政府数字化转型何以提升区域创新绩效？

任弢 王欣亮 张家豪

关键词数字化转型 区域创新 示范效应

一、引言

伴随着第四次科技革命的快速发展，以互联网、大数据、云计算和人工智能为代表的信息技术深刻影响着社会的方方面面。为了适应新技术引致的治理环境变化，政府数字化转型成为国家治理体系与治理能力现代化的重要内涵之一。同时，政府数字化转型也成为学界研究的热点话题。已有研究在规范分析政府数字化转型价值的基础上，①总结国外政府数字化转型经验，② 一方面将政府数字化转型作为因变量，讨论影响政府数字化转型的因素，③ 从而为政府数字化转型提出政策建议；另一方面则将政府数字化转型作为自变量，讨论政府数字化转型的效果，④从而评价政府数字化转型的实际意义。在这些评价政府数字化转型效果的研究中，学者们重点揭示了政府数字化转型对于政府内部流程再造、①外部主体间协同②和政府治理绩效③等直接治理产出的影响。

上述研究对政府数字化转型的直接效果进行了较为全面的评价，但是应当注意到，除了直接的治理产出外，政府数字化转型的社会效果同样也是值得关注的目标。２０２２年６月国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》强调，不仅要将数字技术广泛应用于政府管理服务，推进政府治理流程优化、模式创新和能力提升，构建数字化、智能化的政府运行新形态，同时也要充分发挥数字政府建设的创新引领示范作用。

习近平总书记指出：“创新始终是一个国家、一个民族发展的重要力量”。④ 党的二十大报告也强调“加快实施创新驱动发展战略”。⑤ 长期以来，我国创新投入呈现爆发式增长趋势，但创新产出却增长缓慢，致使内涵式创新发展程度不足，提升区域创新绩效成为实施创新驱动发展战略的必由之路。既往研究对政府在区域创新活动中所发挥的基础性作用已取得基本共识：区域创新活动的开展离不开政府参与。那么，政府数字化转型是否引领了区域创新活动？如果是，政府数字化转型又是如何发挥创新引领示范作用的？为了回答这两个问题，本研究试图基于２００９—２０１９年２３２个地级市的面板数据，以地方政府政务云计算中心试点为政策干预，构建准实验设计，运用双重差分模型与空间计量模型，定量考察政府数字化转型的社会影响及其运行机制。

二、文献综述

在既往研究中，学者们将区域创新作为市场自发行为，重点关注了对外直接投资、⑥金融发展水平、⑦市场扭曲程度⑧等市场要素对区域创新绩效的影响。数字技术影响创新绩效的相关文献则大多关注企业数字化转型对创新的影响效应，普遍认为企业数字化转型对创新成功率、创新收益、创新绩效提升等具有正向推动作用。⑨ 也有研究指出在数字赋能下，金融发展对创新绩效也具有正向激励作用。在对数字化转型进行细分的过程中，研究发现，数字化转型可分为数字化接入、装备、平台建设和应用水平四个维度，数字化装备、平台建设应用水平与区域创新绩效呈倒“Ｕ”型关系。尽管相关研究对数字化转型影响区域创新绩效的机制与效应进行了深入剖析，但这些研究中所提及的数字化转型大多发生在企业、行业层面，是市场主体或者说是直接参与创新活动的微观主体的数字化转型，而政府影响区域创新的方式和途径与这些微观主体完全不同，因此无法使用其机制来替代政府数字化转型对区域创新绩效影响机制。

政府行为会影响区域创新绩效已成为学界基本共识。区域创新活动存在外部性从而引发的市场失灵是大多数研究论证政府影响区域创新活动的理论起点。① 从这一起点出发，现有研究重点分析了产业政策、②政府补贴、③税收优惠、④科技规划⑤等政策工具的作用。研究发现政府活动既可能增强⑥也可能降低⑦区域创新绩效，同一政策工具的效果在不同地域、⑧不同行业⑨间存在差异。尽管不同研究对于政府影响效果方向和强度的评估结论存在分歧，但是这些研究存在相同的基本逻辑：将微观创新主体视作“经济人”，各类政策工具都是通过影响创新活动的成本收益或创新活动的市场环境，促成新的市场均衡，影响区域创新活动。但是，与上述供给面或需求面政策工具不同，作为政府内部改革举措的政府数字化转型并不能直接改变区域创新微观主体的成本收益，因此现有文献尚未对政府内部管理行为影响市场主体创新的效应和机制做出清晰回答。

综上所述，相关文献已对数字技术的经济价值、企业组织创新等方面进行了深入探讨，也肯定了数字技术应用在企业发展方面的重要价值，为本文研究提供了基础，但依然存在以下不足：一是重在研究数字技术对企业发展价值的作用，忽视了数字技术与区域整体创新的关系，使区域整体效应与机制缺乏探究；二是重在分析数字技术、互联网等设施对创新的影响机制，忽视了数字技术作为一种赋能形式，导致地方政府创新行为未被纳入创新绩效影响因素的考察范畴，因而无法进一步回应“有为政府”与“有效市场”相结合的现实要求。鉴于此，本文试图从以下两个方面发展既有研究：一是将政务云计算平台建设试点政策作为政策干预，从而构造政府数字化转型的准自然实验，部分解决以往研究的内生性问题，科学评估政府数字化转型对区域创新绩效的影响效应；二是考虑数字技术赋能政府治理的特性，厘清政府数字化转型影响区域创新绩效的影响机制。

三、政策背景与理论假说

１．政策背景

２０１１年１１月，《国家电子政务“十二五”规划》提出了完善以云计算为基础的电子政务公共平台顶层设计，推行“云计算服务优先”模式，推动政务部门业务应用系统向云计算服务模式的电子政务公共平台迁移并开展电子政务公共平台应用试点示范工作。２０１２年财政部印发的《政府采购品目分类目录（试用）》将云计算服务纳入政府采购目录中。随后颁布实施的《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》（２０１３年）、《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（２０１５年）、《国务院关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》（２０１５年）、《关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》（２０１６年）、《云计算发展三年行动计划（２０１７—２０１９年）》《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（２０１８年）等一系列规范性文件，都将政府云计算作为政府数字化转型的主要抓手。根据中国信通院２０１８年政务云综合水平评估结果，评估对象中８０％的部门和７０％的业务系统已在“云”上运行。已有关于政府数字化转型的应然研究指出，大数据、云计算、人工智能是当前政府数字化转型的主要支撑技术，①而三大技术中只有云计算技术需依托明显的物理载体建设因而能夠被观察到。同时，云计算中心作为大数据和人工智能运行的物理载体，其投入运营也是政府数字化转型的里程碑性标志。②

２．理论假说

从“经济人”的理论预设出发，交易成本与资源配置理论指出创新要素交易成本降低或配置优化均能实现在既定成本下的产出提升，或者在既定产出下的成本降低，从而增强区域创新效率。数字政府即平台，该平台的运行强化了创新网络形成，促进了政府与企业组织成员间合作，从而增强系统性创新能力，同时，还通过自身创新能力提升，因联通作用，加速外部创新资源进入，优化创新要素配置，产生更大的协同创新产出效益，进而提升区域整体创新效率。此外，政府数字化转型进程中，数字平台作为资源共享渠道，打破了政府、企业与科研机构间割裂的状态，使原有的产、学、研协作关系从线性结构转变为网络结构，加速创新资源在各主体间流动，优化创新要素配置，提升区域创新效率。③

与上述经济学解释相对应，行为公共管理理论则有不同的论证逻辑。作为心理学和公共管理学的交叉领域，行为公共管理研究不再将公共管理中的行为主体视作掌握完全信息、具有稳定偏好、追求效用最大化的自利理性人，而是回归西蒙所提出的“管理人”预设，考察管理情境中的个人、群体与组织的互动过程，聚焦于政府行为与公民体验之间的相互作用。④ 基于上述预设，相较于公共经济学视角下的政策工具研究，行为公共管理更加关注政策工具对于微观个体观念与行为的形塑结果。

行为公共管理视角下的政策工具研究将政策工具分为“胡萝卜型”“鞭子型”“说教型”和“助推型”四类。其中前两类政策工具分别通过奖励和惩罚改变激励结构从而对政策对象产生影响，“说教型”政策工具通过宣传动员改变政策对象的偏好从而达到政策目的，而“助推型”政策工具则“以可预知方式改变人们行为，在不明显改变公民偏好前提下，不禁止任何选择也不明显改变其经济激励方案，让公民更容易选择政府所需的行为”。⑤

助推型政策工具是行为公共管理研究的重点，其主要通过个体风险损失厌恶、决策偏差、直觉性快速思维等个体心理机制发挥作用。现有研究中的助推型政策工具按照不同作用机制，可以被归纳为默认锚定（ｄｅｆａｕｌｔ）型助推、启动设计（ｐｒｉｍｉｎｇ）型助推、叙事框架（ｆｒａｍｉｎｇ）型助推⑥和社会规范（ｎｏｒｍ）型助推四种类型。⑦ 其中，社会规范型助推通过向政策对象传递大多数其他社会成员的行为倾向或社会期许的行为倾向，从而达成影响政策对象行为的目标。

社会规范型助推能够发挥作用，是因为微观个体行为中普遍存在的“非理性”的从众与模仿。早期社会心理学研究通过实验证明了人们在面对不确定性的情形时，会通过模仿他人行为使自身行为与多数人趋同。⑧群体中多数人的行为能够形成社会规范的无意识内化，从而影响个体的微观选择。① 基于此，社会规范型助推成为行为公共管理的可行选择。行为公共管理研究发现，在政策过程中由于群体压力的存在，人们的行为总是会受到多数人或领导、专家、榜样等权威主体的影响，②诸如“这是大多数人的选择”“这是权威的选择”等理由总是成为微观主体行动依据。

在区域创新中此类社会规范型助推带来的结果是组织间的创新模仿行为。现有研究从不同学科视角对组织间的创新模仿行为进行讨论，如组织学视角下的“组织趋同”、③经济学视角下的“后发优势”④等。这些研究都将组织间的模仿行为视为是组织对环境不确定性和创新高风险性的因应。⑤ 现有的组织间创新模仿行为研究主要关注企业组织之间的相互模仿。⑥ 然而必须注意到，政府作为区域创新活动中的权威行动者，其创新行为同样能够引发模仿效应。

无论在学术界的理论讨论还是实务界的政策表述中，政府数字化转型都被视为政府的管理创新，换言之，数字化转型是政府本身所开展的一项创新项目。已有研究指出，政府自身的创新活动对于区域创新活动具有重要的助推作用：一方面政府示范项目强化了创新活动本身的合法性，⑦另一方面也通过向企业等创新主体传递出创新信号，⑧形成倡导创新的社会规范。

由于行政区划限制，如果政府数字化转型是通过改变要素市场影响区域创新活动，那么政府数字化转型不能跨区划对本行政区以外的创新活动产生影响，换言之，政府数字化转型对区域创新绩效的影响不应存在空间效应。反之，如果政府数字化转型是一种助推，那么政府数字化转型的示范作用就具有公共物品性质和一定的外部性，能够对区域外产生影响，因而将观察到空间溢出现象。本地区数字化转型能够助推哪些域外地区是需要进一步说明的问题。“管理人”路径中的助推机制之所以能够发挥作用，是由于政府数字化转型作为一种管理创新示范，创制了鼓励创新的社会规范。而社会规范作用的发挥受到社会环境的影响：社会规范在相似社会环境下具有相似效果。因此政府数字化转型对创新绩效的影响应当在具有相似社会条件的地区间存在空间效应，除了传统创新扩散研究中重点讨论的地理邻近性，⑨具有技术邻近性和经济邻近性的区域间能够观察到政府数字转型的空间效应。

综上所述，本研究提出的理论假说是：政府数字化转型能够提升区域创新绩效。政府数字化转型作为一种政府内部管理的创新活动，其影响区域创新绩效的一种可能机制是通过权威主体的创新示范，形成引导创新的社会规范型助推，从而提高区域创新绩效。研究提出假设：

Ｈ：政府數字化转型有利于提升本区域和邻近区域的创新绩效。

四、研究设计

１．变量与数据

近年来，政府出台多项政策推进数字政府建设，但如何判定政府是否进行了数字化转型，已有研究中关于政府数字化转型的操作定义和测量方式并没有形成共识。现有研究中多使用政务热线采用、①政府数字化绩效评分②等指标测度政府数字化转型。由于政务热线的“数字化转型”程度略显不足，而政府数字化绩效评分外生程度不足且在本研究中政府数字化转型的创新引领性质并不因转型绩效不同而存在差异。换言之，本研究更关注的是数字化转型是否发生，而非数字化转型程度与绩效。

本研究结合《大数据蓝皮书：中国大数据发展报告》中对于数字政府的定义，采用是否启用云计算中心来表征政府数字化转型。在具体的数据处理时，若该地区在某年６月３０日前启用云计算中心，则将启用时间划定为当年，若为之后则将启用时间划定为下一年。

本研究的因变量是区域创新绩效（Ｉｎｐｅ），使用专利授权数表征区域创新绩效。在控制变量方面，选取对区域创新绩效有显著影响的变量作为控制变量，具体包括：经济发展水平（Ｅｃｏｎｏｍｙ），选用地级市ＧＤＰ进行测量；对外开放水平（Ｏｐｅｎ），选用地级市实际利用外资金额进行测度；城镇化水平（Ｕｒｂａｎ），使用各地区城市建设用地面积占辖区面积的比例进行衡量；基础设施建设水平（Ｆａｃｉｌｉｔｙ），采用各地级市公路面积进行测量；产业结构高级化（Ｉｎｄｕｓｔｒｙ），选取第三产业产值比重与第二产业产值比重的比例进行衡量。

本研究选择２００９—２０１９年２３２个地级市作为研究样本，其中包括８个已被确立为大数据试验区的地区。由于部分地区如西藏、青海等省份的部分城市因资料难以获取故不做选择。本文实证研究中区域创新绩效所涉及数据来源于《中国科技统计年鉴》、各省统计年鉴以及各市统计局公开信息。其余控制变量如经济发展水平、对外开放水平、城镇化水平、基础建设水平和产业结构高级化数据来源于《中国城市统计年鉴》，部分缺失的数据采用差值法补齐。表１呈现了上述变量的描述性统计情况。

在本研究选取的２３２个地级市中，济南市、惠州市和中山市在２０１３年就已开始政府云计算中心建设，是政府云计算中心建设的先行城市。截至２０１９年已有１０２个地级市建设了政府云技术计算中心，干预组样本量占样本总量的４３．９７％。

２．模型构建

为验证假设Ｈ，即评估政府数字化转型对区域创新绩效的影响效果，研究将政务云计算中心试点政策作为实验干预，以其是否启用为标准构造准自然实验。由于各地市政务云计算中心启用时间并不一致，因此采用多期双重差分模型，建立如式（１）的多期双重差分模型。

其中，Ｉｎｐｅ代表区域创新绩效，ｔｒｅａｔｉ表示是否进行了数字化转型，当某市建成并启用了云计算中心，则ｔｒｅａｔｉ＝１，反之，ｔｒｅａｔｉ＝０；ｐｏｓｔｔ表示政府数字化转型起始时间，若某年起该地区启用了政务云计算中心，则自该年之后ｐｏｓｔｔ＝１，反之，ｐｏｓｔｔ＝０；Ｘｉｔ表示一系列控制变量；μｔ为时间效应；γｉ为个体效应；εｉｔ为随机扰动项。

为了考察政府数字化转型的空间效应，依然以政务云计算中心是否啟用为依据，构造准自然实验，考虑到区域创新绩效可能存在显著的空间相关性，故纳入空间因素，构造多期空间双重差分模型，如式（２）所示：

式（２）中ζ′为随机标准化处理后的时间权重矩阵，β１为一系列控制变量的空间交互项系数；ρ为空间滞后项系数，为空间交互项系数， 为克罗内克积符号，ζ′ Ｗ′为内生时空权重矩阵，在文中以ＴＷ表示。Ｗ′为经过行随机标准化处理后的空间权重矩阵，包含地理距离矩阵ＷＧｉｊ、经济距离矩阵ＷＰｉｊ和技术距离矩阵ＷＴ ｉｊ，对地理距离矩阵、经济距离矩阵以及技术距离矩阵进行构造：（１）地理距离矩阵。构造地理距离矩阵的原因在于检验政府数字化转型是否对邻近地区的区域创新绩效产生空间影响，故以地区间经纬度距离为基础构造地理距离邻接矩阵。（２）经济距离矩阵。余泳泽和刘大勇证明了创新溢出不仅会发生在地理距离相近地区，也会发生在经济距离相近的区域间。① 鉴于此，以地区人均ＧＤＰ为基础构造经济距离矩阵。（３）技术距离矩阵。考虑到区域创新绩效可能因技术溢出存在空间相关关系，且为进一步检验政府数字化转型是否会对技术水平相当区域产生创新溢出效应，使用各地区新产品销售收入构造地区间技术距离矩阵。

五、实证结果

为估计政府数字化转型影响区域创新绩效的直接效应，验证假设Ｈ，研究构造双重差分模型进行估计。同时，为确保估计结果稳健，在估计过程中逐步引入控制变量，具体估计结果如表２所示。

表２的估计结果显示，在逐步引入控制变量的过程中，估计结果始终显著为正，且均通过了１％的显著性水平检验。这反映出政府数字化转型能显著推进区域创新绩效提升，假设Ｈ得到验证。

为确保双重差分模型满足模型预设，进行共同趋势检验。将政府数字化转型初始实施时间点设为ｔ，生成政策执行前一年ｔ－１、前两年ｔ－２以及前三年的ｔ－３期的政策实施变量。检验结果如表３所示，ｔ－１、ｔ－２及ｔ－３期的估计系数均不显著，这表明在政策干预前处理组与对照组间存在共同趋势，满足双重差分模型的应用前提。

表２回归结果显示政府数字化转型能显著提升区域创新绩效，但这一估计可能受到其他干扰因素的影响而产生内生性问题，为确保估计结果稳健，进一步进行安慰剂检验。通过１０００次随机设定处理组与对照组，对政府数字化转型影响区域创新绩效的影响效应进行安慰剂检验，得到１０００组回归系数，其密度分布如图２所示，图２中竖线为政府数字化转型影响区域创新绩效的基准回归系数，１０００次回归的系数核密度线均在竖线左侧，由此证明了政府数字化转型影响区域创新绩效的估计结果并未受到其他干扰因素影响，估计结果稳健。

研究通过构造地理距离矩阵、经济距离矩阵和技术距离矩阵，检验政府数字化转型影响区域创新绩效的空间效应，为确保估计结果稳健，采用ＳＡＲ、ＳＥＭ和ＳＤＭ模型分别进行检验，并利用空间效应分解方法对政府数字化转型影响区域创新绩效的空间效应进行分解，结果如表４所示。

从表４可以看出，无论使用ＳＤＭ、ＳＥＭ和ＳＡＲ哪种模型，或在任何一种空间距离矩阵下，ｔｒｅａｔｐｏｓｔ的估计结果均通过了１％的显著性水平检验，由此证明了政府数字化转型能显著提升区域创新绩效的结论可靠；所有估计结果中的值均为正，且都通过了１％的显著性水平检验，证明区域创新绩效无论对邻近地区、经济发展水平相当地区，或是技术水平相当地区都存在显著的空间溢出效应。

此外，表４政府数字化转型影响区域创新绩效的空间效应分解结果显示，在经济距离与技术距离矩阵下，无论是ＳＡＲ模型还是ＳＤＭ模型分解结果都得出政府数字化转型对区域创新绩效的间接影响效应显著为正，可见政府数字化转型对经济发展水平相当地区或技术水平相当地区均产生空间溢出效应。

综上所述，实证结果证实了研究假设Ｈ，即政府数字化转型能够提升区域创新绩效且对于邻近区域也具有显著的空间溢出效应。

六、结论与讨论

１．研究结论

本文使用２００９—２０１９年２３２个地级市的样本数据，以启用政府云计算中心为政策干预构造准实验研究设计，考察政府数字化转型对区域创新绩效的影响及其机制。实证研究表明：（１）作为政府创新示范的政府数字化转型能够提升区域创新绩效；（２）政府数字化转型不仅能够提升本区域创新绩效，而且对于邻近区域具有显著的空间溢出作用，从而支撑了研究提出的理论假说：政府数字化转型是政府的创新活动，通过政府创新示范，形成鼓励创新的社会规范型助推，进而助推了微观主体创新行为，提高了区域创新绩效。

２．政策启示

以上研究结论不仅为推进政府数字化转型增强区域创新效率提供了理论依据，并且回应了国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》中“发挥数字政府建设的创新引领示范作用”和十九届五中全会关于“有为政府”与“有效市场”相结合的政策要求。本文得到以下四点政策启示：

首先，加速推进政府数字化转型，积极开展新型基础设施建设。党的二十大报告指出：“推动战略性新兴产业融合集群发展，构建新一代信息技术、人工智能……等一批新的增长引擎”，“构建现代化基础设施体系”。① 政府数字化转型，特别是政府云计算中心，从一定意义上来说属于新兴基础设施的范畴，对改善区域创新环境具有重要作用。基于此，研究建议地方政府要结合地区实际发展路径，加快数字技术及数据应用向开放、创新和有效的方向转变，加大对数字化基础设施和共性技术的投入：完善以５Ｇ移动通讯技术、工业物联网为代表的通信基础设施；升级以云计算中心、数据中心为代表的算力基础设施；优化以人工智能为代表的算法共性技术，从而提高数字转型的赋能潜力。

其次，以政府数字化转型为契机，构建区域数字生态伙伴关系。本研究实证结果发现政府数字化转型能够通过促进主体协同实现创新绩效提升。因此，建议地方政府在数字化转型过程中构建由政府主导的包容性数字治理生态，促进各主体间平等协作，从而优化治理环境。具体而言，一要以大数据资源整合为基础，加快数字化应用建设，运用“大数据＋标准化”运行模式，推动数据信息的聚集与利用，不断提升政务服务能力，为市场主体打造快捷高效的政务服务环境，从而降低区域创新成本，促进创新协同，提升区域创新绩效。二要充分发挥以云计算、大数据、人工智能、数字孪生等为代表的数字技术对政府数字化转型的驱动力，持续推动平台优化和功能升级，促进信息数据资源流动和价值共享，提升资源配置效率，为企业创新提供优质的创新环境。

再次，统筹区域内政府数字化转型工作，释放鼓励创新的政策信号。本研究实证结果中发现的空间溢出效应说明，政府数字化转型存在跨区域影响。区域创新效率的提升离不开政府的有效引导，地方政府应当充分发挥“有为政府”的作用。具体而言，一要加快电子政务网络的整合优化，整合区域内各地政府的信息资源，实现政府间政务服务数据信息互联互通，构建多方参与、协同共管的治理体系。二要建立区域协调沟通机制，统筹制定符合本区域发展状况的政府数字化转型发展规划，以区域整体战略规划为引领，强化政策支持，向社会释放清晰、明确、稳定的鼓励创新的政策信号，强化对政策客体的预期管理，从而助推微观主体创新行为，提升区域创新绩效。

最后，主动开展其他形式的政府创新，从而带动市场和社会主体创新。党的二十大报告指出：“完善科技创新体系。坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”，“培育创新文化…… 营造创新氛围”。②本研究的实证结果发现，通过政府创新示范形成引导创新的社會规范能够助推微观主体创新行为，从而提高区域创新绩效。这一发现揭示出培育创新文化、营造创新氛围的一种可能路径，即发挥政府创新的示范带动作用。示范项目是以一种相对低的预算成本展示政治主动权和政府政治意向的方法，因此，研究建议将企业家精神引入政府治理，以数字政府建设为牵引，拓展经济发展新空间，培育经济发展新动能，提高数字经济治理体系和治理能力现代化水平。充分发挥数字政府建设对数字经济、数字社会、数字生态的引领作用，通过政府数字化转型带动企业数字化转型、提升公民数字素养，进而提升全社会的创新能力和创新观念，进一步提高区域创新绩效。