海关监管视角下提升江苏口岸通关便利化的对策研究

王洋 杨子睿 张纪凤

摘要：提高口岸通关便利化程度是实现贸易便利化的重要环节之一，海关作为国家进出境监督管理机关，在推动口岸通关便利化建设的过程中发挥着极为重要的作用。江苏口岸作为我国重要的沿海口岸之一，目前已在优化通关流程、降低通关成本、提高物流服务效率、建设通关信息平台、落实通关便利措施等方面取得了阶段性成果。在此基础上结合江苏口岸通关面临的一些问题，从海关监管视角提出了完善信息共享机制、加快无纸化信息建设、强化口岸征费监管、推动口岸体系建设等政策建议，以进一步提升口岸通关便利化水平。

关键词：海关监管；江苏口岸；通关便利化；通关效率

引言

贸易便利化是全球经贸新规则的核心要素之一，以提供公平、透明、高效的贸易环境为宗旨，以降低成本、提高贸易效率为目标。培育市场化、法治化、国际化的营商环境，提升贸易便利化水平也是我国开放型经济体制改革与创新的重要内容。我国“十四五”规划明确提出：“要推进贸易和投资自由化便利化，持续深化商品和要素流动型开放”。李强总理在中国发展高层论坛2023年年会上也强调，我国将“继续提升贸易投资自由化便利化水平，稳步扩大制度型开放，着力打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。”海关作为国家进出境监督管理机关，在推进贸易便利化进程中发挥着极为重要的作用。2022年7月全国海关年中工作会议提出“要优化口岸营商环境，多措并举促进外贸实现平稳增长。”

江苏是我国外向型经济大省，2021年全省外贸进出口值5.21万亿元人民币，占全国的13.3%；全省港口累计完成货物吞吐量32.1亿吨，约占全国的20.6%。在近年来贸易保护主义上升、单边主义抬头的国际形势下，提升口岸通关便利化水平不仅有助于进一步培育江苏开放型经济的制度优势，实现自由、便利的贸易港口建设，更是对优化全国口岸营商环境具有典型示范作用。目前，江苏口岸积极贯彻落实党中央、国务院和海关总署优化口岸营商环境、促进跨境贸易便利化的方针政策，持续加大改革创新力度，在数字口岸建设、全国通关一体化等方面取得了显著成效和丰硕成果，但同时仍面临一些问题有待进一步解决和完善，例如口岸管理部门与进出口贸易服务部门之间信息化建设水平不一致、政府减税降费红利未完全普及等。对此，本文从海关监管视角总结江苏口岸通关便利化建设取得的主要成绩，分析面临的主要问题，最终提出提升江苏口岸通关便利化水平的对策建议。

一、江苏口岸通关便利化建设的主要成效

（一）创新监管方式，优化口岸通关流程

2017年以来南京海关积极响应海关总署的要求，在全省各口岸全面推行通关一体化改革。以往需要在多地海关办理申报的企业，现可以于全国各地任意一个口岸进行报关，通关地点选择更加自由。同时，对口岸内以任意运输方式进口的商品均采用“一次申报，分步处置”的申报方式，在该模式下，通关的政策规定标准化得到提升，海关系统执法监管过程更为统一。2019年，为贯彻落实国务院“放管服”改革要求，南京海关针对不同商品、不同运输方式、不同需求，积极推进“两步申报”通关业务改革。与原申报政策相比，“两步申报”变时点申报为过程申报，企业不必一次性填报完整，而是根据掌握的信息分步填报，概要申报环节仅申报“9+2+N”，即申报9个基础项目、确认2个物流项目，涉及进口禁限管制、检验或检疫的，分别增加申报2个和5个项目，除此以外其他项目可在完整申报环节补充。第一步概要申报后，如果货物不需要查验，即可将货物提离海关监管场所。这一通关创新模式不仅增加了企业申报容错机制，还进一步壓缩了口岸通关时间。截至2022年，江苏省内通关口岸“两步申报”应用比例已增长至20%以上，时间较传统模式相比缩短近25%，通关一体化改革初见成效。

（二）梳理通关需求，降低口岸通关成本

近年来，港口运输线路堵塞、通关环节冗长等相关问题日益突出，南京海关为降低通关环节所产生额外的滞期费、滞纳金等费用，推出企业资格认证机制，经认定符合条件的企业可适用免征或减征的优惠政策。除此之外，针对企业面临的通关流程冗长，通关成本较高等问题，南京海关在实施汇总征税、一单通保、加贸内销保税缓税利息减免政策之外，还新增了多项便企惠企措施，最大限度帮助企业节约经营或通关流程中所产生的费用，针对性帮助企业解决现阶段的难点和痛点，推进企业进一步降本增效。以南京海关所属苏州工业园区海关“保速通”模式为例，在该模式下，报关环节可以由报关企业提前完成，出区配送可以根据订单需求快速安排，提升了企业的响应速度，保障了货物高效的通关运行。参加该项试点，每家客户一年内该业务的报关申报工作量将压缩至原来的30%，短驳运输节省近1/3的成本。同时，南京海关致力于简化口岸通关检验要求，降低企业通关成本，助力企业可以更好地对自身的资金链与供应链进行调整，更灵活、更完善地促进外贸稳步前进。

（三）压缩通关时间，提高口岸物流服务效率

通关效率是口岸营商环境的重要指标。江苏各口岸海关稳步推进通关便利化改革，优化通关全领域全流程，压缩整体通关时间。2022年前2个月，江苏省进出口整体通关时间分别为44.83小时和2.63小时，较2017年分别压缩55.68%和78.55%。为提高查验效率，南京关区部分隶属海关试点推行“无人机+巡查”等监管方式来简化查验环节，通过对过境企业采取现代化方式进行检查，并将相关证据、无人机录制视频进行保存，有效提高监管效能。同时，在过境货物的查验方面，南京海关在全省17个水运口岸全面推广“抵港直装”、“船边直提”方式来简化监管流程。在该模式下，船舶到港前，通过船舶管理系统、AIS 系统、船讯网等实时监控驳船到港时间，联系企业提前组织运力；待船舶到港，货物得到放行信息后，通过“船边直提”由港口作业车辆直接运至保税物流中心，实现入企业仓库前货不落地；通过预约监管等措施，实现“货到即查，高效验放”。该流程可协助企业在货物运输过程中提前完成必要的通关手续，确保运输车辆与口岸船舶能够顺利衔接，大幅缩减口岸通关时间，提高口岸物流服务效率。

（四）立足科技赋能，建设口岸通关信息平台

为积极响应习近平总书记提出的“深化海关贸易安全和通关便利化合作，开展‘智慧海关、智能边境、智享联通合作试点”的重大倡议，近年来，南京海关加快智慧海关建设，通过大数据、云计算、互联网+，物联网等多种形式，建立政务公开系统、通关信息化服务平台和集中审像中心，推进全省海关通关信息的互联互通，加强全省通关口岸大数据平台的建设，使越来越多的企业享受到“智慧海关”建设带来的红利。南京海关集中审像中心先后与省内10台“H986”查验设备联网，统一审核进出口集装箱货物的扫描图像，建立图像和实物图片相对照的标准数据库，形成一套完整的智能判别方法，业务专家与图像审核相配合，远程完成对整个集装箱货物的“非侵入式查验”。同时，南京海关通过建立“江苏省电子口岸信息化平台”，不断加快“掌上物流”平台的应用，方便企业向海关传输申报信息，以及接收海关审核结果信息。

（五）推广AEO认证，落实口岸通关便利政策

自中国海关2008年正式实施 AEO 制度，到2022年4月为止，南京海关共有443家高级认证企业。2022年一季度江苏省高级认证企业进出口值452亿美元，同比增长27.3%，占同期江苏省进出口总值的26%。海关高级认证企业可以在享受到中国通关便利政策的同时，与中国互认的22个经济体及48个国家享受通关互惠制度。南京海关充分发挥企业信用管理的基础性作用和服务功能，根据实际情况持续释放 AEO 信用管理政策紅利，在现有政策的基础上，新增6项AEO 企业便利措施，不仅落实减少通关时间等各优惠便利通关政策，还深入了解企业需求，定制“一企一策”的培育方案，助力江苏企业在国际市场提升竞争力。以川奇光电科技（扬州）有限公司为例，2020年10月成为海关AEO 高级认证企业后，公司出口到国外的货物进入了“绿色通道”，每年可免交担保金7400万元，年均减少查验费用5万元。南京海关通过积极引导企业对标海关高级认证企业的标准，推进江苏企业AEO 认证进程，有指向性地解决企业在日常业务经营以及口岸通关过程中的堵点、难点，推进企业进一步降本增效。

二、江苏口岸通关便利化面临的主要问题

（一）相关部门间信息共享机制尚不健全

目前口岸各部门间的电子数据信息共享机制尚不健全。海关等口岸相关管理部门与跨境贸易所涉及的银行、保险、民航、铁路、仓储、理货、船公司等服务单位间信息化建设水平参差不齐，电子数据交换的报文标准和数据接口不统一，导致信息传输和数据比对存在困难。企业在办理进出口税务相关事宜时，必须由国税部门先签发相关单据证明，然后再交由海关系统进行办理，“两头跑”的现象严重，增加了口岸通关流程的时间和成本。除此之外，企业的实际资金借贷情况、违规记录等信用信息，并未完全与海关部门进行数据互联互通，信息共享程度有待进一步提升。这些问题是海关在促进口岸通关信息化中遇到的主要问题，也是下一步智慧口岸建设中所必须解决的问题。

（二）口岸通关无纸化建设有待深化

海关的通关无纸化建设虽已在部分环节取得了一定进展，但在推动全部进出口环节监管证件和随附单据的无纸化、电子化方面仍需持续着力。一方面，在法律层面，我国目前的法律法规尚未完全支持海关通关无纸化作业，使得海关的无纸化改革缺乏政策的支持力度。根据《中华人民共和国海关法》第三章第二十五条规定，企业办理进出口申报时，仍需同时具备纸质和电子形式的报关单。另一方面，在一些诸如涉密、跨境、金融的领域，由于这些领域往往涉及较多机密，纸质报关单证作为证明力极强的事后证据，仍然需要由海关收缴予以留存，且保密程度方面制约颇多，从技术条件上尚无法实现完全的无纸化。加之申报流程繁琐，在这些领域实现无纸化改革成本较高，因此目前推行完全的口岸通关无纸化难度较大。

（三）政府降费提效福利传导还需加强

尽管江苏口岸服务市场的收费公示制度取得一定成效，但违规收费现象依然存在。即使政府已经出台降费提效政策，部分服务类型市场仍然存在多层代理、代收代付等现象，使得降费红利尚未完全直接惠及进出口企业。尤其是新冠疫情发生以来，一些具有垄断性质的收费企业将收费项目改头换面、收费标准明降暗升，甚至存在部分货代、船代和船公司不规范标价、未彻底落实政府降费政策，在政府标价之上额外加收费用等违规现象。此类中介环节不规范代收代付行为，不利于海关等口岸管理部门落实国家降费提效决策部署，严重阻碍了政策红利的释放和口岸营商环境的改善。为刺激进出口企业活力，亟需进一步整改口岸服务环节相关费用征收。

（四）口岸枢纽布局建设联动协调不足

江苏省口岸数量众多，关区范围内的口岸通关便利化受到不同口岸通关便利化建设程度的影响。以2021年度数据为基准，江苏省苏州、南京、无锡三市口岸在全省范围内外贸进出口总额位列全省前三，属于江苏省枢纽口岸。但是，上述三地口岸之间，或与其他口岸间并未形成较为明显的联动趋势，各地口岸间独立性较强。苏州口岸和无锡口岸两地均有大额进出口货物经由上海口岸通关，比例分别高达82.1%和79.3%，而其中苏州口岸经由本省其他口岸通关的货物比例仅为8.7%，不到全年通关货物总额的十分之一。口岸间联动不协调不仅反映出各口岸间的数据通信、机制协同建设的不完善，也成为阻碍江苏打造全球化、高效率运输口岸，提高口岸通关便利化的显著障碍。在全省范围内，苏北口岸通关便利化建设程度低于苏南口岸，而苏南口岸的建设经验对于苏北口岸便利化建设有着明显的借鉴作用，因此，加快口岸之间优势互助，劣势互补是提高江苏省口岸整体通关便利化程度的有效措施。

（五）对接新业态新情况的机制体制仍需完善

江苏省作为我国外向型经济大省，对外贸易体量巨大，贸易形式、口岸类型和运输方式多样、货物种类丰富，这也使得通关过程中“严密监管”与“快速通关”之间的固有矛盾更加突出。一方面，自贸区等外贸新业态的蓬勃发展使得部分领域的监管机制手段滞后于监管实际需要，如何使监管能力与时代要求和人民需求相适应，成为海关监管部门面临的重要课题。另一方面，新冠疫情暴发以来，作为进出境与外贸主管部门，海关在履行守卫国门、服务发展职责过程中面临的国际政治经济环境更加复杂，开展口岸疫情防控及处置各类突发事件的任务更加艰巨，面对的国门安全各领域风险更加严峻突出，疫情等非常规因素对海关监管流程的高质效实施以及企业通关活动的顺利开展都产生了较大影响，阻碍了贸易便利化进程的有序推进，亟须采取有效措施以破解抓防控、强监管与保通关之间的矛盾问题。

三、提升江苏口岸通关便利化的对策建议

（一）完善信息共享机制，促进部门配合协调

一方面，在海关内部各部门之间实现电子信息的互联互通。海关应当加强各部门对相关业务流程的学习培训，加快核心數据在部门间的流动，消除部门间信息壁垒，建立统一的信息管理系统，集中对企业通关申报、检疫规格、风控标准、信息记录、监控留存等信息进行共享，利用统一数据库和统一监管指标，共享涉及多部门标准的企业报关单数据，打造部门间沟通交流渠道，实现对同一受理企业的同一意见，避免因内部信息协调不畅造成的企业申报通关效率低下。另一方面，加速海关与政府各部门间、社会机构之间的数据协调简化和标准化进程，需要与最新审核标准接轨的通关信息审核时，如频繁调整的检疫标准、法律法规、信息要求等，海关应当主动配合国务院《促进大数据发展行动纲要》中关于国家政府数据统一开放平台的相关规定，达成海关与中央政府、地方政府之间数据的实时互联互通，并与相关工商、税务、外管、公安、铁路等系统实现信息交换，通过不同渠道信息比对，尽量避免因海关留存信息陈旧导致的上报企业审核结果错误。

（二）优化数据管理方式，加快无纸化信息建设

海关技术部门应当加快电子信息保密系统的建设，完善对企业申报负责人、海关部门相关人员的身份认证系统，通过人脸、指纹、声线等验证环节实现多重信息确认，对信息上传和信息审核人员的操作采取全程跟踪，并结合实时 IP 公共网络信息加密认证机制或采用Ukey技术对查看已上传的金融、加密、跨境等领域的报关信息加以保护，在确保信息上传渠道安全性的同时，减少已上传信息的外泄，从而提高相关领域信息化、无纸化对信息的保密性和安全性，降低全领域无纸化建设的门槛。另外，海关技术部门通过设计相关计算机运行逻辑，为报关单证的不同要素设计相应的评分机制，并内化为对应的运行参数、逻辑规则，设定相关运算规则并开展全单据逻辑运算，不断提高无纸化单据系统对于企业报关单证不同要素的适配性，建立智能预警系统，实现系统检测到单证某要素异常时自动拦截、送交人工检测，降低人工工作压力，提高无纸化作业效率。

（三）加强收费监督管理，落实政府降费福利

首先，海关应充分发挥监管职能，进一步落实口岸收费公示制度，加强口岸收费监督管理，协同口岸各管理部门对进出境环节收费开展常规监管和巡查，针对报关企业、检验检测机构、代理等口岸服务企业的违规收费、超额收费、恶意竞争等行为进行专项整治，引导并规范行业合理竞争，使报关企业申报流程中相关服务业收费与服务质量相匹配。其次，应持续加强信息平台建设，依托国际贸易单一窗口及电子口岸等建立完善口岸收费及服务信息发布平台，对企业进行适当引导与培训，针对收费项目、收费标准、收费主体等要素进行明确规定，杜绝企业面临的收费清单不规范、收费内容列示不完整、收费要素不齐全等问题，实现缴费机制透明化、规范化。最后，采取微信公众号等多种移动渠道推送和解读国家及地方的口岸收费政策，将国家降费提效的政策意图顺畅传导到外贸企业，引导各企业自觉遵守国家收费法律法规政策，同时开展相关行业收费制度建设培训，实现收费标准化、制度化。

（四）加强口岸互助协作，推动一体化口岸建设

深化江苏省内各海关乃至与省外海关之间的深度协作，是推动区域整体经济发展、提升江苏口岸通关便利化水平的必然要求。为了提高口岸间信息、资源的利用效率，打造一体化口岸互助发展结构，区域内海关应统筹做好整体规划设计，打破口岸之间的藩篱，充分发挥各口岸特点和比较优势，通过整合关区内各海关资源、集合不同口岸的优势进行有侧重的专业化分工，发展形成层次分明、资源共享、互帮互助的口岸联结信息网络系统，制定规则统一、标准化的口岸协作体制机制，打造结构化、一体化口岸发展体系，实现全省关境的协作监管，同时充分发挥苏南口岸的引领带动作用，逐步向苏北口岸辐射，加快促进口岸间优势互助、劣势互补，推动苏北口岸发展水平向苏南口岸发展水平靠拢，进而提升江苏口岸整体通关便利化水平。

（五）深化机制手段创新，推动通关效能提升

为高质量服务新业态发展、有效应对和消减新冠疫情、地缘冲突等因素对推进口岸贸易便利化进程带来的不利影响，海关监管部门应进一步优化监管流程管理，充分运用嵌入式管理思维，持续加强内部职能部门之间以及与其他口岸管理部门、港口、进出口企业之间的协作同步，建立有效的时效监控机制，全方位、多维度统筹做好通关监管中各项目的过程衔接，持续提升通关监管效率。在监管资源布局上，应积极创新人力资源管理和应用模式，通过开展专门化培训、组建业务专班、协调关区内监管执法队伍有序调配和流动等方式优化监管资源配置，进一步释放监管潜力。在监管策略制定上，海关应着力提升各监管领域的风险研判能力，建立更具针对性和差异化的通关监管策略，突出高风险进出境元素的精准查发，在此基础上大力推动通关监管模式改革创新，用足用好“先放后检”、“担保放行”等便利化措施，加快推进第三方检验结果采信等创新制度落实落地。此外，还应以“三智”口岸建设为引领，继续加大力度推进科技创新和监管理念创新，完善和推广“无感通关”、“无接触检验检疫”等新型通关监管模式，进一步提升海关检验监管及通关效能和企业通关体验。▲

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