基层治理中的策略主义及其纠治

陈天祥

【关键词】基层治理 策略主义 变通

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

在基层治理过程中存在变通现象，变通也体现了基层干部根据实际情况灵活执行政策的主观能动性。然而，在压力型体制与治理资源缺乏的矛盾下，变通往往演变为“策略主义”，加以广泛适用，即一些基层干部为了完成上级下达的任务，机会主义地运用各类方法、技术、规则、手段和策略，甚至不惜弄虚作假、违法违规，以期将事情“搞定”和“摆平”。这些无原则的变通与策略，一定程度上与基层治理的目标和价值相背离。对于基层治理中的策略主义，要加以正确对待和引导。

基层策略主义的表现形式

一是习惯性选择性执行政策。中国是单一制的国家结构形式，与一些联邦制国家层级相对分权治理的国情有明显的不同，即治權相对比较集中，强调全国一盘棋，下级服从上级，所以我们经常会看到中央或上级就某一领域出台相关的政策，向下级下达任务和要求。由于中国是一个超大型国家，不同地方的经济社会发展水平差距大，面临的治理情境各异，某种程度上使得基层政府在上级总的任务要求面前，要做必要的变通，结合地方实际开展工作和完成任务。但是，这种自主性不是漫无边际的，如果对上级的政策和任务不加区别地变通执行，就是策略主义的逻辑了。人们常说的“上有政策，下有对策”，指的就是选择性执行，如只选择执行容易完成的任务、选择执行考核指标中有规定的任务、选择执行对本地本部门有利的任务、选择执行容易让人看得见的“政绩”，凡此种种，都是基层策略主义的行为。

二是弄虚作假拼凑数字，应付上级的任务和要求。一些基层政府缺乏干事创业的动力，存在懒政思维，对于上级下达的一些需要花费较大努力才能完成的任务，不愿意想方挖掘治理资源和付出艰苦的努力，而是从心里抵触，强调客观困难，寻找借口推脱。或者通过虚报数据，热衷于“做账”，弄虚作假，欺骗上级。由于上下级之间管理链条长，存在信息不对称性，上级的监督存在空白或力度层层递减，也可能因为人情或潜规则，上级对这种行为采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，使基层的这种策略主义行为蒙混过关。

三是违法执法、损害群众利益以达成自己的“政绩”。较长时期以来，在中国的治理实践中，存在对某一项事务或某一经济社会领域（如治安、环境、市场监管等）集中整顿或治理的现象，上级会提出一些考核指标和标准，并且有较严格的达标时限。为此，一些基层政府会在某一段时期，动员各种治理资源，并通过高位统筹分散在不同部门的执法力量，声势浩大推进治理，进行“运动式执法”或“运动式治理”。由于仓促行事，缺乏周密的规划和安排，执法方式方法比较粗糙，再加上临时抽调人手，执法人员的法治意识不强、执法不规范，就有可能存在执法不当或违法执法的情况，甚至与执法对象发生冲突或引发舆情事件，损害群众利益。相关负责人为了完成目标和任务，对粗暴执法或违法执法的行为采取视而不见、放任和纵容的态度。当事情闹大引发舆情事件，还会隐瞒和掩盖事实真相，甚至上下级之间合谋对抗上级的监督和调查。

四是形式主义地“讲政治”。近年来，随着全面从严治党和全面依法治国的逐渐推进和深入，国家治理体系逐渐完善，治理能力逐渐提高，执法监督体系也逐渐健全，对基层的变通行为形成较大的约束。然而，在这种情况下，出现了新的策略主义形式，从之前简单粗暴的任意变通转变为“不变通”，即简单地理解上级的任务和要求，按程序、按规范僵硬执行，表面上体现了制度化、规范化和文明执法，但深层逻辑仍然是关注技术问题的策略主义。

基层策略主义产生的根源

首先是中国基层社会变迁与基层治理之间的冲突。随着中国经济的快速发展，社会结构也相应发生巨变。一方面，在基层农村，虽然中国乡土社会的“差序格局”“礼治秩序”“长老统治”的人情社会和治理秩序影响逐渐减弱，但是现代工业所需要的理性主义，包括制度化和规范化等治理元素并未在治理体系中有效形成，一些基层执法人员的文明素养没有同步提高。另一方面，城市基层治理体制也快速转型，从单位制到街居制再到社区制等，新旧模式之间的转换速度快，一种模式尚未健全和完善就被另一种模式代替，制度建设难以跟上变化的步伐。同时，因快速发展所带来的高目标严要求与治理资源短缺之间存在明显的张力，难以应对基层治理中出现的新问题和新挑战。受制度的刚性约束，一些基层政府的人员编制与繁重的公共事务业务量之间存在巨大的矛盾，只好聘用大量编外人员参与管理，导致执法人员的素质参差不齐。

其次是压力型体制与权责不对称，为基层策略主义提供了口实。在单一制的国家结构形式下，中国纵向层级治理结构的一个典型特征是权力相对集中，高层级的国家机构掌握着法律和政策的制定权，自上而下地推进国家的治理，下级政府的主要任务是贯彻上级政府的意图，完成上级政府下达的各种任务。在一些地方，不同层级的政府为了确保上级下达任务的完成，还会层层加码，逐级提出更高的目标和要求。如果下级政府没有完成目标和任务，上级政府会通过相关的考核机制实施制裁，动辄使用“一票否决”。基层政府承担着公共服务供给的主要责任，但人财物的很多权力却集中在上级政府手里，从而导致权责之间的不对称。由于不同地方的经济社会发展不平衡，人们的需求也不一样，如果上级“一刀切”地下达相同的任务和要求，就有可能出现这些任务和要求符合一些地方的治理情境而不符合另一些地方的治理情境的情况。对解决这一纵向层级难题的思路是，上级只提出一些总的原则或基本的要求，允许下级根据本地的实际灵活掌握，在不违反总原则或不损害整体利益的情况下，允许基层做一些变通处理，从而有利于调动上级和下级两个方面的积极性。问题是，变通的“度”该如何把握？这是一个非常棘手的问题，没有统一的标准。面对这一棘手问题，基层存在两种应付模式：第一种模式，当上级提出较难完成的任务和要求时，敢于担当，通过改革创新大胆探索，既很好完成了上级的任务和要求，又创造性地探索出适合地方的治理经验和样本。第二种模式，当上级提出较难完成的任务和要求时，以存在各种客观困境和理由推脱，不求进取，满足于“等、靠、要”，策略性应付。

再次是能力不足助长了机会主义行为。随着经济社会的发展，人民日益增长的美好生活需要存在高端化、多样化和复杂化的趋势。同时，网络时代和信息技术的快速发展，使人们的信息来源变得更加多样和快捷，伴随而来的是权利意识提高，民众不再简单服从管理，当其权利受损时懂得如何通过法治的途径进行救济。在这种情况下，对基层工作人员的素质提出了更高的要求。然而，目前我国公务员和干部培训培养还存在针对性不强、“撒胡椒面”或“一锅煮”的现象，培训资源配置效率不够高，公务员队伍的专业化建设仍然面临着一些障碍。尤其是基层公务员，其专业素养的培育更加迫切。在这种情况下，要求他们既要完成上级下达的各种任务，又要规范文明执法和提供良好的公共服务，会有点力不从心。对个别干部而言，一个理性的选择便是采取策略主义，有选择有目的地变通执法，甚至将其作为一种固定的行为模式。因此，基层策略主义行为模式，是公务员能力建设滞后的结果。

最后是用人评价机制存在不足。健全的考核评价机制是科学用人的基础。目前，我国公共部门最有代表性的考核评价机制有两个，即领导班子的目标责任制考核和普通公务员的年度考核。从更高的标准来看，两者都存在一定的不足，前者注重表面的數据、指标和任务的完成情况，重视结果忽视过程，造成被考核人重点围绕上级设置的指标行事，某种情况下会出现策略主义；后者则走向另一个方向，存在对“德能勤绩廉”简单笼统地定性评价，重视过程而不重视结果，使考核结果拉不开差距，无法区分优劣，使考核所具有的激励先进、鞭策后进的功能难以有效发挥。在这种情况下，少数干部会发现，与其努力工作兢兢业业地履行职责和完成上级下达的各种任务，还不如做表面文章、得过且过、策略主义地应对工作和任务，这在成本效益上反而更加划算。

基层策略主义的治理之道

第一，转变政府职能，让政府回归本位。在压力型体制下，一些上级政府不断向下级政府下达各种各样的任务和指令，很多时候基层一个部门就会面对上级多个部门的任务压力，而有的任务和指令又不是自己的职责所在，使基层穷于应付、疲于奔命，压得喘不过气来。因此，治理基层策略主义的首要之举是明晰政府与市场、政府与社会之间职能边界，为基层减负和松绑。在此基础上，继续推进放管服改革及其相关配套措施，如权责清单制度的健全和完善，激发市场和社会活力，使政府与多元主体之间形成良好互动的局面，把市场能管好的事情让给市场，把社会能管好的事情让给社会，政府集中精力管好自己分内的事情，提供良好的公共物品和公共服务，不断满足人民对美好生活的向往，从而构建起国家治理体系和治理能力现代化的科学构架。只有这样，才能从源头上解决基层因力所不及而产生策略主义应付和“一刀切”变通执行上级任务和指令的困境，也才能为下大力气整治策略主义提供底气。

第二，改革压力型体制，给予基层更多的自主权。虽然单一制国家结构形式使纵向层级关系存在向上集中权力的可能，但仍然可以通过改革明晰上下级之间的权责关系，约束一些上级任意向下级下达任务和指令的倾向。通过改革相关法律规定，对不同层级政府的职责权限予以规定，如采取列举的形式予以明确，并将其与权责清单制度相衔接。从理论上来说，越是上级政府越应该从事一些宏观事务的管理和作出原则性规定，不干涉下级职权范围的具体事务。同时，在市场经济条件下，高层级政府更应该通过税收、金融和法律手段调控经济社会生活，而非通过行政手段。这样做，既可以维护上级权力的严肃性和权威性，也可以给下级更多自主的空间。与此同时，根据权责对称原则，赋予基层政府更多的资源配置权，如根据公共服务供给的层级职责，赋予基层政府更多的财政权和人事编制权等，实现执法力量的下沉，增强基层的治理能力，从而减少策略主义应付上级任务的借口，对基层策略主义行为釜底抽薪。

第三，创新公务员培训机制，为基层规范履职奠定坚实的基础。新征程带来新挑战新压力，对公务员和领导干部的能力素质提出了更高的要求，公职人员既要懂得如何规范文明执法和开展工作，又要善于创造性地发现问题和解决问题，回应人民群众复杂多样的公共服务需要。概括地说，这些能力素质要求要做到“两个统一”：一是政治素质和业务素质相统一；二是专门知识与博学多才相统一。要创新公务员培训机制，大力提高公务员的专业化能力。其一，在健全公务员职位分类制度的基础上，分类设计不同系统公务员的培训制度和方案。其二，培训培养与干部使用、职业生涯规划发展紧密挂钩，做实人才培养规划。例如，对不同职位系列和不同层级的公务员和干部的任职资格进行认真研究，形成科学的岗位胜任力模型（目前中国对公务员和干部的任职资格的界定都是基于通用素质能力，缺乏针对具体岗位的个性化标准），据此培养和使用干部。同时，认真研究和开发适应中国国情的人才测评系统，掌握干部素质的动态变化，为任用和培训培养提供客观的依据。其三，加强对新科技知识如互联网、大数据、区块链、人工智能等技术及其运用方面的培训，使公务员的知识结构不断更新，与时代合拍共振。其四，加强社会调查研究方法的培训。在新时代，人民日益增长的美好生活需要非常复杂，任何“一刀切”的政策和措施可能都会使效果打折扣。因此，要加强对领导干部社会调查研究方法的培训，使他们可以通过规范的社会调查更准确了解民众的诉求，因情施策，以最大限度满足民众多样化和个性化的利益诉求。其五，加强对规范履职、公仆意识和公共伦理等方面的培训，使制度内化在公务员心中而成为一种自觉，让文明规范执法成为一种习惯。

第四，健全用人评价机制，消除策略主义的收益预期。如果没有了收益预期，策略主义行为自然就没有了动力。为此，健全用人考核评价机制是关键。要在以下几个方面着力：一是减少不必要的考核，尤其是形式主义的量化考核，使基层从各种繁杂的迎检和文牍主义中解脱出来，在此基础上完善人员评价考核办法，重点是将注重实绩和群众公认原则做实做好。注重实绩应该看是否符合党和国家的施政方略和施政重点，做出了实实在在的成绩，而不是做表面功夫和策略主义的“政绩工程”。二是褒奖担当，问责不作为不担当和形式主义“讲政治”。一方面，要制定敢于担当型干部评价标准和方法，在干部选拔任用、平时考核和后备干部选拔培养中加以运用。这种评价要特别关注在一些重大决策和重大事件中干部的行为表现，这样既可以判断他们的业务能力，也可以判断他们在大是大非面前是否敢于作为敢于担当。同时，还要关注干部在落实党和国家重大战略构想和意图方面有哪些突破，取得了哪些突出的成绩，形成了哪些创新性的经验和样本等。另一方面，要对不作为不担当和形式主义“讲政治”的干部进行问责，以对干部队伍起到警示作用。这种问责可以着重在以下几个方面展开：对党和国家重大方针政策或重大建设项目采取敷衍应付、措施不力、效果不彰的；由于干部的不作为或措施不力而导致重大安全事故的；对关系到群众生活和工作的重大问题漠不关心、长期不予解决造成群众反映比较强烈的等。此外，各级各类组织要定期对所在机关的工作进行总结，对一些重大、群众反映比较强烈的久拖不决事项进行检讨，让大家红红脸、出出汗、照照镜子，分清责任，强化担当精神。三是形成良好的组织人事生态，使干部既有动力也没有后顾之忧地大胆干事创业。中国的改革大业是前无古人的事业，它没有现成的模式和路径，需要改革者根据实际进行大胆探索，存在较大的不确定性和风险。尤其是在全面深化改革的今天，改革进入到了深水区，相比过去难度更大，如果对改革者求全责备，就会压抑他们的开拓进取精神，阻碍他们的成长。因此，为了改革大业长盛不衰，需要形成有利于改革者大胆探索的包容性人才环境。只要改革措施有利于社会的福祉和长远利益，符合人民群众的愿望和期待，即便在当前看来存在一定不当之处，也应该抱持开放的态度，先不要急于下结论，让时间来检验。要建立健全容错纠错机制，按照“三个区分开来”，包容干部在改革创新中的失误和错误，使基层干部放下思想包袱，大胆主动作为和担当，而不是害怕出问题被问责而诉诸策略主义行为模式。

（作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授）

【参考文献】

①周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》，2008年第6期。

②欧阳静、王骏：《形式主义地“讲政治”：基层策略主义的新表现》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》，2022年第1期。

③费孝通：《乡土中国》，北京：作家出版社，2019年。

④欧阳静：《基层治理中的策略主义》，《地方治理研究》，2016年第3期。

⑤周黎安：《行政发包制》，《社会》，2014年第6期。

责编/于洪清 美编/杨玲玲