公共项目推动城市基层社会治理创新的可持续性研究

崔运武，杨映竹

[云南大学，昆明 650091]

问题的提出

社会管理和公共服务创新，是城市基层社会治理创新的基本内容。当前在我国城市基层，基于街居体系，针对社区治理的不足或短板，通过政府创新实施公共项目，以项目化运作吸纳社会力量参与，最终意在将政府的基层公共事务管理与基层群众的自我教育、自我服务和自我管理相结合。因此，在城市基层推进公共项目，成为当前城市基层社会治理创新中极为重要的方式。从项目的定义来看，它是指一种临时性的事本主义组织方式，具有间歇性和间断性的特点。有研究指出，公共治理领域的项目化运作具有“短命化”特征，在项目结束后事务容易面临可持续性困境。在公共项目推动城市基层社会治理创新的背景下，各地基层社会治理创新产生了众多的“模式”，但许多创新缺乏普适性，如昙花一现，形成了独特的“盆景”现象、“烟花”现象。(1)余成龙、冷向明：《“项目制”悖论抑或治理问题——农村公共服务项目制供给与可持续发展》，《公共管理学报》2019年第3期。这似乎印证了已有研究的结论，即公共治理领域的项目化运作存在“项目制悖论”，当公共项目实施结束后，失去新一轮的项目支持，治理将会面临可持续性困境。然而，我们通过对地方城市基层社会治理创新项目的跟踪调查发现，在实践中，公共项目推动的城市基层治理创新并不是都呈现相同的结果。虽然有很多治理创新在政府项目周期结束以后便难以持续，但同时也有一些创新在项目结束后实现了可持续性运转，在治理过程中持续发挥作用。由此，产生了本文研究的核心问题：在公共项目驱动背景下，城市基层社会治理创新为什么呈现出差异化的可持续性样态？城市基层社会治理创新实现可持续性运转需要什么样的前因条件？

在社会治理领域，项目制越来越成为地方政府青睐的资源分配方式和社会治理创新模式。关于项目化运作的影响已有文献主要包括两种观点：第一，项目制在基层社会治理领域具有积极影响。项目制既是一种治理体制，也是一种能够推动体制运转起来的机制。(2)渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。项目制的核心在于通过“项目”有效动员、引导下级政府和项目承包者按照项目发包方的意图行动。(3)周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。有学者指出，项目制的实施激发了科层制的活力，使得组织动员、目标的达成、资金的使用更具有灵活性和效率。此外，学者们认为项目制的实施具有更多弊端。周雪光认为，项目制打破了常规制度的运作，其是否有利于长久治理还有待深思。(4)周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。豆书龙等以项目制运作过程为例，呈现了项目制在基层社会治理中的碎片化特征。(5)豆书龙、王山、李博：《项目制的复合型碎片化：地方治理的困境——基于宋村项目制的分析》，《公共管理学报》2018年第1期。在公共服务供给过程中，项目化运作在后项目时期存在的可持续性困境、项目与实际需求脱节、项目制的短期化等问题。在当前各地政府积极推动基层社会治理创新的背景下，项目化运作已经成了一种重要的行动策略。我们认为，公共项目运作有效动员了各方力量，推动了城市基层社会中的治理创新。实地调研发现，项目推动的部分治理创新可以实现可持续性运转，这说明基层治理创新的可持续性困境并不是项目化运作所导致的，城市基层社会治理创新的可持续性受到其他因素的影响。

目前，关于城市基层社会治理创新的研究，主要围绕基层政府创新的动力、创新的模式、创新成功的典型案例、创新的优化等问题展开，对于治理创新的可持续性问题缺少进一步的探讨。在中央高度关注、基层社会治理创新不断推进的背景下，许多创新仍然面临寿命短和内卷化的困境。因此，研究公共项目推动城市基层社会治理创新的可持续性问题，对于把握城市基层治理创新的实践逻辑，增强后项目时期治理创新的可持续性具有重要现实意义。鉴于此，本文在已有研究的基础上，采用定性比较分析方法，以Y市的城市基层社会治理创新项目为考察对象，对项目驱动背景下，城市基层社会治理创新可持续性的影响因素进行探析，进而揭示创新可持续性的内在规律。

一、理论基础与分析框架

熊彼特的研究常常被作为创新研究的起点，他认为，创新是企业家通过打破现有的资源组合以创造新产品，流程或组织结构的活动。沃克认为，政府可以通过更新治理方式实现创新，只要这一方式对于政府来说是新的，那就可以视为政府创新(6)Walker R M，Jeanes E，Rowlands R.“Measuring Innovation-Applying the Literature-Based Innovation Output Indicator to Public Services”，Public Administration，No.1，2002.。在俞可平的研究中，“政府创新是公共权力机关，为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革”(7)俞可平：《论政府创新的若干基本问题》，《文史哲》2005年第4期。。文章在借鉴已有研究的基础上，将政府创新界定为，政府公共部门为解决实际社会问题，采用新的治理思维、规则、工具所进行的治理改进活动。项目驱动下的城市基层社会治理创新，实质是地方政府以项目化运作的方式吸纳社会力量共同参与治理创新的整个过程，实质上属于政府创新的一种类型，项目是治理创新的载体。而治理创新的可持续性则包括两层含义：其一，一项创新的内容要素在时间上得以延续和存在；(8)傅金鹏、杨继君：《我国地方政府创新的可持续性：影响因素与对策》，《理论导刊》2010年第12期。其二，创新的核心要素在空间维度上得以保存和扩散，包括创新被其他地区学习、推广(9)包国宪、孙斐：《演化范式下中国地方政府创新可持续性研究》，《公共管理学报》2011年第8期。。创新可持续性包括创新行为的持续性和创新结果的可持续性。在公共项目驱动背景下，治理创新可持续性是指，项目周期结束后，创新内容要素得以在时间维度上不断延续，是一种以创新结果为导向的持续性。

(一)创新可持续性的影响因素

创新作为一项动态活动，其过程和结果必然会受到各种因素的影响。研究创新的可持续性需要准确识别分析影响其结果的因素，从而进一步呈现创新持续性发展的复杂因果路径。国外的学者如佛罗瑞恩(10)Florian，K．“Ideas，Institutions，and Interests：Explaining Policy Divergence in Fostering ‘System Innovations’Towards Sustainability”，Science and Technology Policy Research，No.6，2011，pp. 16-34.、巴特利特和Cinar等人主要从创新的政治支持、自上而下的政治任务或政策的压力(11)Andersen，S.C. and Jakobsen，M.L. “Political pressure，conformity pressure，and performance information as drivers of public sector innovation adoption”，International Public Management Journal，No.21，2018，pp. 213-242.、创新的属性特点(12)De Vries，H.，Bekkers，V. and Tummers，L. “Innovation in the public sector：a systematic review and future research agenda”，Public Administration， Vol.96. 2016，pp.146-166.、外部环境等方面对创新的可持续性进行了讨论。在国内，学者们也针对政府创新的可持续性，从政治因素、成本收益、外部环境、公民参与等方面进行了广泛的讨论。有学者从政治性因素出发，指出国家为创新提供的空间、创新的合法性以及官员职位的变动等，对于创新的持续力有重要影响(13)韩福国、崔帅伟、吕晓健：《中国地方政府创新持续力研究》，《公共行政评论》2009年第2期。。政府在基层治理创新中起着关键作用，政府的政策导向、资源配置、政府的接纳程度等也会直接影响着治理创新的持续性(14)杨文欢：《自生能力与比较优势：基层治理可持续创新的分析框架》，《内蒙古社会科学(汉文版)》2019年第3期。。俞可平的研究也指出，上级领导支持、民众支持、制度保障等因素是政府创新得以持续的重要因素。此外，也有少数学者从社会结构因素对创新的可持续性进行了研究。

关于创新可持续性的影响因素，已有研究总体上都秉持了国家主义的分析视角。在地方政府以公共项目推动城市基层社会治理创新的过程中，政府与社会的互动是最为直接和丰富的，随着社会力量的不断成长，以社会组织、居民为代表的社会力量在治理创新中的参与也越来越深入，他们对于创新的持续性的影响也是不容忽视的。尤其在公共项目驱动背景下，政府、社会、项目三者构成了城市基层社会治理创新行动网络的关键节点。以拉图尔为代表的学者提出的行动者网络理论，探讨了异质性网络中不同的利益相关者的行为动机，并从系统的角度出发，分别考虑了“人类”和“非人类”因素对网络的行动目标产生的影响，是研究网络形成和演化的重要理论工具。从行动者网络理论出发，任何一项社会活动都是由不同的“行动者”共同完成的，各类行动者根据自己所处的利益角色采取不同的行动，从而形成一个相互联系的行动网络。在城市基层社会治理中，创新就是异质创新要素通过“转译”以解决治理问题的过程，而创新的可持续性也就需要政府、社会、项目为节点的行动网络实现持续互动和运转。根据行动者网络理论，就需要将各节点的行动者视为关键变量，从而进一步分析他们对创新可持续性的影响。

(二)分析框架

从行动者网络理论出发，创新活动是由多种异质性元素相互影响建构，最终形成的结构化网络的过程(15)BRUNO L. Reassembling the Social：An Introduction to Actor-Network-Theory，New York：Oxford，University Press，2005，pp. 220-253.。城市基层社会治理创新的行动过程，就是创新网络塑造的过程。在项目化运作的机制背景下，项目为载体，连接了政府与社会，地方政府、社会力量以及创新项目三者构成了一个创新运行的核心关键节点。结合已有文献的研究结论和城市基层治理创新项目运作的经验观察，本文将从核心行动者地方政府维度出发，分析影响创新可持续性的政治支持和体制资源性因素；从社会力量维度出发，分析推动创新可持续性的社会资源因素；从创新项目维度出发，分析其基于对行动者的信息反馈产生的激励因素，从而进一步对治理创新可持续性的前因条件和路径进行探讨。分析框架如图1所示。

图1 城市基层社会治理创新可持续性的分析框架

1.政治支持与创新可持续性

地方政府是城市基层社会治理创新的核心行动者，公共治理项目由政府发布，因而地方政府的行为态度对创新可持续性具有重要影响。作为核心的行动者，地方政府的能动性主要体现为提供政治支持以推动创新的可持续性发展。具体而言，在中国的治理语境下，政治支持主要体现为上级政府和地方主政官员对创新项目的肯定性表态、支援性行为等。在压力型体制和政绩考核背景下，基层治理创新需要特别关注来自于政府内部的政治支持(16)王猛：《中国地方政府创新的类型学：基于“控制—嵌入—规范”框架的分析》，《求实》2020年第3期。。一方面，地方官员可以通过社会治理创新显著地表达和展示其施政绩效，通过追求绩效合法性推进基层社会治理创新。因此，那些受到政府关注和支持的项目更容易获得政治合法性，从而通过汲取体制内资源实现持续性发展。同时，当前开展的治理创新还没有现成的制度作为依托和指导，是一项柔性改革。因而，上级领导对创新的态度就显得尤为重要(17)俞可平：《中国地方政府创新的可持续性(2000—2015)——以“中国地方政府创新奖”获奖项目为例》，《公共管理学报》2019年第1期。，进一步说，创新项目如果得到上级政府的首肯，就容易在辖区内形成示范效应(18)韩福国、瞿帅伟、吕晓健：《中国地方政府创新持续力研究》，《公共行政评论》2009年第2期。，从而有助于创新实现制度化。研究框架选取主官意愿、上级支持作为衡量政治支持的关键变量。

首先是主官意愿。相关研究表明，约有五成左右的治理创新项目的启动得益于“某个有创新意识的领导的决策”(19)郭为桂：《中国：走向可持续的政府创新——专访“中国地方政府创新奖”组委会执行主任杨雪冬研究员》，《领导文萃》2012年第7期。，而多数政府官员，也会把创新项目当作重要的治理政绩(20)吴理财、吴侗：《论地方政府创新韧性》，《江苏社会科学》2018年第1期。。从现实情况来看，那些由地方主要官员、项目主管部门领导发起、介入的项目，更容易获得决策者的注意力，更有可能在主要官员在位期间获得持续性发展。

其次是上级支持。在我国的官僚体系中，各级地方政府都处于一定的层级结构中，创新受到上级政府的认可不仅能够获得政治合法性，同时，还能够获得更多的体制内资源。在实践中，治理项目以上级财政资金作为支撑才得以设立。上级支持代表了作为一个政府层级对于下一级政府所开展的创新项目给予政策、财政资金支持，同时，也显示了上级政府的态度倾向，尤其是上级政府领导的态度和意愿，这也是创新得以持续的关键。(21)张克：《地方主官异地交流与政策扩散：以“多规合一”改革为例》，《公共行政评论》2015年第3期。

命题1：地方主官意愿影响城市基层社会治理创新的可持续性。

命题2：上级政府的支持影响城市基层社会治理创新的可持续性。

2.社会嵌入与创新可持续性

项目驱动下的城市基层社会治理创新，是政府基于当前治理环境及治理需求的变化而进行的改进性活动。而基层社会治理是一项系统性的工程，治理创新也不可能孤立于社会。相反地，社会组织为代表的社会力量是治理创新活动的重要执行主体，他们对于治理创新同样具有能动作用。根据经验观察，我们认为社会力量作为另一核心行动者，对于创新的能动作用体现为社会嵌入。社会嵌入是在现有的社会结构中嵌入了新的异质性成分，并通过这些新成分的加入，激活和改造原有的制度结构的过程。基层社会治理创新实践实质是一种政府与社会的协同行动，因而创新的可持续性正是以嵌入性为基础的，具体地说，是创新项目组成的外部规则与现有的社会结构要素组成的内部规则之间相互融合的过程。在对案例追踪的过程中发现，那些在项目周期结束后能够持续运转的创新都实现了不同程度的“社会嵌入”。

首先是社会参与。社会主体性力量在公共治理中的参与，不仅是经济社会发展的必然要求，也是推进国家社会治理现代化的重要环节。(22)储德峰、杨俊一：《新时代国家社会治理活动的“双重结构”及其治理维度》，《思想战线》2022年第6期。社会参与具体指的是社会力量在创新设计及实施过程中的参与情况。社会力量是基层治理创新的社会合法性基础，只有社会公众参与创新的制定和实施才能够实现真正的创新。(23)陈雪莲、杨雪冬：《地方政府创新的驱动模式——地方政府干部视角的考察》，《公共管理学报》2009年第3期。当前，地方政府倾向于以项目的方式吸纳社会组织、社区共同参与治理创新，其中不仅涉及政府与社会组织的互动，同时也涉及社会组织、居民、企业等其他社会主体的互动。

其次是社会资本。社会资本主要体现为政府资源以外的社会资源如社会关系网络、社会规则等在创新过程中的嵌入。相关研究指出，社会资本对于组织及事物的可持续性发展具有促进作用(24)高正平、张兴巍：《社会资本、政府治理与企业自生能力——基于我国省际数据的实证研究》，《财贸经济》2013年第9期。。

命题3：社会参与影响城市基层社会治理创新的可持续性。

命题4：社会资本的嵌入影响城市基层社会治理创新的可持续性。

3.创新项目属性与创新可持续性

从行动者网络理论出发，公共项目推动的城市基层社会治理创新实质是一种政府与社会的合作行动，创新项目是政府与社会互动的载体，创新活动的实施要依托创新项目去完成。作为非人类行动者，项目同样具有能动性，但其行动价值需要通过人类行动者来实现。Rogers认为，创新的相对优势、兼容性、复杂性、可试验性影响其被采纳的概率(25)ROGERS E M． Diffusion of Innovations，New York：FreePress，2003.。吴建南等学者的研究指出，“概念简单、易于操作化、短期效果较为明显、采纳成本低的政府创新更易扩散”。(26)吴建南、张攀：《创新特征与扩散：一个多案例比较研究》，《行政论坛》2014年第1期。他们的研究暗含着一种假设，即一项创新的属性特征好则更容易被学习和模仿，从而实现空间维度上的扩散。创新项目通过提供自身属性信息，能够间接推动其他行动主体进一步采取行动，从而推动创新的持续性发展。从项目驱动型创新的动力来看，地方政府一方面是为了弥补自身职能的不足，另一方面则是为了追求一定的创新政绩。因此，那些创新绩效好，可被感知和测量的创新项目越容易受到关注。Downs、Mohr(1976)(27)Downs，G. and Mohr，L.，“ Conceptual issues in the study of innovation”，Administrative Science Quarterly，1976，Vol. 21，No.4，pp.700-714.认为，在组织层面上，创新的“主要属性”即创新固有的特征，有实际成本价格；“次要属性”即个人采用者感知的特征，如对成本的感知。创新的微观特征可以体现为创新项目成效、创新影响等方面的反馈，也可以体现为媒体报道、政府关注等方面的社会影响力及社会激励。项目影响力和项目成效在实践中是易于被观测的创新属性特征，创新的影响力和社会效益好，说明社会认可度较高，也更容易受到政府的关注。因此，我们可以推断，创新的正面特征的越多，创新越具有可持续性。

命题5：创新项目的影响力会影响城市基层社会治理创新的可持续性。

命题6：项目成效会影响城市基层社会治理创新的可持续性。

二、研究方法与变量赋值

(一)方法与案例

本文主要采用的是定性比较分析(以下简称QCA)方法，QCA方法是一种以案例研究为导向的理论集合研究方法，强调通过实证资料和理论不断对话，从小样本数据中建构出研究议题的因果性关系。具体而言，文章采用的是模糊集定性比较分析(fsQCA)，主要有以下原因：首先，项目驱动型治理创新涉及多元主体的参与及互动，因而创新的可持续性是多种因素共同作用的。QCA方法有效规避了单案例和单因素分析的弊端，能通过多案例的比较，系统分析不同影响因素间的组合路径。其次，本文所选案例数量属于中小样本，QCA正适合中小样本的分析，研究获取的项目推动型的治理创新案例微观数据有限，fsQCA为分析案例的小样本、多变量提供了可操作化的路径。同时，与清晰集定性比较分析相比，fsQCA将不同变量的值分别处理成为0到1之间的隶属分数值，突破了二分型变量的限制，能够更好地反映出现实情况，保证研究的相对准确性。

研究选取了Y市范围内，区级政府在社区治理领域征集的30个创新案例作为分析对象。Y市作为G省的省会城市，较早开展社会治理创新。Y市范围内的治理创新有受到了中央的肯定的案例，也有获得“全国市域社会治理创新优秀案例”的创新项目，案例在西南边疆少数民族地区是较为典型的。此外，已有研究更多聚焦于中国东部、中部地区的社会治理创新案例，对于西南边疆经济欠发达地区的治理创新关注不足，以Y市作为案例，增添了研究的实践样本。同时，Y市与中国的中东部地区相比，经济发展较为落后，地方财政用于社会治理的比例较小。在下属各区级政府的财政收入情况也有差异的情况下，各区的创新项目获得政府经费支持也不一样，创新项目可持续性样态的差异较为明显，这也为研究提供了可观察的差异化样本。所选案例包涵“正面”案例和“负面”案例，在相关维度上案例具有可对比性。案例获取的资料包含实地调研所得的问卷、访谈记录、官方政策文件、媒体报道资料等多种支撑材料。

一般而言，项目实施周期为1年，由于本文考察的是创新项目内容要素在时间维度上的持续性，所以最终选择了2019年、2020年顺利验收的案例，以便于更为客观地观察创新是否持续。对于创新可持续性的判断，在创新项目周期结束后10个月进行，主要根据项目的产出、项目成效、资金投入情况进行评估。所选案例的可持续性及赋值如表1所示。

表1 案例选取情况

(二)条件变量及赋值

结果变量而言，本文将“城市基层社会治理创新项目是否可持续”设置为结果变量。结合对访谈和调查问卷收集项目可持续性进行评估打分。30个案例的结果赋值见表1。条件变量而言，QCA研究设计追求案例数量与条件数量的良好平衡，对于10—40个中等大小样本的解释条件最好是4—7个。前文所搭建的分析框架构成了条件变量选取的基本范畴，在综合考虑理论框架完整性、数据可及性及可操作化等因素的基础上，本文最终选择政治支持、社会嵌入、创新属性三个维度的6个条件变量。

首先是主官意愿。从现实情况来看，那些由地方主要官员、项目主管部门领导发起、介入的项目，更容易获得决策者的注意力，更有可能在主要官员在位期间获得持续性发展。因此，本文将地方主政官员、项目发包部门领导对创新项目的关注及介入视为主官意愿的核心判断标准。

其次是上级支持。在实践中，治理项目以上级财政资金作为支撑得以设立。因此，本文将上级政府的支持视为创新可持续性的一个关键变量，主要以创新项目设计来源于上级政策、上级政府是否进一步出台相关支持性政策、明确给予财政资金支持作为判断的核心标准。

此外是社会参与。本文将社会力量在创新设计、实施过程中的参与视为核心判断标准。有研究指出，社会资本对于组织及事物的可持续性发展具有促进作用(28)高正平、张兴巍：《社会资本、政府治理与企业自生能力——基于我国省际数据的实证研究》，《财贸经济》2013年第9期。。根据社会资本相关定义及经验观察发现，城市基层社会治理创新项目中的社会资本更多地体现为来自多元社会主体的资源支持、项目实施区域内的社会关系网络以及组织群体内形成的一些行动规范。因此，文章选取了自组织、社会资源、制度规则作为衡量社会资本的指标。

再者，在Rogers创新扩散理论的基础上，文章还选取了项目影响力和项目成效两个条件变量。在对多案例相关负责人员的访谈时，我们也了解到，那些被媒体报道、宣传做得好、项目的实际效果好的创新，往往容易获得政府的青睐，继而愿意继续为其提供相应的资金支持。因此，以创新项目是否被主流媒体报道、项目实施的实际效果、项目是否促进政府出台支持性政策作为核心判断标准。

表2 条件变量设置及赋值

根据模糊集定性比较分析的要求，条件变量和结果变量采用隶属度划分的方式，将变量赋值到0～1之间，取值参考见表2。通过对30个案例的逐一分析和赋值，得到研究案例资料的真值表(Truth Table)，并使用fsQCA3.0软件进行分析。

三、城市基层社会治理创新可持续性的实证检验

(一)创新项目持续的必要条件分析

按照模糊集定性比较分析的一般操作步骤，首先需要对单一条件变量的必要性进行分析，一致性(Consistency)和覆盖率(Coverage)是其关键检验指标。一般而言，条件变量大于0.8时可视为充分条件，大于0.9时可以视为必要条件。分析结果如表3所示。

通过单变量必要性分析结果可以发现，“主官意愿”和“社会参与”的一致性分别为0.9111、0.9045，超过了必要条件的一致性阈值(0.9)，是城市基层社会治理创新可持续的必要条件，换言之，项目驱动型治理创新可持续性的实现需要社会参与和地方主官对项目的支持和肯定。“项目成效”的一致性为0.8101，超过0.8，可视是创新可持续的充分条件。除此之外，所有单一变量的一致性均没有达到规定阈值 0.8，意味着它们虽然对结果产生一定的影响，但是并不能构成结果“持续”或“非持续”的充分条件。通过单变量必要性分析可以看出，单一变量无法解释结果变量出现的原因。因此，可以认为创新可持续性是多种变量共同组合作用的结果，这也验证了本文研究从组态的视角研究项目驱动型创新可持续性的必要性。

表3 单变量必要性检测

续表

(二)创新可持续性的条件组态分析

根据布尔运算和逻辑关系法则，fsQCA对多案例中的多因素进行充分性分析，从而寻找出现结果出现的若干条可能路径(即组态)。参考既有研究，本文将组态分析的一致性阈值设置为0.8，频数阈值设置为1。根据fsQCA的分析步骤，先对条件变量的值进行校准，校准后得到真值表。接着，采用fsQCA软件进行组态分析，组合路径输出通常存在复杂路径、中间路径和简约路径，由于反事实分析没有纳入逻辑余项，输出结果中复合解与中间解一致。一般而言，采纳中间解的组态结构，再根据简约解和中间解，确定出组态的核心条件和边缘条件，结果见表4。表4呈现了可以解释项目驱动型城市基层社会治理创新可持续性的三条生成路径，总体覆盖率为0.6551，能够覆盖大部分案例。解的一致性为0.8728，说明三条组合路径组成的解有较强的解释力。其中，将简约解和中间解都存在的条件视为核心条件，并据此进行路径命名。

表4 城市基层社会治理创新可持续性的组合路径

以下是对三种组态的具体分析：

条件组态1，I1=主官意愿*上级支持*社会参与* ～项目影响力*项目成效，代表性的案例有C1、C3、C4、C11。结合简约解的分析结果，该路径表明，上级支持是创新可持续性的核心条件，创新的持续性发展主要依靠上级政府的关注和支持。在这种发展路径中，城市基层社会治理创新是由地方政府发起和推动的，虽然治理创新活动具有一定的社会参与度，但在项目实施结束以后，创新的可持续性主要依靠地方政府的首肯和持续提供的项目资源。在这种路径当中，地方政府在项目实施过程中是一种“嵌入型政府”的角色，创新的可持续性主要还是依靠政府的项目支持。因此，我们将这类组态命名为“行政推动型”。“三级议事网”(C11)是“行政推动型”的典型案例。“三级议事网”最先由C区龙城街道办发起，在该创新项目的设计及实施过程中，“政治嵌入”较为明显。从“三级议事网”项目的起源来看，项目创意来源于街道领导。同时，由于基层政府内部人力资源有限，且对于居民议事协商平台搭建、自组织培育经验不足，于是以项目合作的方式引入了社会组织作为项目执行方。在项目实施过程中，街道政府主要领导人非常重视项目的实施和推进，多次到项目点进行视察。同时，区一级政府也给予了项目额外的财政资金支持。目前，项目自第一个项目周期结束后，街道办通过与社会组织的持续性合作，以项目的形式持续推动“三级议事网”治理模式在当地的延续，但据项目负责人介绍，短时期内，如果项目失去政府的资金支持，创新同样还是会面临可持续性困境。行政推动型路径的一致性达到0.9397，说明该路径解释力很强，解的净覆盖率为0.1641，说明该路径可以有效解释约16%的案例。

条件组态2，I2=主官意愿*社会参与*社会资本*～项目影响力*项目成效，代表性的案例C1、 C5、 C6、 C7。该路径覆盖简约路径P2：SHZB(社会资本)，路径中的关键因素及核心特征是“社会资本”，意味着创新项目成效好，获得一定程度的地方主官关注，即便没有政府新一轮的项目资金支持，创新也能够依靠社会参与和社会资本支持实现持续运转。在该路径中，地方政府主要通过提供政策和项目动员来推动当地社会参与基层社会治理创新，而对于创新的可持续性不起支配作用，社会力量的主动嵌入以及社会资本的介入和支持是创新实现可持续性的关键性因素，社会力量的“强参与”是治理创新延续的重要主体性力量。据此，本文将这种路径命名为“社会嵌入型”。“红色院落自治共同体”(C7)是该路径的典型案例。“红色院落自治共同体”在政府项目支持结束以后，创新的可持续性发展主要依赖强社会力量的参与和社区社会资本的引入，这种根植于基层社会内部的内生性动力是创新可持续性的根本性源泉。在案例的治理模式中，社区通过充分调动社区治理能人、贤人、社区自组织的能动性，搭建了社区内部治理自组织，并以此推动社区内部的自主治理。同时，在社区治理过程中，辖区内的各类公共单位资源也得到充分的引入，这种强社会参与及横向社会网络资源的激活是后项目时期治理创新实现可持续性的关键。这也意味着，社会力量的参与是创新行动网络中的核心力量。“社会嵌入型”路径的一致性达到0.8363，说明该路径解释力较强，解的净覆盖率为0.1833，说明该路径可以有效解释约18%的案例。

同时，我们还可以看到，条件组态I3=主官意愿*上级支持*社会参与*社会资本*项目成效，代表性的案例有C1、C12。由于该条路径实质上与第一、二条路径高度重合，并且，解的净覆盖率为0.0545，说明该路径对研究案例的解释力有限。本文不对该路径进行详细分析。

(三)稳健性检验

为了保证分析结果稳定可靠，本文进行了不同方式不同次数的稳健性检验，结果见表5。多次检验均表明本文的分析所得的路径具有很好的稳健性。首先，将数据校准的隶属点由95%调低至90%，产生的组态一致。其次，检验解在不同总体一致性和PRI一致性下的稳健性。将组态的总体一致性由原来的0.8上升至0.85(0.9)，或将PRI一致性由原先设定的0.75提高至0.85(0.9)，与原始中间解的三条路径相比，第二条路径出现了缺失。同时，将案例频数由原来的1提高至2，产生的路径基本一致，仅仅在第二条路径中，与原先的I2路径中产生了一个变量的差异。总体而言，组态的核心条件未发生明显变化，边缘条件部分变化不足以改变研究结论，研究结果是稳健的。

表5 稳健性检验

结论与启示

本文借鉴行动者网络理论，构建了城市基层社会治理创新可持续性的分析框架，以Y市30个城市基层治理创新项目作为研究对象，通过案例研究和QCA方法，对公共项目推动城市基层社会治理创新的可持续性问题进行了分析，得出以下结论：首先，在公共项目驱动背景下，城市基层社会治理创新的可持续性不是单一因素作用的结果，而是多个影响因素的交叠效应。基于QCA分析的结果，在6个条件变量中，“主官意愿”和“社会参与”是城市基层社会治理创新可持续性的必要性条件。这说明创新要实现可持续性运转，不仅需要地方主官对创新项目的认可与肯定，也需要强有力的社会参与。项目驱动下治理创新的可持续性主要有“行政推动型”和“社会嵌入型”两种路径。“行政推动型”主要基于地方政府的注意力和体制内资源的持续供给实现治理创新的持续运转，其中的核心推动力量仍然是地方政府，这与已有文献从国家主义分析范式出发得出的研究结论相一致。需要指出的是，通过本文的研究发现，除了行政力量推动型发展路径，“社会嵌入型”路径也是城市基层社会治理创新可持续性的另一条关键路径。基于项目实施中的“社会嵌入”，城市基层治理充分调动社会参与、契合社会需求、引入社会资本，使得治理创新具备了自我推进和自主生长的社会基础，这种自生能力正是城市基层社会治理创新可持续的内源性动力。

同时，我们在分析案例资料的过程中也发现，“行政推动型”可持续代表了实践中大部分创新案例的发展路径，“行政推动”可以解释为外部诱致性因素。在这种发展路径中，地方政府在城市基层社会治理中仍是主要行动者，地方政府的注意力和财政资金支持是创新实现持续性运转的关键，但通过政府项目推动持续的治理创新具有间歇性，社会力量的自主性参与程度不足。实践中就有许多创新项目仅仅是为了抓取政府项目而创新，因而，一旦政府项目支持结束，创新同样会面临可持续性困境。与“行政推动型”路径不同，“社会嵌入型”持续是基层社会力量充分参与治理的结果，社会资本的引入对于创新的可持续性尤为重要。通过对Y市部分案例的分析发现，创新项目在设计及实施阶段需要充分调动基层社会内部的整体力量，才能实现后项目时期创新内容要素在当地治理中的延续，这对基层社会中的社会资本要求也更高。事实上，在城市基层社会治理创新中，地方政府推动治理创新公共项目的设立意在通过项目嵌入激活和撬动城市基层社会中的既有资源，而“社会嵌入”就是一种内生性资源的体现，也是城市基层社会治理创新可持续的根本性动力。在以往的研究中，重点关注公共项目在基层治理领域的嵌入，而忽视了一个关键性的前提，即如果没有将基层社会中相应的社会资源完全激活，项目嵌入将何去何从？因此，如何将公共项目嵌入在城市基层社会有效的治理网络之中，是项目可持续的关键。

此外，正如前文所提到的，已有学者已注意到公共治理项目制的可持续性发展问题，并将其归纳为项目的“短命化”、后项目时期的发展困境。(29)李博：《精准扶贫视角下项目制扶贫的运作逻辑与地方性实践》，《北京社会科学》2016年第3期。(30)陈家建：《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。在这些研究中，学者们普遍认为项目化运作只关心项目本身同时具有自我扩张效应，项目结束后政府撤离，原先开展的项目内容就会因失去政府的资源支持而走向衰亡，似乎存在“项目悖论”。本文通过研究发现，公共项目推动城市基层社会治理创新的可持续性困境并不是项目化运作所导致的，持续性的项目资源输入对于城市基层社会治理创新具有重要影响，尤其是对于那些具有长期性需求的治理活动，但项目结束后治理出现的可持续性困境属于表征性难题，问题的根源则在于城市基层社会治理中的有效激励与社会参与不足。这也说明了基层社会治理中的难题——集体行动的困境是始终需要解决的难题。我们认为，项目驱动背景下，城市基层社会治理创新的可持续性关键还是在于创新能否实现与基层社会治理结构的融合，实现“社会嵌入”。

在公共项目驱动背景下，进一步地提升城市基层社会治理创新的可持续性就需要从问题的深层次入手，更多地考虑制度激励、激发社会活力以及自主性治理等因素。其一，在城市基层社会治理创新过程中，需要继续突出政府职能的“引导性”和“保障性”。实践与理论均表明，在当代中国城市社区建设过程中，政府占有举足轻重的地位。(31)崔运武：《论当代中国城市社区建设的若干基本问题》，《思想战线》2003年第5期。政府是城市基层社会治理创新的主导者和推动者。由于传统社会管理模式的路径依赖，在社会治理转型阶段，社会治理也要尊重当前社会发育不足的事实，治理创新仍然需要行政性力量推动。对于政府而言，应规范其介入的限度和有效性。一方面，应建立城市基层治理公共项目的长效财政制度，保证公共项目的实施具有长效稳定的资金支持，这也能给社会成长一定的时间和空间。另一方面，社会治理创新还应立足于社会治理发展的客观实际需求，而不能仅仅是为了创新而创新。此外，社会嵌入对于城市基层社会治理创新可持续具有关键性作用。因此，在项目实施过程中，可以适当进行对社会主体赋权和还权，充分调动基层社会内部主体的能动性，引入社会资源，激发社会活力，这样才能够进一步促进社会的自主性成长。具体而言，在城市基层社会治理过程中，政府在充分了解社会组织、社区居民的治理需求后，可以持续推动各类政策、资金、信息资源向社区下沉。通过提供合作平台、推动社区互助组织、自组织等的形成，帮助基层社会激活内部的关系网络，从而调动更多的社会资本，减少对政府的依赖。同时，鼓励和扶持社会治理领域的社会组织发展，也是城市基层社会治理创新的重要组成部分。从Y市的实践中可以发现，社会组织是创新项目执行的重要主体，具有灵活性和专业性。因而，政府可以向社会让渡一部分开展创新的运作资源，提高社会组织参与社会治理创新的积极性和自主性，并完善城市基层社会治理领域社会组织的培育和发展机制。在项目设计和实施过程中，建立社会组织与公众的沟通机制，健全公众表达需求的便捷平台，将他们纳入到创新项目的实施与监督体系中，提高公众的参与意识。最后，通过将城市基层社会内部各行动要素的充分调动，嵌入各类治理项目，形成内生于城市基层社会内部的治理创新行动网络，从而实现治理的可持续性发展。