农村公共服务供给推行PPP模式面临的困境与对策

贾 正

延安大学政法与公共管理学院，陕西 延安 716000

0 引言

农村是我国社会的基石。农村发展的现代化能促进城乡融合发展的现代化，进而影响国家治理体系与治理能力的现代化。农村公共服务作为一项民生工程，其供给质量事关农民的幸福感与获得感。但一直以来，我国农村发展落后于城市，且农村公共服务水平与城市公共服务水平也存在较大差距。虽然随着城乡融合发展各项措施的实施，城市与农村之间的体制机制壁垒逐渐被打破，但城乡发展不平衡问题依然存在，农村居民和城市居民的生活水平仍有较大差距。在乡村振兴战略背景下，如何实现农村公共服务的有效供给，提升农村居民的生活水平，是当下急需关注的一个重要问题。

在已有的研究中，有学者指出，当前农村公共服务供给主要面临着供给主体、内容、决策碎片化［1］及供给机制碎片化［2］的困境，需要从整体性角度突破供给困境。杨静慧等［3］提出，当前农村公共服务供给存在供给主体单一、筹资渠道单一等问题。刘静［4］认为，当前农村公共服务供给主要存在政府失灵、供给制度缺位、供给功能不显等困境。对于如何破解农村公共服务供给碎片化问题，冯超［5］认为可以通过构建政府、社会组织、村民三者共同合作的多主体供给机制，以实现农村公共服务高质量供给的目标。李建英等［6］认为，公共私营合作制（Public-Private-Partnership，PPP）模式参与农村公共服务供给能提升农村公共服务的供给效率和水平，促进乡村发展。陈怡俊等［7］认为，应发挥多元主体的资源优势，拓宽农村公共服务项目的资金渠道。

《“十四五”公共服务规划》指出：“基本公共服务是保障全体人民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，由政府承担保障供给数量和质量的主要责任，引导市场主体和公益性社会机构补充供给。非基本公共服务是为满足公民更高层次需求、保障社会整体福利水平所必需但市场自发供给不足的公共服务，政府通过支持公益性社会机构或市场主体，增加服务供给、提升服务质量，推动重点领域非基本公共服务普惠化发展，实现大多数公民以可承受价格付费享有。”［8］PPP 模式的发展为探索政府与市场的关系提供了新的路径。政府和市场主体可以通过优势互补，破解供给难题，推动农村公共服务高水平供给。在乡村振兴背景下，关注PPP 模式在农村公共服务供给中的应用，对促进农村公共服务高质量供给和推进乡村振兴战略的实施具有重要意义。

1 PPP模式概述

PPP模式是指政府与私人部门之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更有利的结果。此种合作模式下，政府部门与私人部门共担风险、共享收益。PPP模式主要包括外包、特许经营和私有化三大类。其中，外包是指由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能；特许经营是指项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与政府部门分担项目风险、共享项目收益；私有化是指需要私人部门负责项目的全部投资，其在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。农村公共服务供给PPP模式如图1所示。

图1 农村公共服务供给PPP模式

2 农村公共服务供给推行PPP模式的必要性

2.1 提升农村公共服务供给能力

在农村公共服务供给中推行PPP 模式，不仅是提升农村公共服务供给能力的有效手段，而且是贯彻新发展理念、实现经济高质量发展、促进农业农村现代化的重要手段。PPP 模式主张将市场主体纳入公共服务的供给领域。民营企业往往拥有丰厚的资金、技术等资源。政府与之合作既可以拓宽融资渠道，减轻财政负担，也可以激发市场活力。此外，引入PPP模式可引导市场主体参与农村公共服务的供给，实现供给主体多元化，从而提升农村公共服务供给能力。

2.2 提升农村公共服务质量

公共服务属于公共产品，是面向全体社会公众提供的。公共服务的质量事关民生福祉。农村公共服务与农村居民的生活息息相关，其供给水平和供给质量关系到农村居民的生活质量。当前，我国农村公共服务质量较低，与城市相比有着较大差距，难以满足农村居民的多元需求，因此需要提升公共服务的质量。而在农村公共服务供给中引入PPP 模式，可以进一步提升农村公共服务供给水平和供给质量。例如，通过加大政策扶持力度，可引导民营企业参与农村人居环境治理，完善农村基础设施（如垃圾处理场、污水处理厂等），对农村垃圾进行分类处理，提高人居环境质量。又如，在医疗养老方面，引进民营医疗和养老机构参与医疗、养老服务供给，实行医养结合，可提升农村养老服务能力，进一步解决农村“空心化”、人口老龄化突出的问题。除此之外，还可以通过市场为农民供给就业岗位，促进农民增收，提高农村公共就业服务质量。

2.3 优化农村公共服务供给结构

公共服务主要包括基本公共服务和非基本公共服务。基本公共服务是人们生存和发展所必需的、与经济社会发展水平相适应的公共服务。非基本公共服务是为满足公民更高层次需求、保障社会整体福利水平及促进社会经济发展所必需的公共服务。目前，我国已建立基本公共服务清单制度，基本公共服务制度体系不断健全。在国家政策的支持下，基本公共服务逐渐向农村地区倾斜，在教育、医疗、养老等方面不断增加供给。但同时，我国农村地区的非基本公共服务供给仍然不足。引入PPP模式引导民营企业参与农村公共服务供给，有利于促进优质公共服务资源向农村倾斜，优化资源配置，在保障基本公共服务供给的基础上，增加非基本公共服务供给，优化农村公共服务供给结构。

2.4 促进政府职能转变

过去，地方政府是农村公共服务供给的主力军。但在当前社会快速发展的背景下，政府独自供给显然越来越难以满足公众的多元化需求。而由政府、企业、社会组织与公众共同参与农村公共服务供给，可以实现农村公共服务供给质量的提升［9］。通过PPP模式供给农村公共服务，需要政府与市场主体之间建立合作关系，通过签订项目合同，以契约的形式规定作为项目参与方的政府的权利与义务，明确政府“责任清单”。PPP模式通过契约利益共享、风险共担，借助市场“看不见的手”提高公共服务效率，有利于政府简政放权，更好地发挥政府职能，提升政府治理能力。

3 农村公共服务供给推行PPP模式面临的困境

3.1 缺乏推行PPP模式的相关规划和法律法规

3.1.1 缺乏相关规划。目前，各部门纷纷出台政策鼓励和支持政府与社会资本进行合作，支持社会资本进入农业农村领域共同供给农村公共服务，促进了PPP 模式在我国的发展。但总体来看，我国并没有对PPP 模式参与农村公共服务供给进行整体规划，没有形成统一的制度规范，导致各地PPP模式的推行缓慢。

3.1.2 缺乏完善的法律法规。目前，PPP 模式在公共服务领域中的应用尚处于初始阶段，各部门纷纷出台相关政策文件指导PPP 项目的开展，但尚缺乏统一的法律法规，导致PPP 模式在公共服务领域中的应用无法可依。

3.2 企业参与农村公共服务的动机不足

当前，企业参与农村公共服务的动机明显不足。这主要是由以下3 方面原因造成的。第一，企业往往以追求利润最大化为目标，注重眼前利益，一旦盈利过少便会退出市场。公共服务以创造公共价值、实现公共利益为目标，投资回报的周期较长、盈利空间小。因此，多数企业进入公共服务供给领域的动机不足，通常不会选择投资农村公共服务。第二，城市具有天然的发展优势，人口密集，对某些公共服务需求比农村大。因此，部分企业更倾向于参与城市公共服务供给，不愿意参与农村公共服务供给。第三，当前，虽然我国各地政府颁布了相关政策鼓励企业进入农村公共服务供给领域，但是部分政策并未落到实处，导致企业参与农村公共服务供给的动力不足。

3.3 基层政府对PPP模式认识不足

PPP模式在我国推广应用的时间比较短，我国公共服务领域中与此相关的法律法规体系还不成熟，导致基层政府对PPP模式缺乏足够的了解。一方面，部分基层政府部门及工作人员对PPP模式的内涵和运行机制认识不清，认为其只是政府融资、缓解财政压力的手段，因此在引入PPP项目时不注重质量。另一方面，部分基层政府不熟悉PPP模式及PPP项目的管理机制与流程，给农村公共服务供给推行PPP模式造成了极大困难。

3.4 PPP模式监管机制不完善

第一，部分地方政府对市场主体参与公共服务供给的监管意识不强，注重事后问责，忽视事前的风险预测和事中的监督。政府监管力度薄弱会导致社会上的具有闲置资本的主体利用监管疏漏对存量项目进行巧妙包装来获取更多的财政补贴，使得PPP项目建设的初衷难以实现。第二，绩效评价体系不健全、不完善。在市场主体参与公共服务供给的过程中，部分地区并未将社会监督与绩效评价机制相结合，导致绩效评价流于形式。

4 农村公共服务供给推行PPP模式的建议

4.1 加强顶层设计，完善PPP 模式的发展规划与法律法规

4.1.1 制定PPP 模式发展规划。第一，中央人民政府应对PPP模式在农村公共服务供给中的推行制定统一的规划，形成规范的政策文件，统筹推进PPP模式的发展。第二，省级政府应在学习中央精神的基础上，对PPP 模式在当地的应用和发展进行规划设计，统一制定PPP 项目的监督与考核标准。第三，省级以下各级地方政府应结合当地实际，将PPP 项目的运作流程具体化，制定具体的操作规程，细化奖励和监督机制，保证农村公共服务供给PPP项目从审批到落地都有相应的政策规划，使相关部门和民营企业对PPP 模式有一个清晰的认识，便于项目的开展实施。

4.1.2 完善相关法律法规。第一，对涉及PPP 模式的相关法律法规进行修订和完善，并在此基础上整合现行的与PPP模式有关的行政规章、条例。第二，将PPP 项目运行流程、政府与民营企业各自的权利与责任，以及对民营企业和第三方机构的审核与监督纳入法律法规，保证PPP模式运行顺畅，做到有法可依。

4.2 加强政策支持，引导民营企业供给农村公共服务

4.2.1 完善激励机制。各地政府应从不同侧面、不同领域选树和弘扬参与农村公共服务供给的样板和典型企业，以点带面，发挥典型示范作用。各地政府也应充分利用电视台、电台、报纸等新闻媒介，多渠道、多形式、全方位地宣传农村公共服务供给中涌现的优秀民营企业家的先进事迹，展示现代企业家的良好社会形象，并对有突出贡献的民营企业家给予表彰，通过正向的宣传引导，推动和激励更多民营企业参与农村公共服务供给。

4.2.2 给予民营企业政策保障。一方面，完善利益共享机制，建立合理的风险共担机制。政府与企业要合理分配利益，共担风险。对于承担较大风险的企业，政府应给予一定的补贴。另一方面，加强对政策执行的监督，保证相关政策能切实被执行，创造有利于农村公共服务供给PPP模式推行的政策环境。

4.3 加强宣传和培训，提升基层政府对PPP 模式的整体认识

4.3.1 通过线上与线下相结合的方式加强宣传。第一，利用政府官网、相关官方微信公众号、学习强国等平台发布农村公共服务供给PPP 模式的稿件，充分发挥新媒体的优势，深入宣传农村公共服务供给中推行PPP 模式的优点。第二，开展线下优质PPP 项目推介会，介绍PPP 项目，促进社会公众及基层政府对PPP模式的了解，提高基层政府及其工作人员的思想认知。

4.3.2 加强相关培训，丰富基层政府相关知识储备。一方面，可开展PPP项目管理的讲座和专题培训，加强对基层政府的指导；另一方面，将各地典型的PPP项目案例汇编成册，下发到各级地方政府，要求相关领导及部门工作人员进行学习，熟悉PPP 项目的管理机制与流程，提升对PPP项目的管理能力。

4.4 优化监管机制，加强对PPP 项目的审核与监督

各地政府应建立事前预防、事中监测、事后督查三位一体全流程的PPP项目监管机制。第一，事前加强对PPP项目的审批和对相关民营企业的资质审核，严格把关PPP项目的审核，避免官商勾结。第二，建立事中考核机制，通过不定期检查，规范PPP项目的运行。第三，建立事后惩处机制，加大对失职人员的惩罚力度。

5 结语

当前，我国农村公共服务面临供给主体单一、供给碎片化等问题，需要创新公共服务供给方式，优化供给机制。而PPP模式为解决农村公共服务供给主体和供给方式单一、供给机制碎片化等问题提供了思路。因此，各地政府应做好顶层设计，加强政策引导，促进PPP模式在农村公共服务供给中的应用。