区域经济合作机制在落实联合国SDG14中的作用

姜玉环　陈凤桂　杨薇等

关键词：亚太经合组织;2030议程;SDG14;主流化;对策建议

中图分类号：P74;X22 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2023）04-0088-08

0 引言

联合国《2030年可持续发展议程》（以下简称《2030年议程》）“目标14.保护和可持续利用海洋和海洋資源”（SDG14）下确立的目标为评估全球、区域和次区域各级海洋行动的进展提供了综合性框架。2022年于葡萄牙召开的联合国海洋大会呼吁在全球、区域和次区域各级开展合作，克服海洋环境污染、渔业资源、气候变化、海洋综合管理等领域面临的迫切挑战，尽快实现SDG14目标。联合国《2030年议程》指出，“区域因素及区域经济一体化框架在可持续发展进程中有助于把可持续发展政策切实变为各国的具体行动”。随着海洋和环境因素在诸多区域经济一体化议程中的重要性与日俱增[1]，如何在区域合作机制下进一步加快落实海洋可持续发展目标，是面向2030年的海洋10年转型变革关键期需要关注的重点议题。

亚太经合组织（APEC）作为亚太区域重要的经济合作机制，于2020年达成《2040年APEC布特拉加亚愿景》，并于次年通过《奥特奥罗亚行动计划》，确立“到2040年建成一个开放、活力、强韧、和平的亚太共同体”的愿景目标，“强劲、平衡、安全、可持续和包容增长”和“加强经济合作，促进经济增长，以支持全球合作，应对气候变化、极端天气、自然灾害等各类环境挑战，共建我们可持续的星球”是实现这一宏伟目标的重要驱动力。“可持续星球”的建设目标彰显APEC 成员对可持续发展的政治共识，也为APEC与《2030年议程》SDGs之间搭建了政策沟通的桥梁。海洋与渔业事务是APEC 的优先工作领域之一，考虑到亚太区域面临的各类海洋环境挑战以及海洋经济可持续和包容性增长需求，APEC对于亚太区域进一步落实SDG14具有较大的发展潜力和政策空间。

为了深入考察APEC 这一区域经济一体化框架在落实联合国《2030年议程》海洋可持续发展目标中的作用、进展和前景，本研究从宏观政策层面梳理APEC区域机制下海洋议题的主流化进程，阐述APEC与SDG14之间的关系;从经济体层面考察APEC在实施SDG14具体目标中的进展情况，分析APEC在落实SDG14方面的差距和挑战;探讨APEC 区域未来进一步落实SDG14 的发展对策。

1 APEC在SDG14发展进程中的角色和作用

1.1 区域经济一体化框架与SDGs

《2030年议程》明确指出“区域框架有助于把可持续发展政策切实变为各国的具体行动”。同时，考虑到不同国家和地区的实际情况、能力和发展程度，以及各自政策和优先事项，可持续发展目标框架保留较大的政策空间，由各国家或区域自主执行相关国际承诺。无论是国别还是区域层面，落实联合国《2030年议程》的进程主要包含4个要素或传导途径，即战略和政策规划的对接、目标及指标的对接、实施与评估机制建设、全球可持续发展伙伴关系建设[2]。在区域一体化组织或框架的运行机制下，主要通过区域集体行动和成员自主行动的双轨路径来实现相关治理目标。整体上，区域经济一体化组织或框架机制对于落实联合国SDGs的潜在作用主要体现在4个方面。

（1）对于联合国和国家（地区）2个层级的正式进程而言，区域框架发挥必要的补充性作用。全球SDGs指标框架是所有联合国成员基于协商和妥协达成的政治共识，难以全面、准确反映所有国家和地区的现实差异和特殊需求。因此，特定区域框架可以聚焦本区域实际情况，通过达成区域性可持续发展战略和政策规划，以及区域交流合作论坛、决策执行机制和能力建设援助等途径，进一步衔接和落实全球目标。除联合国系统下的五大区域经济框架外，OECD、EU、G20等区域经济一体化机制和实体越来越重视推动所在地区相关领域的可持续发展进程，成为联合国正式进程的有益补充。

（2）对于全球可持续发展的具体目标领域，区域机制可以发挥示范性作用。不同的区域框架关注多样化的政策议题和优先领域，区域机制的成员固定、数量少，易于就特定事项达成共识，通过高效灵活的治理方式和资源的整合调动能力，有助于将已有优势或先进理念转化为有影响力的实施行动，形成对全球进程有一定引领作用的区域典范。

（3）对于不同可持续发展目标领域，区域机制可以发挥协调作用。全球可持续发展目标治理体系具有碎片化和部门分散性特征，区域化治理是与全球化治理并行的2种推进路径，在区域经济一体化进程中纳入对环境和社会挑战的应对，有利于跨部门政策的协调和协同，促进社会经济和环境综合目标及效益的全面、均衡实现。

（4）局限性。SDGs及其目标是综合性的，但是区域经济一体化框架旨在维护成员的经济增长利益，在推动SDGs全面实现方面存在功能的“先天不足”。区域框架的运作以协调性和自愿性机制为主，战略和政策规划的执行监测及审查能力可能存在“后天缺陷”，政策目标的落实程度和方式具有较大弹性，能否转化为有效的执行行动存在不确定性。

1.2 APEC海洋议题的主流化进程

作为区域经济合作论坛，APEC主要讨论与全球和区域经济有关的议题，包括贸易和投资自由化便利化、区域经济一体化、互联互通、经济结构改革和创新发展、全球多边贸易体系、经济技术合作和能力建设等。其中，经济技术合作和能力建设这一支柱旨在促进可持续增长和公平发展，缩小经济体之间的经济差距，能力建设是其核心。APEC共有5个层次的运作机制：①领导人非正式会议，1993—2021年共举行28次;②部长级会议，包括年度双部长会议以及定期或不定期召开的专业部长会议;③高官会，每年举行4～5次会议，由各成员指定的高官（一般为副部级或司局级官员）组成;④委员会和工作组，高官会下设4个委员会，即贸易和投资委员会（CTI）、经济委员会（EC）、经济技术合作高官指导委员会（SCE）和预算和管理委员会（BMC），各委员会下设多个工作组、专家小组和分委会等机制，从事专业活动和合作;⑤秘书处，1993年1月在新加坡设立[3]。

海洋环境和资源的养护与可持续利用需要充分纳入经济、社会和政策制定框架以及各部门的主流化工作中才能有效实现。APEC对于促进区域海洋可持续发展方面的作用，体现在海洋议题在APEC政策议题讨论及其运作机制下的主流化进程中（表1）。

总体来看，APEC海洋议题的主流化进程可以分为3个阶段。

（1）第一阶段（1994—2001 年）：形成期。受1992年通過的《21世纪议程》影响，APEC经济体于1994年召开第一次可持续发展环境部长会议，将环境合作置于可持续发展的战略框架下，确立可持续发展原则性方针框架，促进综合考虑和协调经济与环境政策。1996年第一届可持续发展部长级会议确认可持续发展作为APEC经济技术合作的主题，将可持续发展纳入“茂物目标”行动框架，逐渐形成海洋环境污染防治、海洋渔业资源养护和综合管理等优先领域，海洋资源养护工作组和渔业工作组是具体工作的主导实施机制。

（2）第二阶段（2002—2019年）：发展期。这一时期，海洋与可持续发展相关的具体议题得到更多关注，逐渐成形，并呈现与其他议题相融合的态势。APEC分别于2002年、2005年、2010年和2014年召开4届APEC海洋部长会议，推行APEC框架下处理海洋相关议程的协调一致方法，尤其在海洋环境保护、海洋资源养护与利用主题，以及海洋对于应对气候变化与粮食安全的作用等相关交叉议题的优先事项或行动领域，以促进区域高质量、可持续和包容性增长相关目标的实现。这一阶段最显著的政策成果包括：2014年《厦门宣言》首次确认“将蓝色经济视为推进海洋和沿海资源及生态系统的可持续管理和养护以及可持续发展的一种方法，以促进经济增长”;2019年达成《海洋垃圾治理路线图》和《打击IUU 路线图》，通过政策制定与协调、能力建设、研究创新、分享最佳经验、私营部门参与等方式加强海洋垃圾管理，通过实施港口国措施、交流捕捞活动信息、加强经济体之间的协调、促进与相关区域和国际渔业机构的合作、加强公私参与、能力建设6项行动措施防止和打击非法、未报告和无管制的捕捞活动。在运行机制和能力建设方面，2011年海洋资源养护工作组和渔业工作组整合建立海洋与渔业工作组（OFWG）[4]，负责促进渔业、水产养殖和海洋生态系统资源及相关商品和服务的可持续利用，以及多元公私主体合作进程。OFWG 下设的能力建设及技术支持单位包括2003年韩国设立的APEC海洋环境培训教育中心（AMETEC）、2011年中国设立的APEC 海洋可持续发展中心（AMSDC）以及2013年印度尼西亚设立的APEC海洋与渔业信息中心（AOFIC）。

（3）第三阶段（2020年以来）：转型期。2020年APEC领导人会议制定2040年愿景，是继“茂物目标”后开启的又一个里程碑征程，确立APEC“支持全球应对所有环境挑战的综合性努力，包括气候变化、极端天气和自然灾害，建设一个可持续的地球”的战略目标，2021年通过《奥特奥罗亚行动计划》，为新时期海洋议题主流化赋予新的内涵和使命。海洋可持续发展领域主要支持落实海洋垃圾路线图和打击IUU 路线图，促进海洋资源和渔业的可持续管理，推动实现环境可持续发展基础上的APEC经济增长与繁荣。同时，优先领域综合考虑并衔接APEC的核心议题，拓展为渔业、水产养殖和海洋的可持续发展，气候变化意识，自由开放的贸易3个支柱领域，议题内容涉及其他工作组的相关事项，远超OFWG的职责范围，海洋议题主流化脉络初具跨层级的“纵向一体化”和跨领域的“横向一体化”的多元化发展形势。实施机制方面，APEC初步形成“展望20年的战略框架+五年行动计划+具体工作组三年战略计划及年度工作计划”这一政策目标传导机制，实行“单独行动+集体行动”并轨的执行模式。对APEC经济体层面实施进展的审查，将由政策支持小组（PSU）协助制定评估指标，通过现有报告机制，各委员会负责每2年向高官会汇报进展，后者向部长会报告。APEC集体层面的执行进展将分别于2026年、2031年和2036年进行审查，由部长级会议负责更新批准五年行动计划。在这一背景下，通过加强海洋与旅游、交通、能源、农业等机制的跨论坛交流协调与政策一致性，寻求针对相互关联的新问题的综合性合作解决方案，成为APEC框架下海洋可持续发展目标主流化的新维度。

1.3 APEC海洋议程与SDG14的相互关系

1.3.1 APEC对SDG14进程的支持

从APEC自身特点来看，其成员都是沿海国家和地区，APEC将可持续发展理念和原则纳入其长期战略目标中，符合成员共同意志和发展需求，是《2030年议程》可持续发展目标在区域经济一体化组织主流化的进展。作为跨太平洋的多边合作平台，APEC区域机制搭建涵盖东亚、北美、拉美和大洋洲的跨区域对话关系和交流论坛，有助于加强区域、次区域和不同发展程度国家与地区间的合作。对于海洋可持续发展目标的落实，APEC基于可持续发展理念和原则确立2040年中长期战略目标，并倡导“以人民为中心”的方针，与SDGs“不让一个人掉队”的宗旨相契合。在政策制定和协调方面，APEC积极响应全球海洋治理的共同关切议题，逐渐形成海洋垃圾治理和打击IUU 等领域的集体行动倡议和路线图，凸显亚太区域的引领性和贡献;同时，在海洋领域关注妇女、粮食安全等弱势群体和领域需求，协调环境和经济政策，为本区域经济、社会和环境的高质量、包容性和可持续发展提供坚实基础和有利条件。在执行手段上，海洋可持续发展事务贯彻APEC 经济技术合作以能力建设为核心基础这一方针，在尊重经济体之间经济差距的前提下，推动机制内外的公私伙伴关系建设，有助于提升区域内成员实现海洋领域各项可持续发展目标的能力。

1.3.2 落实SDG14对APEC的益处

从APEC集体层面实施SDG14，有助于加强机制内政策和目标的协调一致。《2030年议程》是基于全球共识达成的普遍议程，基于SDGs目标框架开展的政策议程易于达成区域内具体领域的政治共识，为拓展区域合作提供有利机遇。APEC长期愿景目标与SDG14等相关目标的衔接可以为进一步形成亚太区域海洋领域长效合作机制提供合法性基础。

落实SDG14有助于提升APEC在全球海洋治理中的影响力和领导力。2021年APEC成员人口约占全球的38%，GDP约占全球的61%，是地区经济合作的首要机制之一。通过积极参与全球海洋合作与可持续发展进程，推广亚太区域海洋可持续发展领域的最佳实践与有益经验，将对全球和其他区域SDG14进展产生引领和示范效应。

支持SDG14的全球进程有助于APEC成员对海洋优先领域政策目标的全面和有效执行。SDG14可以为评估区域和地方海洋可持续发展进展提供经济、社会和环境综合维度的指导框架和指标要素，有助于完善OFWG 战略计划与行动目标和进展评估指标，相关执行机制可以为APEC成员提供执行能力建设的支持，促进成员协同实现全球和本区域SDG14的发展目标与相关承诺。

2 APEC经济体在SDG14具体目标领域的实践进展

在APEC海洋主流化进程的同时，各经济体在实施SDG14方面积极采取措施，包括制订可持续发展战略、建立跨部门协调机制、执行自愿评估和报告，推进SDG14和APEC优先领域下海洋可持续发展具体目标的落实。从SDG14所包含的环境、经济和社会3个维度指标领域，以及支撑3个维度的可持续管理能力建设来看，APEC经济体在海洋可持续发展具体目标领域的总体进展包括4个方面。

（1）在海洋生态环境保护方面，亚太地区海洋垃圾管控是全球海洋垃圾治理的关键一环，也是APEC海洋领域的优先事项。根据APEC2020年3月发布的数据，2015年海洋垃圾给APEC经济体海洋产业带来的损失约为108亿美元，较2009年估计值增长8倍[5]。根据联合国SDG 数据库关于海洋垃圾的数据计算可知，2017年以来APEC经济体单位岸线陆源海洋垃圾量呈现持续增长趋势。APEC经济体在渔业资源养护方面的努力取得一定成效，太平洋海域鱼类种群生物可持续水平高于全球及其他海域平均水平[6]。

（2）在维护海洋资源经济收益方面，亚太地区是世界上最大的鱼类生产地，太平洋是世界捕捞鱼类的主要来源。全球渔业捕捞排名前10位的生产国中有8个来自APEC 经济体[7]。2020年APEC经济体的海洋捕捞量和养殖产量分别占全球的62%和82%。海洋旅游部门中，自2009年以来邮轮旅游人数持续增长，2010年以来全球邮轮市场规模的扩大主要得益于亚太地区的推动。

（3）在增进沿海社会福祉方面，海洋鱼类和海产品对于满足亚太地区人民粮食安全和食品营养需求发挥重要作用。自2015年以来，APEC经济体人均鱼类和海产品年供给量超过30kg，高于全球约20kg的水平;海产品为APEC经济体每日提供的人均能量占动物能量供给约11%，高于全球约7%的水平;每日人均蛋白供给量占动物蛋白供给的比例超过20%，高于全球约17%的水平。在提供就业机会方面，根据OECD 统计数据，APEC 地区从事海洋捕捞、海水养殖和加工的总就业人数约1630万人（2019年）;在泰国和智利，妇女在渔业部门（尤其是小规模渔业）中是重要的劳动力。

（4）在海洋可持续管理及能力建设方面，APEC经济体基本都认可基于生态系统的管理原则和方法，实施海洋综合管理、海洋空间规划和海洋保护地等管理工具，并积极履行打击IUU 捕捞方面的国际准则和区域路线图。自2015年以来重点围绕海洋垃圾治理、可持续渔业、海洋资源养护、养殖等议题，在OFWG指导下开展50余项信息交流研讨、技术培训和能力建设合作项目或活动，不断促进SDG14行动能力的提升。

3 APEC实施SDG14的现实困境与挑战

APEC经济体在SDG14具体指标领域取得一些积极进展，对APEC区域和全球海洋可持续发展进程发挥重要作用，但各经济体之间的发展水平和进度仍然不均衡，发达经济体和发展中经济体的差距依然显著，尤其在海洋监测评估和数据统计能力等方面[8]。究其原因，一方面，各经济体单独行动层面的发展能力不足;另一方面，APEC区域一体化机制下的集体行动层面还面临现实困境与挑战。

3.1 海洋可持续发展目标尚未成为APEC 核心议程

APEC作为区域经济一体化机制，自身定位和战略目标聚焦于经贸投资领域的自由化和便利化合作，海洋领域可持续发展目标未上升为核心议程。在领导人及部长级会议层面的各项政策制定过程中，对海洋可持续发展具体目标领域缺乏整体性考虑，相关议程政治层级不够，仅作为经济技术合作议题下的具体事项。APEC海洋议程还面临议题泛化的挑战，提出的相关倡议可能受国际主流议题的影响较大，难以充分反映本区域成员的特殊利益关切。另外，APEC成员构成复杂也对议题的形成及升级产生影响，成员中既涵盖不同发展水平的国家经济体，还包含中国香港和中国台北2个地区经济体，而联合国SDGs目标框架主要以国家为基本单元监测实施及开展评估，相关因素也可能影响APEC作为整体在SDG14全球进程中的参与度和积极性。

3.2 海洋可持續发展的主流化挑战

海洋环境和资源养护与可持续利用的主流化过程本身就是APEC 海洋可持续发展进程面临的巨大挑战。影响主流化的因素包括理念认同、政治意识、决策体制、运行机制和外部环境等诸多方面。从纵向维度来看，APEC关于“共建可持续星球”的战略和各领域政策及行动计划的一致性和连贯性有待加强。例如，对于2014年提出的蓝色经济等跨领域议题，缺乏进一步的理念共识及其主流化发展策略，这也是蓝色经济议题在APEC框架内实质性进展缓慢的原因之一。从横向维度来看，OFWG 层级低，不具备协调其他工作组的权能，海洋可持续发展交叉议题缺乏系统性的整合与对接，环境产品和环境技术合作中海洋领域的介入不足，OFWG 与旅游、能源、交通等工作组间的政策对话和协调不足。

3.3 执行能力差异和不足

根据APEC 经济体海洋领域实践进展，在SDG14所关注的海洋渔业、水产养殖、旅游等传统海洋经济部门，APEC经济体的发展成果在全球范围内举足轻重，海洋资源对维护粮食安全与健康、增加就业和妇女赋权等APEC关注事项上均发挥关键作用，但同时在应对海洋环境污染、气候变化等全球性挑战方面仍有较大发展潜力与提升空间。APEC层面在相关领域政策工具的制定和执行手段的宏观指导有限，不同发展程度的经济体之间开展对话交流和合作的平台机会不足，进一步缩小不同领域和不同地区的差距面临诸多挑战。APEC的优势之一是作为灵活的多边论坛，遵循自主自愿、协商一致、非约束性的合作原则，决策是基于共识的，在多大程度上对可持续发展目标的实现做出贡献最终取决于成员的政治决心和自主行动方案的执行情况。面临新环境和新挑战，更有针对性和需求驱动的能力建设支持，有助于经济体切实有效执行集体决定。能力建设是APEC经济技术合作的核心，对于经济体层面落实SDG14所需的信息、技术、人力资源和资金等能力需求，APEC框架下的公共产品供给不足，OFWG受限于自身层级和职责范围，资源调动方面难以充分满足所有经济体成员的具体需求。

4 APEC进一步落实SDG14的对策建议

为了推动APEC 经济体在经济技术合作框架下全面有效实现2040愿景目标，促进区域海洋可持续发展，既需要进一步支持成员对解决全球问题相关国际议程和承诺的履行，也需要有重点和有针对性地将集体行动聚焦在具有全球性意义和比较优势的关键领域。为有效落实SDG14，APEC 可在4个方面进一步完善相关政策措施和能力建设。

4.1 推动设置凸显发展元素的海洋交叉议题

在宏观议程框架内，OFWG 可从发展中经济体角度出发，与能源、旅游等其他工作组共同推动设置反映发展中经濟体利益诉求的海洋交叉议题，增强海洋可持续发展相关政策和目标的相互联系，以及在粮食安全、妇女赋权等其他跨论坛议程内对海洋可持续发展元素的综合考虑，丰富有关议程的讨论，推动海洋可持续发展目标的深度主流化，推动形成具有区域特色的综合性行动计划或合作解决方案，使APEC框架下的海洋多边合作机制成为亚太区域推进海洋可持续发展进程的核心力量。

4.2 完善有针对性的政策工具和解决方案

OFWG作为APEC框架下推动海洋可持续发展的核心机制，除支持各经济体履行WTO、FAO等相关国际组织的准则或承诺，还需要结合本区域实际发展需要，探索形成有针对性的政策工具和关键领域的合作解决方案。例如，在渔业和粮食安全领域，充分利用区域内经济体在现代渔业和生态养殖技术领域的互补优势，拓展可持续渔业和养殖领域合作;在应对气候变化领域，OFWG 可以通过强化与能源、航运等机制间的沟通与协调，推动APEC框架下蓝色经济领域最佳实践成为助力绿色、低碳发展变革的典范。

4.3 加强海洋可持续发展目标落实与评估的技术合作

SDG14与APEC中长期战略及行动计划的落实，有赖于明确的目标指标和跟踪评估技术的支撑。APEC海洋可持续发展进程的进一步推进，需要关注优势领域和问题突出的领域，调动机制内所有相关工作组、国际组织或机构的联合参与和资源力量，开发出系统的进展评估指标与技术支持体系，定期审查本区域在海洋可持续发展目标各个指标领域的进展，以确定APEC可以进一步发挥关键作用的领域，形成APEC框架下海洋可持续发展议程的指标化治理方法，使APEC2040愿景和海洋路线图成为区域经济一体化组织落实和评估《2030年议程》的桥梁。

4.4 促进跨论坛的交流与信息共享

伙伴关系建设是区域经济一体化框架的又一优势，OFWG战略计划中将公私伙伴关系建设与跨论坛交流合作作为海洋议题主流化的重要途径。APEC框架下需要进一步加强跨部门的高官政策对话和相关工作组之间的信息共享，推动搭建机制化的海洋交叉议题政策论坛，为政府、企业、社会组织、管理者、科学家、公众参与具体海洋可持续发展目标的落实行动提供开放、包容和多元的对话交流平台与机会，为政策议题讨论和先进技术的跨论坛推广以及新理念和联合行动的孵化实施发挥积极作用。高效的跨论坛机制通常始于数据收集和分析，进而发展为政策议程，因此有必要依托OFWG机制下的相关技术单位，建立海洋可持续发展联合数据库和案例研究中心，为APEC海洋可持续发展目标的评估和合作提供有力支撑。

5 结语

APEC海洋议题主流化进程与落实联合国《2030年议程》SDG14目标进程是相互补充和促进的关系，APEC经济合作框架下的集体行动和成员的单独实践为推动全球和亚太区域SDG14的落实作出了积极贡献。APEC在帮助成员全面、均衡和有效实施SDG14具体目标方面仍有很大发展潜力和作用空间，进一步落实SDG14 的集体行动为APEC机制下实现高质量、包容性和可持续增长提供战略契机，也为解决区域机制存在的议程泛化、执行力弱等结构性和技术性问题提供系统性改革的新视角。对于单个经济体成员而言，APEC机制下落实SDG14的集体意识和行动为成员间发挥互补优势和示范引领作用提供区域合作与对话平台，借助APEC 的基本原则和平台，在平等互利基础上，通过加强区域内政治经济联系，为达成有针对性和建设性的双、多边或区域合作提供便利。对于联合国和国际社会而言，APEC等有影响力的区域经济一体化组织可以切实推动《2030年议程》的落实，为其他区域、次区域层面的集体行动树立发展榜样，并提供有益经验与启示。