体医融合中政府协同机制的学术梳理研究

胡雪霏 汤卫东

（1.南京中医药大学体育部，江苏南京 210023；2.南京师范大学体育科学学院，江苏南京 210023）

2020 年“十四五”规划以及和《2035 年远景目标纲要》的文件精神,明确表示体育是将来的强国目标之一,强调深化体医融合,前移健康关口,构建体医卫跨部门协同配合、全社会共同参与的运动促进健康新模式。早在2015 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，就要求地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应责任等，以清单形式列示，向社会公布，接受社会监督。笔者通过梳理1997年以来的国内体医融合中政府协同机制的研究情况，比较近年来国外体医融合中政府协同机制的发展情况，进一步评述国内相关研究发展情况，以期为后期政府协同机制提供参考。

1 国内相关研究的学术史梳理

体医融合的思想起源于东汉后期的医学家华佗，开辟了通过体力活动增强体质、防病治病和延年益寿的新路径。改革开放以来，党和国家高度重视卫生健康事业，结合军队管理工作实际，有学者首先提出了体医融合的理念，将体育融入到军队中“伤、病、残”人员的康复体系中。随后，体医融合的观念得了各级政府的重视，逐渐成为医学界和体育学界研究的热点。关于体医融合中政府协同的研究，主要围绕政府跨部门合作、基层健康服务机构治理和社会力量参与三个维度展开。

1.1 关于政府跨部门合作机制的研究

戴素果（2017）认为，体医融合是政府落实健康责任的公益性事业，是政府职能部门之间的多领域合作，是决定体医融合效果的首要因素[1]。金晨（2018）认为，由于政府职能部门化，部门之间因职责划分模糊难免会产生分歧，现有政府跨部门合作在运行中还存在部门壁垒和权力运行不畅等问题，工作效率低下[2]。向宇宏（2016）认为，应该健全政府跨部门合作的协同机制，首先应该成立政府跨部门体医融合联席会制度，做好全民健身和全民健康深度融合的顶层设计[3]。张剑威（2017）认为，体医融合应该增加资源投入，并加大人大、政协的监督，实现资源有效整合[4]。杨继星（2019）认为，应该加强政府工作人员的教育，将体医融合的工作重点任务和责任落实到部门，分解到个人，实现政府对体医融合各项工作的精细化管理。

1.2 关于基层健康服务机构治理的研究

王顺春（2019）认为，基层健康服务机构还存在很多问题，未树立“大卫生、大健康”的观念，在功能定位、组织建设、人力资源供给等问题上未达成一致共识[5]。部分学者提出，城乡各级医疗机构各自为政、重复建设、协同效率低下并缺乏资源共享意识，城乡医疗卫生服务体系处于条块分割状态。张文亮（2018）认为，基层健康服务机构在全民健身、疾病防控、医药卫生和健康促进等工作实践中未找到合适的切入点，造成体医融合的基层工作成效不够突出[6]。王世强（2019）认为，应完善基层机构合作的长效机制，建立体医融合的健康服务网络，依托卫生健康行政部门，与体育行政部门的体质测定与运动健身指导站联合成立基层体医融合联合体[7]。胡杨（2018）认为，体医融合的效果需要以体质健康数据为基础[8]。卫生健康行政部门的体检数据，可以与体育行政部门的体质测定与运动健身指导站的国民体质健康监测数据共享，建立国民体质健康大数据库。部分学者强调，体医融合应在人力资源层面实现整合。基层体育行政部门努力培养运动处方师，基层卫生健康行政部门应设置运动健康指导门诊，人力资源在基层实现有效对接，可将运动这个“良药”处方开到千家万户。

1.3 关于社会力量的参与机制的研究

社会力量参与体医融合，是当前健康事业发展的基础。郑朝沙（2020）认为，社会力量对体医融合的参与力度不强，家庭、学术机构和各类社团都缺乏社会多元主体参与的思想意识，在政策普及、学术研究、公益服务方面发挥的作用都有待提升[9]。罗超（2020）认为，应该加大体医融合的推广宣传力度，打通政策宣传和落实到位的“最后一公里”，发挥每个家庭的力量，形成良好的舆论生态[10]。冯振伟（2018）认为，体育科研机构应该整合国内外优秀学术资源，跨学科组建专家团队，为体医融合的长期稳定发展提供智力支持[11]。韩金勇（2020）认为，应该重视社团在体医融合发展中的作用，发挥社团在全民健身和全民健康工作中的主动性和创造性，形成小政府、强社团、大社会的新格局，构建简政放权、内外联动、各司其职的新模式[12]。

2 国外相关研究的学术史梳理

在国外，体医融合的理念在古希腊时期就有了雏形，著名医学家波克拉底（Iπποκράτης）提出体液理论，认为所有人都是在血液、粘液、黄胆和黑胆的相互作用下保障了生命健康，体育是维系四种体液保持健康比例的重要手段。建立“体育与医学相结合可以提高体质健康水平”的共识后，虽然体医融合在概念上存在体医结合、体医整合、体医组合、体医联合的细微差别，但其核心要旨并无太大差异。关于体医融合中政府协同的国外研究，主要内容围绕疾病预防、卫生保健、医疗诊断、精准治疗和科学康复的医疗发展规律展开。

2.1 体育与疾病预防的研究

格伯乐瑞（Gruber R）认为，体育是疾病预防的方式之一，体育运动的高风险性特征对体医融合效率产生负面影响，政府职能部门应该加强职能合作，解决体育意外伤害的问题[13]。沙德木勒姆（Shadlem M）认为，体育介入疾病预防需要健全的商业保险体系。公共卫生部门、保监部门和金融机构应该将医疗保险和体育保险相融合，实现全民健身与医疗卫生预防、意外伤害赔偿服务系统化发展[14]。美国健康维护组织（HMO）和蓝十字与蓝盾计划（BCBS）切实保障了体育在社会中的健康作用，疾病预防的效果突出，减少了政府财政在医疗方面的支出。大部分学者达成共识，应该加大财政支出，扶持服务性体育企业，这是疾病预防的基本要求。

2.2 体育与卫生保健的研究

体育的作用主要是通过体力活动帮助特定的人群改善健康状况、降低患病风险、提高自身生产力。体育参与卫生保健是有组织的、有目的、有计划的、有成本效益的维护公共卫生秩序，因此，卫生健康行政部门有义务提高体育的社会影响力。格伯乐瑞（Gruber R）提出，体育运动与个人健康生活方式的形成息息相关，参与体育运动需要遵循身体成分、膳食平衡、营养结构、生活习惯和肌肉与关节损伤的体质基础。他同时指出，参与体育运动权利的实现需要政府保障。皮尔提乐（Pelletier）认为，体育运动应该与建成环境、生活状态、社会状态和气候环境紧密结合，因此，不同行政部门应该推动并且继续提升相关的公共服务质量。

2.3 体育与医疗诊断的研究

部分国外学者认为，体育是疾病诊断的重要方式。体育社会组织通过对亚健康群体进行健康风险咨询与诊断，并对影响体质健康的风险因素进行评估，试图利用有效干预遏制疾病的恶化，从而为医疗疾病诊断提供依据，提高疾病诊断的准确率。司妮卡（Shinsky）认为，老年人身体各项机能会呈现出增龄性的下降，衰老也是不可逆的客观规律。政府应该为老年人的健康负责，老年人的慢性病问题需要社区健康服务机构的定期诊断，其诊断首先应该考虑体育因素，定期的运动风险评估对于保持健康尤为重要[15]。坚持该说法的学者进一步提出，疾病的多元化诊断需要以周期性的体质健康数据为支撑，社区医院应该围绕居民各项生理机能指标建立体检数据库，分析数据库的健康数据变化，警惕过度医疗致使出现的骨密度下降、代谢能力不足、血管弹性降低等现象，指出对机能指标无益的过量运动。

2.4 体育与精准治疗的研究

2007 年，美国运动医学学会和美国医学会推出“运动是良医”“运动是良药”的社会公益计划，将体育视为精准治疗慢性病的重要手段。学者们就此提出，体育是保障科学康复的辅助手段，政府跨部门合作应该从规划方案、政策设计和制度保障三个方面作出努力。亨特（Hunter D）认为，体育作为疾病治疗手段的关键是精准控制运动负荷，科技行政部门和科研机构应该加大投入，致力于身体轨迹研究与运动负荷的定量化跟踪，以实现治疗疾病的目的，降低公共卫生超负荷运转的风险[16]。还有部分学者提出，社区医院必须树立“四维一体”的发展观，将影像诊断、精密检查、医学处方和运动处方融合发展构建一个四维综合体，实现对患者科学化、精确化和个性化的精准治疗。也有学者认为，工商和民政行政部门应该加强对第三方健康监测机构专业化发展的监督。在保证监测结果准确的前提下，才能成为医生开具医疗处方的依据。

2.5 体育与科学康复的研究

美国运动康复机构主要是由国家公共健康组织机构董事委员会负责。长期的多元合作、跨领域协作，形成了联邦、州、地方公共卫生健康部门、教育机构、志愿者和非营利组织的复杂结构体系。米哈尔（Mitchell）认为，国家体育康复事业应围绕政府、疾控中心、康复中心、社区健康服务中心和家庭医生构建治理体系，以体现政府部门与社会力量之间的高度协同[18]。部分学者指出，推广宣传疾病康复不应由政府主导，而应通过加强社区规划、媒体宣传、医疗保健、公园管理和休闲娱乐等手段扩大运动康复的认可度。 科瑞加森（Christianson）认为，体育康复治疗师在患病者身体功能和精神状态恢复中起到支柱性作用，因此，从业须具有临床医学和专业体育的双重实践经历[19]。同时呼吁，体育康复治疗师的培养应在市场化程度较高、政府服务职能高效的条件下运行。

3 国内外研究动态评述

3.1 国内外体医融合内涵上的异同

国内外研究都认为，体医融合就是体育与医学的统一，是指运动医学、保健体育、康复医学、医学营养、健康评估、运动处方等众多知识的集合。体育与医学紧密结合，实现了结构和功能上相互渗透、相互促进。在我国，体医融合重点强调体育行政部门应与卫生健康行政部门在职能配置上协同，借助基层健康机构在人员、技术与设备等方面的优势，促进体育与卫生健康行政部门在医学体检、体质测定、运动健身和保健康复等方面的相互补充。在国外，体医融合是体育应该融入临床医学和公共卫生两大系统的整体发展，旨在将体育作为疾病预防、卫生保健、医疗诊断、精准治疗和科学康复的手段，协助实现区域健康事业系统内的协调发展。

3.2 国内外体医融合治理差异的原因

由于高度自治，国外体育事业的发展基本处于无政府状态。体医融合从推广到落实，是由卫生健康、科技、工商、公共卫生、保监、金融和民生等行政部门协同推进的过程。其中，体育是不同行政部门的一个分支工作。再观国内，我国正处于社会主义初级阶段，也是需要依赖“集中力量办大事”的制度优势做好健康事业的发展阶段，需要各层的管理体系切实保障各项工作的有序推进。体医融合的推行中，体育行政部门在政策宣传和全民健身工作中作出了巨大贡献，一直在探索解决体育如何有效辅助疾病预防、卫生保健、医疗诊断、精准治疗和科学康复的课题。但是，体育行政部门的各种探索都要在卫生健康部门的职能配置下才能顺利展开，这就造成基层健康服务部门和社会力量没有有效途径参与到体医融合的发展中来，推行落实的效率还有待于进一步提升。

3.3 我国体医融合的政策法规保障

国务院颁布《健康中国行动（2019—2030 年）》指出，我国居民疾病谱发生了很大变化。心脑血管疾病、癌症、慢性呼吸系统疾病、糖尿病等慢性非传染性疾病导致的死亡人数占总死亡人数的88%，这些慢性疾病导致的疾病负担占所有疾病总负担的70%以上。为此，国务院成立“健康中国行动”推进委员会，通过组织实施、监测和考核等行政手段，依据年度研究部署推进行动的重点任务，并协调推动各地区各相关部门工作的落实。但是，在现有的政策中，并没有对体医融合的基层落实机制做出明确规定。国家卫建委颁布的《关于做好2018年国家基本公共卫生服务项目的通知》和《关于做好2018 年家庭医生签约服务工作的通知》的政策文本中，提出“医防融合”是当前的工作重点，也就是卫生健康行政部门内部临床医学和公共卫生的融合。彼时，体育并不是卫生健康行政部门首先考虑的问题。2020 年6 月1 日正式实施的《基本医疗卫生与健康促进法》明确规定：县级以上地方人民政府，因地制宜建立体医融合医疗联合体等协同联动的医疗服务合作机制。这些政策法规，对体育行政部门而言，既是机遇，也是挑战。为了更好地落实政策法规，习近平总书记指出：改革牵头部门要担负起牵头抓总的责任，及时协调相关部门解决意见分歧、相互掣肘等问题，防止议而不决、决而难行，为协同行动清淤除障。此时在体医融合背景下，体育行政部门的首要任务是主动与牵头部门建立协同机制，破解如何与卫生健康行政部门的医防融合工作有效衔接的难题，继续推动我国健康事业的整体进步。

4 结论与建议

4.1 结论

目前，我国体育融合中政府协同的困境。国家已经做了很大的努力，切实推进了体医融合的发展，尤其是成立了常州市体育医院，这是目前国内独具特色的体医融合专科医疗机构，体医融合的示范单位。但是，从政府协同的视角而言，体医融合在实践中依然面临着诸多困难。

（1）体育行政部门应当作为体医融合的主导部门。国务院已然颁布《全民健身计划》等多项惠民政策，常州体育医院也是常州市新北卫生局核准的公立非私营性医疗机构，在政策和载体都已到位的情况下，但凡涉及到卫生、健康、医疗等工作，仍然是由卫生健康行政部门主导。由于职权限制，不同部门之间沟通不足，体、医、卫各部门甚至存在“互设壁垒”的现象。

（2）体育行政部门如何与卫生健康行政部门的协同是关键。为了顺利实现体医融合，就需要以门诊或康复中心的形式推广普及运动处方，最大限度的提升服务范围，方便老百姓就近治疗或康复。如何与卫生健康行政部门的基层服务机构合作，如何引入社会力量参与体医融合是亟待解决的核心问题。

（3）体育医疗人才队伍基础薄弱。目前，运动医学和体育医疗专业领域并没有得到足够重视，现有的体育人才培养体系需要教育部门整合规划。体医融合的开展过程中，体育医学和体育医疗人才短缺的现实也没有得到主管部门的重视。

4.2 建议

体医融合是一项复杂的系统工程，国内的体育行政部门应该明确一个共识，在体医融合在实施过程中，需要主动与卫生健康行政部门的内设机构沟通，建立协同机制。若体育资源与医疗卫生健康部门在职能配置、内设机构和人员编制层面实现无缝对接，基层健康服务机构和社会力量必然可以更好地服务于体医融合，让人民享受到更优质的体育、医疗和公共卫生服务。