，以支持代替监督，回避矛盾，掩盖问题，不敢监督，弱化监督。一些司法机关的同志存有“支持就是不监督”“人大监督是找岔子、挑刺儿”的观念，不愿意被“揭丑亮短”，认为案多人少难免出错，甚至认为人大司法监督是外行监督内行，配合不主动，对问题整改不积极。

监督与支持在本质上讲是辩证的统一，二者相互依存，相互促进。人大司法监督目的是实现公平正义的价值追求，而这与司法机关本身的目的是一致的，从这一意义上来说，监督本身就是支持。只强调监督，不考虑支持，就否定了大目标的一致性，监督也就成了“无的放矢”；或者只强调支持，不严格监督，就等于放弃了法定责任，实现不了监督功能和效用，支持也就成了“空中楼阁”。人大及其常委会要坚持正确监督、有效监督、依法监督，找准監督与支持的切入点和着力点，抓住影响司法公正、制约司法能力以及人民群众普遍关注的司法问题开展监督，推动解决阻碍司法体制改革的体制性、机制性、保障性等深层次问题。要敢于监督、善于监督，坚持问题导向，敢于“揭丑亮短”，敢于提出批评和反面意见，推动问题有效整改和解决。同时，尊重司法机关法定职权，切实做到监督不对立、到位不越位、决定不处理、支持不代替。

法律规定司法机关依法独立行使职权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，但并没有排除人大对司法机关的监督。司法机关要充分认识监督与支持的关系，牢固树立宪法法律意识，尊重和维护人大权威，更加自觉地接受人大监督，严格贯彻执行《办法》有关规定，主动向人大报告工作，认真执行人大决议决定，紧紧依靠人大监督和支持推进各项工作，努力让司法更加贴近人民群众，更好地满足人民群众日益增长的多元司法需求。

（二）拓展信息沟通渠道，实现监督者与被监督者良性互动

要注重创建多形式多层次日常工作联系交流机制，解决人大常委会与司法机关之间信息不对称的问题，实现监督者与被监督者的良性互动。一是畅通信息沟通渠道。建立经常性工作情况交流机制，促进司法机关向人大常委会及监察和司法委员会通报重要司法工作事项常态化。建立联席会议制度，司法机关将重要工作信息向人大报告，人大及其常委会对其关注的热点难点问题和重大案件以及准备出台的重要决定等通报司法机关，沟通交流《办法》操作和落实中遇到的困难和问题，研究提出解决方案。拓展报告（报送）重大事项、重要文件和特定案件范围，将体现司法机关之间相互监督、相互制约关系的案件作为报告（报送）重点，如法院判决无罪的案件、行政机关败诉的案件、再审的案件，检察院立案监督的案件、不批准逮捕的案件、抗诉后改变原判决结果的案件等，以保证人大常委会的知情权，为人大司法监督奠定基础。建设人大司法监督网络平台，运用大数据和信息化手段，实现对司法机关主要办案活动和司法工作人员主要履职情况的实时、动态监督，努力提高监督实效。

二是建立台账制度和工作报告制度。人大和司法机关都要建立重大事项报告和重要文件报送制度、办案质量评查报告制度、司法人员任前审查和任后监督制度落实情况的台账，对报告和报送的文件进行分类归档。司法机关要对报告（报送）情况进行阶段性汇总，形成报告报市人大常委会；人大常委会监察和司法工作委员会要对司法机关的报告（报送）情况进行阶段性总结，形成报告报人大常委会主任会议。

三是建立联络员工作制度。联络员由司法机关选拔，一般为1-2名，负责人大工作的联络与信息资料的报告（报送）工作。联络员会议每半年召开一次，主要是交流自身履行联络员职责情况，收集联络员对推进司法监督工作的意见和建议。人大常委会监察和司法工作委员会对联络员履行职责、完成交办任务质量和水平情况进行登记，向其所在单位反馈，作为年终考核评优的重要依据。

（三）完善程序体系，实现司法监督“完整闭合”

“程序是法治和恣意而治的分水岭。”要建立“启动—知情—审议—处置—反馈”等前后相续的完整的程序链条，明确每一个环节的操作规程，凭借规范的程序、完整的环节，以实施项目的方式使监督步骤“链式化”，实现司法监督全过程“完整闭合”。

拓宽监督议题收集渠道，提高人大司法监督的回应性和针对性。坚持“开门选题”，既收集人代会上代表反映较为集中的建议意见，也采取多种形式广泛收集人民群众意见建议；既收集人大调查研究、执法检查中发现的突出问题，也收集司法机关希望人大重视的问题。扩大监督议题选择中的人民群众参与，通过新闻媒体、人大网站、问卷调查等途径公开征集监督议题，掌握了解人大代表、基层群众和社会各界人士的监督诉求，真正将人民群众关注的问题作为监督议题，提高监督精准性和实效性。

突出问题导向，发现和推进问题解决。视察调研时，要迈开步子、沉下身子，了解群众所盼所忧所急，采取庭审旁听、案件评查、明察暗访、问卷调查和民意测评的方式，找出找准司法机关工作中存在的问题。撰写人大视察调查报告要不回避矛盾、不掩盖问题，防止和避免罗列现象多、分析研究少和讲成绩多、讲问题少的现象。会议审议时，直言不讳指出存在问题，一针见血点出问题症结。对常委会审议意见和庭审旁听、案件评查中发现问题的办理，要强化跟踪问效，打造意见建议“形成—督办—评价—销号”全过程闭环。

加强多方配合，形成监督合力。把司法机关内部的监督、检察机关法律监督、纪检监察机关纪律监督、新闻舆论监督、社会公众监督等结合起来，通过优势互补，形成多种监督的叠加效应，促进人大监督实力的强劲和监督实效的提高。公开是最好的监督。充分利用报纸、广播电视、网站等媒体公开司法监督情况，尤其是要公开监督中发现的问题、常委会的审议意见或形成的决定决议以及被监督者的改进措施等，将人大司法监督工作置于阳光下。

（四）加强专业建设，提高司法监督能力

加强人大代表法律专业知识教育培训。通过多种形式开展法律知识培训，提高人大代表的法律知识水平，大力提倡自我学习、自我提高。每次旁听庭审、调查视察、执法检查、会议审议前，有针对性地邀请专业人员就有关的专门性法律进行辅导讲授。审查批准一批具有相应专业特长的人大代表担任人民陪审员、人民监督员。积极引进法律专业人才，加强人大机关工作人员和司法工作人员岗位交流，提高监督人员的司法实践经验。积极借助“外脑”，扩大人大法律咨询专家组成人员数量和规模，为人大司法监督提供有效专业技术支持。

“以监督促监督”，支持和加强检察监督。检察机关是国家的法律监督机关，履行法律监督职能，是一种具体性、专门性、诉讼性的监督。人大对检察机关的监督属于“对监督的监督”，人大监督和支持检察机关依法全面履行法律监督职责，有利于完善监督体系，促进宪法规定的司法机关之间相互监督制约机制的落实，同时有利于拓展人大监督范围，为司法监督提供第一手资料，推进司法机关存在的具体问题更加及時有效解决，提升监督精准性和实效性。要建立人大司法监督与检察院法律监督衔接机制，细化范围、方法、办理流程、期限、人员安排等主要内容。加强联动监督，赋予检察机关对人大司法监督议题的提议权和参与权，对监督中发现的有关问题，检察机关通过“检察建议书”“纠正违法通知书”等形式，交有关部门办理。对被监督单位在规定时限内不回复、不采纳检察建议，经催办仍拒不回复和整改的，报请人大常委会依法启动监督程序。

（作者系江苏省启东市人大常委会副主任。本文是作者主持的2022年度江苏省人大工作理论研究会研究课题“增强人大司法监督的规范性和实效性”〔项目编号：2022B053〕的阶段性成果）