个人管理理念的价值探究

沈艳

摘要：新公共管理将人们视野从传统行政模式中拉回到管理上来，但是却忽视价值的影响。本文主要运用文献分析法，首先对新公共管理的简要内容进行概述；其次从对新公共管理评价的研究中分析其价值问题；再次分析行政公共性研究现状；最后用主要逻辑思辨法分析新公共管理对行政公共性的影响，得出个人管理理念的伦理价值探讨。希望能够为辩证地理解新公共管理及其对行政公共性的影响提供借鉴意义。

关键词：新公共管理；个人管理理念；公共性

一、研究背景

基于新公共管理，1997—2001年各种新公共管理的学术研究成果相继出现，在新公共管理的相关文献中，主要分为对新公共管理的评价、新公共管理对中国适用性研究的文献。本文主要参考对新公共管理评价的研究，从肯定和否定两个方面来分析新公共管理的影响，从而探究其价值。相关文献对新公共管理持肯定态度，具体有存在价值创新问题、突破官僚制理论的规制、企业家政府精神、行政机构组织机构升级等；对新公共管理的评价持否定态度的文献中，包括价值缺失问题，具体指逃避公共责任、管理主义倾向、经济学理论照搬应用等。本文的研究目的是辩证地分析新公共管理对行政公共性的影响。新公共管理虽然是行政发展不可避免的趋势，但是人们对这场改革的结果的利弊是有争议的。因此，客观地从正反两方面分析此次改革的影响，是本文的研究目的。

新公共管理对行政公共性在不同的方面有着不同的影响，因此研究此问题十分有意义。首先，行政公共性是在不断发展的，为行政公共性的发展趋势提供借鉴参考意义；其次，管理在发展的过程中不可避免地会引起一系列实践，并难免会引起一些正负面影响，通过分析新公共管理的影响为后人对待这些实践提供经验；最后，新公共管理的发生是必然的，但是必然发生的改革的影响不一定是有利的。因此，基于新公共管理对行政公共性的影响为个人管理理念的价值探究提供参考。

二、行政公共性的概念辨析

公共性主要指的是公共部门、政府的属性，根据其属性要求，要以整个社会公众的共同利益为目标去维护和实现，可以通过提供满足社会公共需求的公共服务方式来体现行政公共性，与此同时，还需要监督等方式防止行政公共性出現偏差。“行政公共性” 是“公共性” 进入到行政领域发展的理论成果，将所有人类视为共同体，对活动领域进行区分，其中的公共领域在这个共同体不断演进的过程中也体现了不同的区分。“行政公共性成为一个专门用于描述政府这种强制性共同体在社会公共活动中的关系状态和对其进行价值确认的学术概念，并且在公共行政活动中以他利性表现出来。”[1]

三、新公共管理的概念辨析

“新公共管理” 最早由胡德在1991年提出。在一篇名为《一种普适性的公共管理》的文章中，胡德指出，在20世纪中期以后英国以及其他经合组织国家纷纷掀起了政府改革运动。在本文中，这里的“新公共管理” 的概念可以理解为：率先使用在撒切尔政府改革时，西方发达国家在一种新的管理方法勃兴指引下进行了一场针对传统行政模式的缺陷而开展的“政府再造” 运动，学界将其表述为新公共管理。从国家和政府出现后，行政管理的问题就出现了，并且随着时间的推移，公共管理的行政公共性得到展现。并且马克思·韦伯在理想状态的前提下提出了一种渗透到社会生活一切领域的管理模式，即“官僚制”。在这样的管理模式发展背景下，管理行政在发展的过程中开始显露其弊病，例如，政府出现了财政危机、信任危机的困境，新公共管理改革随之产生。新公共管理包含的基本理念有市场为导向的关系转向，在这样的转向中，政府与公众的关系发生了变化，其关系被视作是企业与顾客的关系，政府服务以顾客为中心，提高工作效率，创造创新型政府。

四、新公共管理对行政公共性建设的价值分析

新公共管理对行政公共性的影响，辩证地来看是有利有弊的。其中，有利的一方面从行政公共性的发展趋势分析；有弊的一面从新公共管理对行政公共性造成的结果出发。并且，有弊的一面的具体内容分别是从新公共管理中的理论和新公共管理实践层面来展现的。

（一）新公共管理对行政公共性建设的有利影响

1.新公共管理对公共管理的有利影响

从新公共管理对公共管理的理论和实践的有利影响来看，“其一，更广泛、更充分奠定了公共部门管理的理论基础，其中以政府管理部门研究最为明显；其二，具有创新性，在很大程度上拓宽了公共行政学的理论格局；其三，在原有基础上建立了涵盖范围更广、内容更为丰富的知识框架；其四，为现阶段公共部门管理提供了新的实践模式，其中以政府管理表现最为明显。”[2]由此可见，新公共管理对行政公共性的有利影响是从公共管理入手的。

2.以公共性为价值取向的公共管理

公共性是一个历史范畴，新公共管理在一定的历史背景下对行政公共性产生了有利影响。哈贝马斯在《公共领域中的结构转型》中对公共性的生成进行了分析，并且根据他的研究，公共性的问题是随着近代社会的发展而发展的。因此随着发展，“公共性成了公共领域的表现特征，也成了公共部门和公共行政的专有属性。”[3]将公共性、合法性、效率等内容作为一个规范体系的根源性价值可以对公共管理进行检验，并且在这其中率先强调其公共性的伦理基础。

3.由政治—行政二分原则走向独立的公共行政以公共性为根本性质

行政公共性是公共性的一个分支，因此新公共管理在其独立发展的过程中对行政公共性产生了有利影响。随着政治—行政二分原则的提出，公共行政由此开始了它的独立发展道路。作为公共行政的根本性质，公共行政发展过程都是以公共性增强的目标发展的。马克思主义国家学说认为，行政公共性的本质实现归根结底取决于政府的社会管理职能是否能满足社会公共利益的需要，取决于公共权力与社会运行的契合程度。因此，对公共性的有利影响也会对行政公共性产生有利影响，那么，新公共管理对行政公共性也有有利影响。

4.新公共管理对行政公共性的有利影响具体分析

新公共管理的有利影响主要分为两个方面，即理论与实践方面。在理论方面，新公共管理不仅丰富了理论内容，建立了新的理论框架，还拓展了理论格局。行政公共性的价值载体得到发展，那么就为行政公共性的发展奠定了理论基础；在实践方面，新公共管理提供了新的实践模式，那么行政公共性发挥作用的领域会扩大，发挥的作用会由以往的实践经验得到完善。

第一，新公共管理对行政公共性提供了一种新秩序，是包含着效率和公平的秩序。与通过强制性保障实施的政治秩序相比，行政公共性追求的秩序是管理的科学性和规范化，这种社会秩序突出了效率的原则。在这样的秩序中，以目标为导向，而顾客的满意就是目标，从而公共管理的中心转移到顾客，形成以客体为中心的服务型管理方式。这时，将权利取而代之的是服务成为价值目标。

第二，新公共管理防止了行政权力腐败的倾向。新公共管理的服务意识的出现弱化了特权意识甚至是导致了特权的消失，服务使特权不具有合理性，从而让行政行为符合其公共性。

（二）新公共管理对行政公共性建设的不利影响

新公共管理是一场既具有管理主义思维又具有管理主义做法的实践，是对传统公共行政的一种继承的发展。管理主义是主张以企业的管理原则为价值取向，核心内容有效率中心、技术至上等，希望通过科学化、技术化的管理途径对公共组织进行管理来实现政府目的。在某种程度上说，是将企业管理理论挪用到了公共管理部门。

1.新公共管理中理论对行政公共性建设的不利影响

第一，新公共管理理论以效率为追求目标偏离了行政公共性的目标追求。对于追求目标是片面追求效率，忽视公共组织的追求目标中还应该包括行政公共性。强调目的的实施却忽略了对目的的创造，而行政公共性的功能在现代社会中能够促进公民社会所具有的权利、秩序、社会正义和公共利益等基本价值的达成，但是由于追求效果至上的管理会让公共行政促使人们重视为了达到目的而使用的手段，从而导致“空洞化的国家”。

第二，新公共管理理论对追求行政公共性的方式公私不分。追求行政公共性的方式公私不分，主要是指模糊公共部门和私人部门的区别，将公共部门的管理与私人企业的管理混为一谈。对于公共性的定义，违背公私间界限清晰度的传统标准。对于管理模式，将私营部门的管理模式照搬到公共管理部门，造成了一种实质上是“新泰勒主义” 的现象发生。这种公私相通的模式忽略了公共行政的本质，而公共行政的本质是追求公共利益最大化，而私营企业追求的利益并不是只以公共利益为中心，因此新公共管理导致的追求行政公共性方式公私不分，不是公共行政使用公共权力进行公共管理获得公共利益最大的初衷，不利于行政公共性的建设。

2.新公共管理中实践对行政公共性建设产生的不利影响

第一，新公共管理实践逃避政府公共责任。政府拥有公共权力，那么与此同时也应该承担起相应的公共责任。换句话说，政府部门使用来自社会公众的公共服务权利，那么政府部门相应地也要负担起一定的公共责任。虽然在公共管理中也注重公共管理的职业精神和道德准则，但在“市场导向” 理念的指导下，公民对于政府相当于顾客对于企业的重要性，那么本应面向全体公众的“公共责任” 就变成管理人员的“职业道德”，从而规避社会公共责任的履行。

第二，新公共管理实践忽视了公共利益和社会公平。新公共管理实践将公平单一理解为客户，将只有在公务人员公共精神占优势地位的情况下才能获得成功的改革，变成了贬低公务员的价值的实践。新公共管理用私有化和市场化解决公共部门效率低下的问题，但忽视公共利益和社会公平是无法解决现实问题的。当公共行政陷入技术主义的科学追求导致公平公正的缺失，其也就丧失了合法性，这样就会使公共性缺失。

综上所述，一方面，基于新公共管理对公共管理的有利影響来逻辑推理其对行政公共性的有利影响；另一方面，新公共管理理论反映了行政公共性追求目标以及追求方式上的不利影响。并且，新公共管理中包括理论和实践两个方面的变动。新公共管理运动的实践来自新公共管理理论的指导，导致现实中产生忽视价值与公平的结果，对行政公共性产生了不利影响。因此，在新公共管理中理论和实践中，辩证地分析了新公共管理实践对于行政公共性的影响。

五、对个人管理理念的价值探析

制度保障着个人管理理念的伦理实践，新公共管理中对打破制度在国家政治与企业经营之间的壁垒，在行政公共性建设时需要兼顾效率。在对行政公共性建设时，研究问题要重视定性分析和定量分析结合的方式。在个人管理理念中，在制度伦理的价值规范下体现行政公共性的伦理意蕴，因此需要兼顾公平与效率原则。

个人管理理念的道德建设。罗伯特·Ａ.达尔在《公共行政科学：三个问题》中曾这样讲道：“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理。一种原则有可能适用于不同的框架，但是，原则的适用性只有在对那种特殊框架进行研究之后才能确定。”[4]个人管理理念的主体是个人，而个人所拥有的道德素养是参差不齐的，并且在不同的环境中的原则会有所变化，在行政公共性这样的框架前提下，进行个人管理理念的道德建设。

个人管理理念的执行机制规范。“市场规制中的间接规制的着眼点在于阻碍市场机制发挥作用的行为，其目的是为了坚持市场机制的基本框架并尊重经济主体的自由决策及维护竞争市场以确保私人企业的正常运行。”[5]它并不直接介入经济主体的决策而仅只制约那些破坏市场原则的行为。个人管理理念的具体运用只有涉及市场原则时才会出现评判准则，一旦破坏市场机制将会受到阻碍。因此，个人管理理念的执行机制规范是以市场规制为载体的。

六、总结

行政公共性作为公共行政的基本价值，是公共行政在发展演进进程中的不变追求。随着经济时代的进步，新公共管理是一次对行政公共性的考验，片面追求效率、管理主义倾向、经济学理论的照搬滥用等问题，导致公共性的精神及价值都遭到破坏。行政公共性处于这样的危机时，许多学者纷纷意识到公共性的缺失及其重要性，由此为公共性的回归奠定了基础。在这样的一次变革中，通过对新公共管理对行政公共性建设的价值探究，分析了其有利影响与不利影响，希望辩证地看待此类事件对行政公共性的影响，来分析对个人管理理念的价值，以此来表明，公共性会衰落但是不会消失，它会在一次又一次改革中不断发展完善。

参考文献：

[1] 张雅勤.从“公共性”到“行政公共性”：基于共同体视角的阐释[J].甘肃行政学院学报，2013，（4）：25-32+126.

[2] 何颖.行政哲学研究[M].北京：学习出版社，2011：308.

[3] 张康之.论公共性的生成及其发展走向[J].青海社会科学， 2018，（3）：1-12.

[4] 罗伯特·Ａ.达尔.公共行政科学：三个问题[A].彭和平，竹立家等编译.国外公共行政理论精选[C].北京：中共中央党校出版社，1997：160-161.

[5] 植草益.微观规制经济学[M].北京：中国发展出版社，1992：21.