地方政府隐性债务、信贷配置与区域商业银行脆弱性

刘喜和 黄灵醒

摘   要：选取91家区域商业银行样本，采用2011—2020年的面板数据，研究地方政府隐性债务对区域商业银行脆弱性的影响。实证分析发现：第一，地方政府隐性债务水平与区域商业银行脆弱性呈正相关关系，地方政府隐性债务水平的上升加剧区域商业银行脆弱性程度。第二，信贷配置在地方政府隐性债务对区域商业银行的影响中起部分中介作用，地方政府隐性债务水平的上升通过增加区域商业银行信贷资金投向地方国有经济部门的比例进而加剧区域商业银行脆弱性程度。第三，进一步的异质性分析表明，地方政府隐性债务水平提高使得城市商业银行、政府控股银行、非上市区域商业银行脆弱性程度上升更为显著。未来应强化区域商业银行的外部监管制度，优化区域商业银行信贷资金配置，对地方政府债务扩张行为建立追责制度，抑制系统性金融风险的累积。

關键词：地方政府债务；信贷资源；区域商业银行脆弱性

中图分类号：F832.33   文献标识码：A  文章编号：1674-2265（2023）04-0008-10

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2023.04.002

一、引言

我国分税制改革导致地方政府财权事权不对等的背景下，地方政府间相互竞争以及地方政府内部官员升职需求驱使地方政府加大公共投资以带动地区经济增长。2015年前，新《预算法》尚未实施，地方政府不能发行债券。为了弥补赤字缺口，地方政府只能通过土地财政、融资平台公司等方式隐性举债以满足基建资金需求，导致不规范融资快速增加。虽然中央为规范地方政府债务融资渠道而发布了一系列监管文件，对地方政府通过融资平台公司、ppp项目、政府投资基金等违规隐性举债的行为先后进行了多次整治，但相关的债务规模仍居高不下。据财政部资料，2017年12月—2021年12月间，全国地方政府债务余额从16.47万亿元增至30.47万亿元，占GDP的比重从19.80%增至30%①。IMF2019年第四条磋商报告估计，2018年末我国地方政府隐性债务存量规模达30.88万亿元，若把隐性债务规模计入政府债务杠杆，政府债务总规模占GDP的比重在2017年末已达到65%左右，大于60%的国际“红线”②。从债务区域分布特征来看，我国不同地区的债务结构特征差异较大。据万得数据库资料显示，2019年部分省份，如湖南、江苏、云南等地方政府需偿债金额与当年一般公共预算收入之比超过50%，而对于广东、辽宁等8个省份，该比例不足20%。此外，2021—2023年各省份地方政府债券集中到期，每年到期债券金额超过2.7万亿元，缓解地方政府债务问题的任务刻不容缓。

我国实行以银行体系为主导的社会融资体系，包括政府部门在内的各经济主体的融资活动主要依赖以银行为中介的间接融资手段。而以在局部地区经营为特征的区域商业银行，比如城市商业银行、农村商业银行等，因其分支机构和业务范围的局限性，都肩负着服务地方经济发展的社会责任，进而与地方政府关联紧密。审计署资料显示，截至2020年末，我国65%的地方政府债务的债权人为商业银行，地方政府主要通过商业银行满足债务融资需求。此外，大部分区域商业银行行政色彩较重，政府对其经营决策具有相当程度的控制力。地方债扩张背景下，政府的行政干预以及商业银行自身的趋利动机驱使商业银行大量购买地方债以及向地方融资平台和地方国有企业发放贷款，从而使得商业银行资产负债表存在大量政府隐性债务，一旦政府隐性债务难以按时偿还，财政债务风险将转化为银行体系的金融风险，甚至可能通过金融机构之间的业务关联以及风险传递演变为系统性风险。

已有文献大多从宏观层面出发，探究地方政府债务对经济增长、产业发展、居民消费、金融风险等的影响（Woo和Kumar，2015；郭长林等，2013；张曾莲和方娜，2021）[1-3]，或是从作为资金需求方的微观企业主体出发，研究地方政府隐性债务对企业融资、投资、研发等经营活动的影响（马树才等，2020；张路等，2021；周亮和刘宜鸿，2020）[4-6]，鲜有研究将视角聚焦于作为资金供给方的商业银行，探讨地方政府隐性债务对区域商业银行脆弱性的影响。特别是，地方政府隐性债务风险是否加剧了区域商业银行脆弱性？地方政府隐性债务风险对银行体系的传导路径如何？未来将如何实施有效调控措施？针对这些问题的研究对规避系统性风险、打好防范化解重大风险攻坚战、实现经济高质量发展具有重要现实意义。

基于此，本文采用2011—2020年区域商业银行的面板数据，研究地方政府隐性债务规模扩张对区域商业银行脆弱性的影响及作用机制，并通过中介效应模型分析信贷配置效率对隐性债务规模与区域商业银行脆弱性关系的中介作用。此外，本文还根据商业银行类型、上市情况以及政府部门控股与否对这种影响进行异质性检验。本文的主要贡献在于：第一，从理论与实证角度论证了地方政府隐性债务与区域商业银行脆弱性之间的关系，以及地方政府隐性债务风险对金融体系的外溢现象。第二，揭示了信贷配置在地方政府隐性债务对区域商业银行脆弱性影响中所起到的中介作用。第三，根据上市情况、银行类型以及政府控股与否，提供了地方政府隐性债务对区域商业银行脆弱性影响是否存在非对称性的经验证据。

二、文献综述

随着学界对地方政府隐性债务的深入探讨，研究我国地方政府隐性债务的文献日益丰富，通过对已有文献的梳理，大致可分为三类。

首先是地方政府隐性债务的定义以及规模测算。Polackova（1998）[7]在其提出的“财政风险矩阵”中，根据政府责任义务首次将政府债务区分为隐性债务与显性债务。其中，隐性债务是指合同或法律规定外由地方政府会计主体向利益相关方承诺担负的，且利益相关方预期政府担负的债务（Polackova和 Schick，2002）[8]。目前，该定义被国内外大多数研究所采用。由于地方政府隐性债务具有隐蔽性，其度量是学界的一大难点。已有文献主要通过三种方法估测隐性债务规模：第一，部分文献构造了地方政府市政领域投资额现金平衡等式来衡量全口径政府债务，用全口径政府债务减去政府显性债务可以近似得到隐性债务规模（马树才等，2020；项后军等，2017）[4，9]；第二，在融资平台使用的债务工具中，城投债数据可得性相对较高，数据集能细分至债券层级或地级市层面，因此，不少学者采用城投债余额来作为隐性债务的近似指标（熊琛和金昊，2021；宋傅天和姚东旻，2021）[10，11]；第三，由于2015年新《预算法》生效后地方政府隐性债务规模呈现膨胀特征，而隐性债务的主要形成途径是地方融资平台，因此，更多的文献利用地方融资平台有息负债之和表示地方政府隐性债务（张路等，2021；徐军伟等，2020；吴德胜等，2021）[5，12，13]。

其次是隐性债务的成因，大致分为三类不同观点：第一，与经济发展有关的政策实施是地方政府隐性债务规模膨胀的重要原因。杨十二和李尚蒲（2013）[14]发现地方政府举债的主要动机是促进当地经济发展，对于基础设施建设落后地区的政府来说举债动力更为强烈。第二，中央与地方财权事权不对等以及预算软约束引起地方政府财政收支缺口扩大，必须借助举债缓解财政压力（王永钦等，2016）[15]，而2015年以前地方政府没有举债的权力，因此，只能通过地方融资平台等途径违规举债，隐性债务存量不断积累（周世愚，2021）[16]。尽管2015年新《预算法》正式实施后地方政府被赋予举债权力，但央地之间的委托—代理问题可能促使地方政府通过土地财政、融资平台等渠道隐性举债，埋下债务风险隐患（毛锐等，2018）[17]。第三，地方政府债务风险来源于债务管理过程、信息披露监督、偿债责任追究等制度的缺失或不健全。我国地方债审核审批、使用管理和偿还约束等制度政策仍不完善，不能有效遏制地方政府债务规模膨胀的势头（杨灿明和鲁元平，2013）[18]。

最后是部分学者采用各种实证模型研究地方政府隐性债务与经济增长（毛捷和黄春元，2018）[19]、系统性金融风险（毛锐等，2018）[17]、城投债定价（刘晓蕾等，2021）[20]等经济变量之间的关系，与本文高度相关的是考察地方政府债务影响金融稳定过程中商业银行的作用的文献。Micco等（2007）[21]对商业银行的跨国数据进行研究，发现地方政府通过对所辖地区商业银行的行政控制向控股企业如融资平台公司等输送信贷资源。因此，地方融资平台的蓬勃发展是以地方财政赤字的不断扩大为代价的。祝继高等（2020）[22]发现，地方政府财政压力增加会提高城市商业银行对地方政府的放贷比例，而这往往会导致城市商业银行不良贷款率更高、业绩更差。作为地方政府债务风险的主要承担者，商业银行在地方政府债务风险持续增大的背景下，其杠杆率与资产净值呈现逐年上升趋势。地方政府债务风险顺周期波动，随着商业银行不断增大对地方政府的放贷规模，商业银行流动性降低，杠杆率放大，埋下金融风险隐患，累积集聚的风险隐患最终转变为风险事实，导致系统性金融风险爆发（毛锐等，2018）[17]。此外，地方政府债务扩张的背景下企业的杠杆操纵行为使得商业银行的实际杠杆率更大，加剧商业银行未来信用风险（饶品贵等，2022）[23]。

商业银行脆弱性是银行体系高动态风险累积的不稳定状态，表现为银行体系违约风险普遍增加，风险传染力变强，负债增多，资产安全性下降等（项后军和曾琪，2019）[24]。Minsky（1982）[25]最早提出金融不稳定假说，系统阐明了区域商业银行脆弱性的产生过程。近年来不少学者关注区域商业银行脆弱性的影响因素，已有文献发现信贷周期性、银行规模、杠杆率等因素对区域商业银行脆弱性产生重要影响。Berger和Udell（2004）[26]认为商业银行信贷行为和外部监管呈顺周期波动，在这一周期波动过程中区域商业银行脆弱性逐渐增强。方意和郑子文（2016）[27]认为银行体系内在的关联性和高杠杆会放大外生冲击效应。陈伟平和张娜（2018）[28]发现降低杠杆能有效抑制商业银行的风险偏好，降低商业银行风险水平。

三、理论分析与研究假设

（一）地方政府隐性债务与区域商业银行脆弱性

自分税制改革后地方政府财权事权严重不对等，一般公共预算支出远高于一般公共预算收入，地方政府必须通过其他融资方式弥补财政收支缺口，降低财政压力，进而扩大社会投资规模（祝继高等，2020）[22]。而我国的商业银行体系在资源配置中发挥基础性的作用，且其杠杆功能可以显著促进投资规模增长，多种优势使其当仁不让地成为地方政府融资的首选方案。由于全国性商业银行的决策受地方政府干预程度弱，地方政府通过区域商业银行融资的需求更为强烈。虽然近几年来金融体制度改革不断深化，地方政府对区域商业银行的控制程度有所下降，但地方政府仍可以凭借其独有的资源如财政存款、补贴、资本金补充等引导其向当地公共投资项目输送资金（徐忠，2018）[29]。因此，区域商业银行的资产中含有大量以中长期贷款形式存在的地方政府隐性债务。

近年来银行间竞争愈发激烈，区域商业银行吸收存款越发困难，因而大力发展买入返售、同业存单等同业负债业务以满足扩大资产业务、获取流动性的需求，同业负债业务逐渐成为其筹资活动重要的构成要素之一（张甜和曹廷求，2022）[30]。区域商业银行通过同业负债业务满足资金需求的同时，也埋下了金融风险隐患。张甜和曹廷求（2022）[30]发现近年来城市商业银行同业负债业务以短期资金为主，且规模逐年增长。同业负债资金相较于传统的存款负债融资成本与可获得性更差，其规模的增长意味着区域商业银行流动性风险增加。一方面，区域商业银行负债端短期同业资金占比增加，而資产端存在大量来源于地方国有经济部门的中长期贷款，形成严重的期限错配，降低经营稳定性，加剧商业银行内部脆弱性，易引发流动性风险。另一方面，同业负债业务规模的大幅增长导致商业银行之间产生关联紧密、错综复杂的同业流动性链条，使银行体系内在的不稳定性和脆弱性问题更为严重（项后军和曾琪，2019）[24]，金融风险在区域商业银行中不断累积。隐性债务违约事件一旦发生，区域商业银行将面临冲击，风险通过金融机构关联网扩散到整个金融体系中，最终导致系统性风险爆发。

综上所述，本文提出假设H1：地方政府隐性债务与区域商业银行脆弱性呈正相关。

（二）地方政府隐性债务、信贷配置与区域商业银行脆弱性

为拉动地方经济发展，地方政府需要融资平台、国有企业、土地中心等地方国有经济部门承担周期长、资金需求量大的基建项目，为此地方政府干预区域商业银行信贷资源配置，使信贷资源更多流向地方国有经济部门以满足基建项目融资需求（祝继高等，2020）[22]，在这一过程中隐性债务规模不断增长。徐忠（2018）[29]发现地方政府采取财政手段对区域信贷资源配置进行干预，利用财政存款、补贴等方式诱使区域金融机构向地方公共投资项目输送资金。而地方政府控制商业银行信贷配置将会降低商业银行资源配置效率，使金融体系稳定性下降（Levine，2004）[31]，在区域商业银行体系中埋下更多信用风险隐患，导致区域商业银行体系脆弱性更强。

一方面，作为信贷资源主要接受方之一的地方国有企业，因其自身存在承担过多社会责任、过度投资以及产能过剩等现象，生产经营效率受到损害。区域商业银行将信贷资源向国有企业等地方国有经济部门倾斜会使商业银行不良贷款率上升，绩效受损，虽然地方政府通常对这类贷款进行隐性担保，但部分地方政府偿债能力具有不确定性（祝继高等，2020）[22]，政府债务风险最终由银行体系承担。

另一方面，伏润民等（2017）[32]认为地方政府隐性债务扩张使得信贷资源大幅流入地方国有经济部门，从而挤出区域内民营企业居民贷款，甚至这种影响会发生外溢，挤出区域外企业贷款。当地方政府通过隐性担保、土地出让等方式成立融资平台公司，不计后果地增加收益风险不匹配的隐性债务时（徐军伟等，2020）[12]，区域商业银行的信贷配置遭到扭曲，倾向于减少企业尤其是中小民营企业的贷款，从而将大量信贷资源向融资平台公司输送。地方政府挤占信贷资源的行为导致贷款利率和商业银行资金使用成本上升，这将进一步增大借款人的破产概率，在道德风险与逆向选择的双重作用下，商业银行信用风险随之上升，商业银行体系更为脆弱。

综上所述，本文提出假设H2：信贷配置在地方政府隐性债务对区域商业银行脆弱性的影响中发挥中介作用。

四、研究设计

（一）模型设定

本文将面板固定效应模型作为基准回归模型，研究地方政府隐性债务对区域商业银行脆弱性的影响，具体模型设定如下：

[Bfragijt=β0+β1Debtjt-1+β2Controlsijt-1+dj+dt+εijt]

（1）

其中，下标[i]、[j]、[t]分别表示银行、城市和年份。被解释变量[Bfragijt]表示在地级市[j]的区域商业银行[i]在第[t]年的脆弱性；[Debtjt]为核心解释变量，表示地级市层面的地方政府隐性债务，分别为地方政府隐性债务规模占当地GDP的比重（Debt1）和隐性债务规模的自然对数（Debt2）；[Controlsit]表示本文的控制变量，包括银行规模、存贷资产比、不良贷款率和资本充足率等一系列微观指标，以及地级市层面的GDP增长率；[dj]为城市固定效应，用于控制其他不随时间变化的城市特征；[dt]为年份固定效应，用来控制随时间变化的不可观测因素；[εijt]为随机误差项。

（二）变量定义

1. 被解释变量。区域商业银行脆弱性反映了银行体系风险的累积程度，如何度量区域商业银行脆弱性程度是学界的一大难题。目前，国内外学者主要通过单一指标衡量、多指标复合的因子分析法、KMV模型等方法对区域商业银行脆弱性进行测度（项后军和曾琪，2019；Beck等，2010）[24，33]。本文参考徐璐和钱雪松（2013）[34]的做法，引入商业银行稳健性指数Z-score（记作[Zt]）。具体计算公式为：

[Zt=ROA+EAsdROA]  （2）

其中，[ROA]表示总资产回报率，[EA]为权益资产比，[sdROA]表示总资产回报率的标准差（以5年移动平均值表示）。

然后，将[Zt]取倒数后乘上100得到[Zt]；之后，采用HP滤波法计算出[Zt]的长期趋势；最后，把[Zt]的值与其长期趋势进行比较，对于[Zt]的值大于其长期趋势的年份，区域商业银行脆弱性指标Bfrag=1，否则为0。由于本文的样本是面板数据，故对每一所区域商业银行的[Zt]时间序列数据都做如上处理，得到区域商业银行脆弱性的面板数据。

2. 解释变量。由于地方政府隐性债务的隐蔽性，学界对于地方政府隐性债务的规模测算也存在差异。本文借鉴徐军伟等（2020）[12]的测算方法，选取地方融资平台公司有息负债之和作为地方政府隐性债务规模的代理变量。地方融资平台公司的有息负债通过其资产负债表中的短期借款、应付票据、应付账款、一年到期的非流动负债、其他流动负债、短期债券、长期借款和应付债券等项目加总得到。同时结合数据的可得性，本文分别选用隐性债务规模占GDP的比重以及隐性债务规模的自然对数两个指标衡量地方政府隐性债务水平。

3. 中介变量。借鉴祝继高等（2020）[22]的做法，将区域商业银行前十大贷款客户中投向同个地级市国有经济部门的贷款总额占商业银行总贷款的比重作为衡量区域商业银行信贷配置的指标。其中，地方国有经济部门有：地方政府、事业单位、国有企业和土地储备中心等。

4.控制变量。为避免遗漏变量可能引起的内生性问题，本文尽可能控制了银行规模、存贷款比率、不良贷款率、资本充足率、GDP增长率等商业银行个体特征和经济社会特征。同时，本文对城市固定效应与年份固定效应进行控制，以排除地区和年份对回归结果产生的影响。各变量定义如表1所示。

（三）样本选择与数据来源

本文选取2011—2020年91家区域商业银行（包括城市商业银行和农村商业银行）样本，分析地方政府隐性债務对区域商业银行脆弱性的影响。区域商业银行的数据来源于BankScope数据库、万得数据库、国泰安数据库，并用区域商业银行年报填补少量缺失值。地方政府隐性债务数据来源于万得数据库与手工搜集。城市GDP总量、GDP增长率等其他宏观数据来源于万得数据库。

为保证数据的完整性和结果的可靠性，本文对样本数据依照如下原则进行处理：剔除2011年及以后设立的商业银行；剔除样本期间由于合并、分立、破产等各种原因变量数据连续期少于3年的商业银行；为消除样本离群值的影响，对所有连续变量在99%和1%分位处进行缩尾处理；为避免模型中可能存在的内生性问题，本文对解释变量与控制变量进行滞后一期处理。

（四）描述性统计

本文主要变量的描述性统计结果见表2。其中，被解释变量Bfrag的平均值和中位数分别为0.513和1，意味着51.3%的商业银行样本在2011—2020年期间是脆弱的，区域商业银行风险积聚现象较为严重；解释变量Debt1的均值为0.073，表明地方政府隐性债务占GDP的平均比重是7.3%；解释变量Debt2的均值为9.177，标准差为2.866，表明不同区域的地方政府隐性债务水平差异较大；中介变量SLR的均值为0.071，表明区域商业银行前十大贷款客户中投向地方国有经济部门的贷款占总贷款的平均比重是7.1%；银行规模Size的标准差为1.046，说明不同区域商业银行资产规模差异明显，这可能是由不同区域商业银行发展水平差异较大引起的。

五、实证分析

（一）基准回归

为检验地方政府隐性债务对区域商业银行脆弱性的影响，依照上文模型（1）进行固定效应回归。回归结果如表3所示，不加控制变量时，第（1）列隐性债务代理变量Debt1的系数分别为1.213，在10%的水平上显著；而加入控制变量后，第（2）列隐性债务代理变量Debt1的系数为1.054，在5%的水平上显著为正；而当解释变量换成地方政府隐性债务自然对数Debt2时，回归系数如（3）、（4）列所示，分别为0.039和0.032，均在1%的水平上显著为正，表明地方政府隐性债务水平越高，区域商业银行脆弱性程度越高，基准回归结果支持本文的假设H1。

在基准回归基础上，本文进一步探讨可能存在的内生性问题。由于在前文的基准回归中采用固定效应面板回归模型，所以不随时间变化的不可观测变量已受到较好控制。同时，基准回归将解释变量与控制变量滞后一期可以有效应对反向因果问题。故到目前为止，内生性问题最可能来源于某些不可观测的政策冲击或短期经济因素，其可能同时影响区域商业银行脆弱性程度和地方政府隐性债务水平。基于此，本部分参考赵金龙等（2022）[35]的研究，分别采用选取解释变量的一阶滞后项作为工具变量和系统GMM两种内生性检验方法，回归结果如表4所示。表4的结果表明，在两种内生性检验方法下，地方政府隐性债务水平提高均对区域商业银行脆弱性存在显著正向影响。因此，本文基准回归的结论得以验证，同时也能降低对内生性问题的关注。

（二）稳健性检验

1. 使用当期变量。本部分采用当期解释变量与控制变量进行回归，不再对其进行滞后一期处理，回归结果见表5的第（1）、（2）列。Debt1与Debt2的系数均在1%的水平上显著为正，这与前文的基准回归结果基本一致，回归结果是稳健的。

2. 删除年份固定效应。在本文的基准模型中，既控制了宏观经济变量，又控制了年份固定效应，这可能会导致多重共线性问题。基于此，本部分将年份固定效应删除后进行回归分析，结果如表5第（3）、（4）列所示。回归结果显示在删除年份固定效应后地方政府隐性债务仍与区域商业银行脆弱性呈正相关关系，进一步说明前文的基准回归结果是稳健的。

3. 重新选择样本。2015年1月1日，新《预算法》正式实施，正式赋予地方政府举债权，表明地方政府债务进入全新的规范階段，而后出台的一系列政策也对地方政府隐性举债行为产生一定程度的约束。考虑到这一事件对地方政府隐性债务的影响，本部分将时间窗口固定为2015—2020年，回归结果列示在表5中的第（5）、（6）列中，尽管显著性相较于基准回归结果有所下降，但依然表明替换样本区间后地方政府隐性债务水平上升仍然能够显著增加区域商业银行脆弱性程度，本文的基准回归结果是稳健的，同时可能也说明新《预算法》的出台在一定程度上缓解了地方政府隐性债务问题。

（三）上市情况的异质性检验

为分析区域商业银行上市情况差异对地方政府隐性债务与区域商业银行脆弱性之间关系的影响，本部分定义商业银行上市虚拟变量（Listed），若区域商业银行在A股或H股上市，则上市后年份Listed取值为1，否则为0。而后根据Listed变量取值不同，将样本分为上市商业银行与非上市商业银行两个样本组，分析上市情况是否对地方政府隐性债务与区域商业银行脆弱性的关系产生影响，回归结果如表6所示。

表6结果表明，相较于上市商业银行，地方政府隐性债务水平上升显著加剧了区域非上市商业银行脆弱性程度，这说明商业银行上市能够削弱隐性债务对区域商业银行脆弱性的正向影响。这可能是因为区域商业银行上市后，地方政府对商业银行的控制力下降，信贷资源配置更不易受到政府干预，同时监管部门对上市商业银行的风险控制有更严格的要求，上市商业银行可能会严格控制流向政府部门的信贷规模，尽可能减少对地方融资平台公司的信贷投放。因此，地方政府隐性债务扩张对上市区域商业银行脆弱性的影响更弱。

（四）银行类型的异质性检验

区域商业银行主要分为城市商业银行和农村商业银行两大类型。从设立角度来看，在城市商业银行设立之初，地方政府在法律上就对其拥有控制权，能够对城市商业银行的经营活动进行强有力的干预；而农村商业银行则不同，一部分由农民、农村个体工商户等发起设立，一部分由原来的农村信用社和农村合作银行改制设立，地方政府对其信贷干预能力相较城市商业银行可能弱一些，地方政府隐性债务水平扩张对不同类型商业银行脆弱性的影响可能存在差异。基于以上分析，本部分对区域商业银行的类型进行区分，定义银行类型虚拟变量（Bnature），若区域商业银行为城市商业银行取值为1，否则为0。然后依据Bnature的取值不同，将样本银行分为城市商业银行和农村商业银行两个样本组，分别检验地方政府隐性债务对不同类型商业银行脆弱性的影响，回归结果见表7。

从表7中可以看出，地方政府隐性债务水平上升对城市商业银行脆弱性的影响更为显著，而对农村商业银行的影响较弱，表明地方政府隐性债务对区域商业银行脆弱性的影响具有银行类型异质性，隐性债务对农村商业银行脆弱性程度的影响更弱。

（五）政府部门是否控股的异质性检验

地方政府长期以来干预区域商业银行信贷配置，使其流向政府投资项目。而地方政府是大股东的区域商业银行更易受地方政府控制，在地方政府融资需求强烈时，这些商业银行会将信贷资源向地方融资平台公司大幅倾斜，区域商业银行脆弱性程度不断加剧。基于此，本部分定义政府部门是否控股的虚拟变量（State），在地方政府为区域商业银行最大股东的年份取值为1，否则为0。而后根据State变量的取值不同，将样本分成非政府控股商业银行和政府控股商业银行两个样本组，分别检验政府部门是否控股对地方政府隐性债务与区域商业银行脆弱性关系的影响，回归结果如表8所示。

表8的结果表明，地方政府隐性债务水平增加时，政府控股商业银行的脆弱性程度显著增加，而对于非政府控股商业银行，地方政府隐性债务水平增加对其脆弱性程度的影响不明显。这说明政府部门控股的区域商业银行更易受政府控制，在地方政府债务融资需求上升时，区域商业银行信贷资源更多流向地方国有经济部门，其脆弱性加剧。

（六）机制分析

前文理论假设表明，地方政府隐性债务增加通过干预区域商业银行的信贷配置提高区域商业银行脆弱性程度，因此，本部分借鉴祝继高等（2020）[22]的做法，利用中介效应模型具体分析信贷配置是否对地方政府隐性债务与区域商业银行脆弱性的关系产生中介作用，模型具体设定如下：

[Bfragijt=α0+α1Debtjt-1+α2Controlsijt-1+dj+dt+εijt]（3）

[SLRijt=β0+β1Debtjt-1+β2Controlsijt-1+dj+dt+εijt]（4）

[Bfragijt=γ0+γ1Debtjt-1+γ2SLRijt-1+γ3Controlsijt-1+dj+dt+εijt]   （5）

先对模型（3）进行回归，若系数[α1]显著大于0，则再对模型（4）和模型（5）进行回归，若[β1]和[γ2]系数均显著，则表明地方政府隐性债务通过信贷配置加剧区域商业银行脆弱性程度。此时，若[γ1]系数显著为正，说明信贷配置发挥了部分中介效应，否则说明信贷配置发挥完全中介效应。

回归结果列示在表9。其中，第（1）列中Debt1的回归系数显示，[α1]显著大于0，说明地方政府隐性债务水平上升提高了区域商业银行脆弱性程度；第（2）列的回归系数[β1]仍显著为正，说明地方政府隐性债务的增加驱使更多区域商业银行将资金投向地方国有经济部门；而第（3）列中Debt1与SLR的系数[γ1]和[γ2]都显著大于0，表明信贷配置对地方政府隐性债务与区域商业银行脆弱性的正向关系起部分中介效应作用；第（4）—（6）列回归结果表明，当解释变量替换为Debt2时，信贷配置的部分中介效应作用仍保持不变，意味着地方政府隐性债务水平上升通过增加区域商业银行信贷资金投向地方国有经济部门的比例提高区域商业银行脆弱性程度，假设H2成立。

六、结论与启示

（一）主要結论

本文选取91家区域商业银行样本，采用2011—2020年的面板数据研究了地方政府隐性债务对区域商业银行脆弱性的影响。实证分析发现：第一，地方政府隐性债务水平与区域商业银行脆弱性呈正相关关系，地方政府隐性债务水平的上升加剧区域商业银行脆弱性程度。第二，信贷配置在地方政府隐性债务对区域商业银行的影响中起部分中介作用，地方政府隐性债务水平的上升通过增加区域商业银行信贷资金投向地方国有经济部门的比例进而加剧区域商业银行脆弱性程度。第三，异质性分析表明，地方政府隐性债务水平提高使得城市商业银行、政府控股商业银行、非上市区域商业银行脆弱性程度上升更为显著，表明成熟的外部监管制度与合理的内部股权结构能够对地方政府的行为产生约束，优化区域商业银行信贷资金配置，降低区域商业银行的风险。

（二）政策建议

第一，完善地方政府债务管理机制。建立健全多层次的地方政府债务机制，根据地方实际状况制定相应的政策和措施，因地制宜约束地方政府融资行为，引领地方政府合理融资。推进地方债市场化改革，合理规范政府发行债券的品种与期限结构，通过地方政府隐性债务显性化来有效抑制隐性债务风险。加强政府债务资金使用管理，提高政府债务资金使用效率，构建政府资金效率指标，建立债务使用监测机制，将债务使用指标纳入地方官员政绩考核，强化地方官员主体责任，从源头上减少违规新增地方政府债务现象。完善地方政府债务信息披露制度与债务风险监管机制，不仅要对地方政府的财务信息、项目运行情况等投资相关信息实行监管，也要对地方政府债务偿还计划等筹资相关信息进行监督，尽量避免地方政府不规范使用资金，将债务纳入财政预算管理，提高地方政务债务资金透明度。

第二，健全地方政府债务政策法规体系。目前，涉及地方政府举债行为管理的规定主要有《预算法》《担保法》以及与之相关的部门规章，并没有专门适用于地方债的专门性法律，法律效力弱，健全地方政府债务政策法规体系的工作迫在眉睫。因此，必须加强地方政府债务管理的法治化建设，推进地方政府债务管理的法制化进程，加快地方政府债务管理的立法设定，使地方政府债务管理法律规范更为完善、严谨、权威。

第三，建立区域商业银行风险预警机制。一方面，区域商业银行应完善内部审查机制，健全风险管理制度，对每一笔资金的发放都保持严格审慎的态度，避免资金流向高风险项目，尤其是加强发放给融资平台公司、房地产、公共基础设施项目的资金的审查，加重对内部违规人员的惩处力度；加强对表外业务的规范，尽可能实现表外业务表内化；完善资金发放的后续跟踪制度，定期评估资产风险累积程度。另一方面，区域商业银行须优化股权结构和完善治理体系，降低股权构成中国有资本的比例，引入民营资本或外资资本，适度降低地方政府的行政干预能力。

注：

①数据来源于财政部网站：http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/202202/t20220209_3786613.htm.

②数据来源于2019年IMF发布的第四条磋商报告：https：//www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2019/06/24/United-States-2019-Article-IV-Consultation-Press-Release-Staff-Report-and-Statement-by-the-47019.

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