我国档案事业“十四五”发展图景展望——基于国家及省级地方档案事业“十四五”规划的文本分析

刘越男周文泓李雪彤代林序冯天予

（1.中国人民大学信息资源管理学院，北京，100872；2.数据工程与知识工程教育部重点实验室，北京，100872；3.中国人民大学电子文件管理研究中心，北京，100872；4.中国人民大学档案事业发展研究中心，北京，100872；5.四川大学公共管理学院，成都，610064）

1 引言

2021年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》，从档案治理体系、档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系、档案信息化、档案科技创新、档案人才培养、档案对外交流合作等八个方面设定战略目标，绘制顶层行动路线[1]。该规划的实施有赖于地方档案事业发展规划的有效对接、具化和落实。换言之，各地依据《“十四五”全国档案事业发展规划》和本地档案工作发展情况制定的地方档案事业“十四五”规划，进一步解释我国档案事业的发展目标、走向、路线等。因而，通过对各地档案事业“十四五”规划的汇总分析，对照全国档案事业“十四五”规划的基本框架，可进一步明确“十四五”期间我国档案事业发展的重点方向与行动内容，从而为理论议题的设置和实践探索提供参考。

自国家层面的档案事业“十四五”规划发布以来，其分析解读成为研究热点。一方面，研究从规划中总结档案工作走向，依法治理、开放、现代化、社会化、数字转型、高质量发展等趋势得到识别[2–5]；另一方面，研究从档案治理、电子文件管理、数据安全、人才培养等专题入手深入解读“十四五”期间档案事业的主要任务[6–8]。随着地方档案事业规划陆续发布，针对单个或多个地方的规划分析逐步展开[9-10]，其中王彦妍等对21个省级档案事业规划进行词频统计，总结“十四五”期间地方档案事业重点和特色[11]。然而，目前尚无省级档案事业“十四五”规划的全面细致的文本分析，亦无面向国家档案事业整体发展趋向与主要脉络的整体讨论。

本文对网络可获取的国家及省级档案事业“十四五”规划展开遍历式内容查考，对有关主要任务的文本内容予以归纳分析，汇总各地在《“十四五”全国档案事业发展规划》引领下档案事业布局的重点、深化与拓展之处，并结合“十四五”以来的实践进展展望我国档案事业的发展图景。

2 数据收集与分析方案

鉴于各地均会将重要档案政策法规公开于档案信息网站，本研究采取网络调查的方法获取了国家档案事业“十四五”规划以及25个省级规划（四川、宁夏、河北、河南、吉林、青海规划未上网）。研究采取全文本阅读的方法开展文本分析，步骤为：

（1）建立文本分析的基本框架。通过对《“十四五”全国档案事业发展规划》的逐层研读、细化归纳，最终形成三层级的类目分析框架，包括8个一级类目、26个二级类目、152个三级类目，示例如表1所示，以此用于分析各地档案事业“十四五”规划文本。需要说明的是，在后续分析中，如发现现有框架无法对应的内容，则依据内容所处的层次增加“其他”项作为新的类目，然后对分类至“其他”项的内容进行归纳。

表1 文本分析框架示例Table 1 Examples of Text Analysis Framework

（2）文本分析归类。5位研究人员共同完成分析工作，通过预分析讨论、分析结果抽检等确保分析归纳的一致性、可靠性。在分析中，将规划具体条款作为最小分析单元，详细阅读文本内容并勾选其对应的三级类目（如表2所示），形成量化数据，供统计分析。例如，福建省的规划提及“出台重大活动和突发事件档案管理实施办法，参与新时代新成就国家记忆工程，加强党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史和脱贫攻坚、疫情防控、新闻单位宣传报道等重大活动、突发事件及特殊载体档案接收、征集工作”，在处理中将其归为“重大活动、突发事件应对活动档案工作”。

表2 文本分析示例Table 2 Examples of Text Analysis

（3）类目逐级汇总。首先，统计每个三级类目地方规划对国家规划的响应比例，即响应度；其次，通过对下属三级类目的响应度进行平均，形成二级类目的响应度；再次，统计每个一级类目不同水平响应度的三级类目的比例；最后，基于统计数据，对照原始文本内容进行分析和解释，形成调查结果。

3 调查结果：我国地方档案事业“十四五”规划的总体情况

经调查，地方层面的规划对国家层面的规划有着较好的衔接，并有一定的拓展扩充。152项细化的规划内容中，104项（69%）响应度超过50%，其中48项内容（32%）响应度更是超过75%；22项（14%）响应度在25%-50%之间；仅26项（17%）内容各地规划提及有限，响应度低于25%。具体情况如下。

3.1 主体内容全面呼应国家规划

依据对每个一级类目下不同水平响应度的三级类目的比例计算，可发现地方规划的主体内容全面呼应国家规划。如图1所示，依据对三级类目响应度的统计，若以一级类目为分析对象，可发现地方在档案治理体系、安全体系、利用体系、资源体系、信息化建设方面对国家规划承接较好，如档案治理体系有36%的三级类目响应度超过75%，76%的三级类目响应度超过50%；在档案人才培养、科技创新、对外交流合作方面地方响应还存在不足，如对外交流合作的所有三级类目响应度均低于25%。

图1 不同水平三级类目响应度在各个一级类目中的比例Fig. 1 The Proportion of Regions Responsiveness of Different Levels of Tertiary Category in Each Levels of First Category

上述结论可通过二级类目的响应度情况得到印证。26个二级类目平均响应度为56%，仅有6个类目响应度低于50%。档案科技创新与对外交流合作所有二级类目响应度都低于平均值，其他6个一级类目则至少有2个二级类目响应度高于平均值。可见，健全档案管理体制机制、推进档案信息资源共享平台建设、严格档案执法与加强普法、加快档案资源数字转型、加快推进档案开放等二级类目响应度较高。综合来看，档案治理体系、档案利用体系、档案信息化建设和档案资源体系相互协调，在我国档案事业布局中占据重要分量。

3.2 尚存未充分对接国家规划之处

尽管省级档案事业“十四五”规划对国家规划的内容有相对全面的承接，但仍有响应有限之处，主要可分两种情况。

一是国家规划中部分工作本就主要也更适合由国家层面主导，地方可直接参与的空间较为有限。最为显著的就是对外合作交流的两个二级类目响应度仅分别为8%、2%，多数三级类目并未在地方中有所规划。其他类似情况包括：档案治理体系下的积极参与国际标准工作，建立国防军工重大专项档案工作协调机制，强化国防领域重大工程档案监管；档案人才培养下的推动档案学科建设，深化与教育主管部门和高等学校合作，积极开展境外档案业务培训，加强与香港、澳门特别行政区和台湾地区档案机构交流合作，推动档案系统干部双向挂职等。

二是地方需要跟进但在规划中涉及甚少的内容，这可能受限于目前的地方档案事业发展水平，对理论与技术水平有较高要求。这部分或涉及特定类型的档案资源，如科研档案、人事档案、非国有档案资源、三维电子文件及数据文件等；或所需资源与条件较高，如技术应用和理论研究。各个一级类目下体现为此情况的如表3所示。

表3 地方规划中受档案事业发展水平而涉及甚少的三级类目Table 3 Tertiary Categories Finitely Planned due to Limited Development Level of Archival Undertaking

3.3 基于地方实际具体部署之处

依据国家战略导向，各地依据地方特色、档案事业发展基础等，形成扩展性规划，遍布各个内容版块。

（1）深化档案治理体系内容。一是强化档案管理体制机制发展，进一步明确档案主管部门能力建设的内容[12]，如北京与天津强调档案管理机制协同创新[13]。二是围绕地方发展战略与特色拓展重点档案领域监管，如云南强调边疆治理档案工作的监督管理[15]，北京凸显2022年北京冬奥会冬残奥会档案工作[13]。三是创新档案业务监督指导方式，如海南要求建立省级民营企业档案工作协作组[16]；浙江将建设全省档案工作智能监管应用系统，推动档案治理数字化转型[14]。

（2）丰富档案资源体系建设，表现出极强的多元性和时代性。就档案类型而言，包括地方特色档案、红色档案、重大公共卫生事件档案、非遗档案、家庭档案等；就形成档案的领域与主体而言，涉及新领域、新机构、新组织的建档，多地提出引导非国有企业、社会服务机构等单位和个人规范收集整理对国家和社会有保存价值的各类档案[17-18]；就行动策略而言，包括优化馆藏档案结构，鼓励非公企业、各类社会组织和个人向国家综合档案馆寄存、托管、直接移交有公共价值、历史研究价值的档案，建立专题数据库等[19,13]。

（3）延展档案利用服务空间。一是推动档案开放，部分地方设定开放进度、建设开放联动机制，并提出开放鉴定的精细化升级、智能辅助审核要求。二是明确地方档案事业服务地方发展战略的基本立场，如北京的超大城市治理与智慧城市建设[13]、重庆与成都的双城经济圈建设等[12]。三是拓宽服务定位，爱国主义基地建设普遍得到提及，档案文化阵地、档案宣传基地亦有所界定。四是提升服务能力，包括加强档案利用服务内容与形式的数字转型、智能讲解、数字可视化展览等[20]。五是拓展档案利用服务合作，包括：馆际协作，档案馆同党政机关的衔接，与新闻媒体或高校的合作，与退休人员、档案爱好者、高校师生等志愿者合作，跨区域、跨行业、跨领域的协作。六是构思新型档案服务成果，如家庭档案管理与个人电子文件管理样板工程[21]、档案文化品牌[14]、向全媒体复合出版转型[15]等。

（4）细化档案安全体系建设要求。一是加强档案馆库建设与管理，包括明确中介机构的档案馆库建设要求[15]，上海[17]、浙江[14]、山东[22]等地提及档案库房的智能化。二是关注重点档案保护，多地提及中国档案文献遗产和其他重要珍贵档案的预防性保护以及受损珍贵档案的抢救性保护。三是健全安全保护制度，细化至对外活动的事前鉴定制度、安全销毁制度、问责制度等。四是加强重点安全工作内容，包括明确档案信息系统的分级保护[13,18]、加强档案安全人才培养[12]、制定完善数据管理应急预案[15]、增强数字化加工和电子档案接收涉及的安全保密管理工作[15]、开展档案网站安全监控和绩效评估[20]等。

（5）全面推进档案信息化建设。一是加强档案信息化与业务信息化的融合，如推动电子归档纳入党政机关各项核心业务数字化运行的流程闭环[14]、夯实党政机关整体智治的档案基础应用支撑[14]；二是强调电子文件归档与电子档案管理系统的优化开发，涉及政务服务一网通办数据、财务、税务电子票据的电子档案单轨制管理[21]、基于政务云的电子档案移交接收系统开发部署和推广[22]、政务数据归档交换平台迭代升级[14]、档案网站与微平台的建设[23]等；三是优化档案信息资源共享平台建设，如档案共享平台与机关电子档案一体化集中管理平台[24]；此外，智慧档案馆（室）建设得到多地规划，强调数字档案馆（室）智慧升级并拓展其应用场景。

（6）档案人才培养得到重视。个别地方在国家层面相关布局的基础上设计了具体行动。例如，北京要求建设全国有影响力的在线教育平台等[13]。

（7）对外交流合作开始发力。福建、广西、山东、云南、湖北、辽宁等部分地方基于其档案资源特色有所谋划。其中，广西积极拓展双边和多边交流合作，涉及东盟、新加坡、海丝沿线国家和地区文献遗产保管单位的交流合作[25]；福建开展境内外档案文化、学术交流合作，提出加强世界记忆项目福建学术中心建设、深化两岸档案文化融合[24]；辽宁提出积极申报《世界记忆亚太地区名录》[23]。

4 调查讨论：我国档案事业“十四五”发展图景展望

地方档案事业规划对国家层面规划既有全面的承接，又有深刻的扩充，呈现出兼具重点一致性和地方特色的发展图景。本文在调查分析的基础上，尝试对此图景由总而分进行展望。首先，根据国家规划和地方规划的结构，构建档案事业发展的整体框架；其次，鉴于地方规划对国家规划的响应度的调查结果显示：档案治理体系、档案利用体系、档案资源体系和档案信息化建设在我国档案事业布局中相对突出，据此依次从治理现代化、资源建设、技术赋能三个视角出发描绘档案事业发展走势；最后从地方规划相比国家规划的缺失与扩展出发，描摹档案事业尚需筑基补短之处。

4.1 档案事业发展“四梁八柱”整体框架基本确立

经过多轮档案事业五年规划的积累，“十四五”规划所体现的档案事业构成要素更为完备。治理、资源、利用、安全四个体系，信息化、人才、科研、交流四类支撑的政策框架非常清晰。政策框架的背后是档案事业发展的逻辑框架，我们以档案工作流程为“梁”，以档案工作的管理支撑为“柱”，可以发现档案事业“四梁八柱”已经得到确立，体现了档案事业发展规划的体系性（如图2）。其中的“四梁”包括档案资源收集构建、组织开发、保管维护、利用服务，“八柱”是指体制机制、制度规范、监管评价、技术系统、学科专业、人才队伍、科学研究、交流合作。在这“四梁八柱”中，学科专业首次在国家档案事业“十四五”规划中提及，虽然只有三个省份予以了回应，但从历史长河来看实现了零的突破；体制机制首次作为重点任务集中部署，而非在相关工作任务中零星涉及；监管评价经“十一五”规划中的“综合评估”[26]、“十二五”规划中的“工作督查”[27]、“十三五”规划中多处分散的“监督管理”[28]，最终汇聚为“十四五”规划中的“监管评价”。

图2 我国档案事业“十四五”发展基本框架Fig.2 Basic Development Framework of Archival Undertaking During the 14th Five-Year Period in China

4.2 档案治理体系和治理能力现代化驱动事业发展

体制机制、执法检查等工作在以往的档案事业五年规划中一般并不作为主要任务，而是在保障措施的篇章中概要阐述。在国家档案事业“十四五”规划中，这些保障性措施则演变为驱动性举措，其响应度居于所有二级类目前列，与法规标准、监管等工作共同构成档案治理的主体内容，且被列为首要任务。“十四五”期间的档案治理，将呈现如下特点。

（1）以法治为底色。重视档案法制（法治）建设是我国国家档案事业五年规划的传统，“十四五”开局恰逢新《档案法》施行，法治底色得到进一步加强。主要表现在两个方面：一是新《档案法》对党的领导下党委、政府、档案主管部门、档案馆和立档单位的责任要求予以明确；二是全面规划完善档案法规制度与标准规范，以规则体系提挈档案事业的高质量运行。各地无一例外地提到要根据新《档案法》与地方需要做好档案政策法规的立改废释工作。

（2）构建局馆联动为基础的协同治理网络。面对机构改革带来的档案行政管理难题，国家和地方大胆破局，以监管指导为重要手段，促进形成不同层级、区域、领域、性质的档案机构之间以及和其他类型机构的协作体系。多地出台切实举措加强档案局馆联动；塑造多元主体协同治理格局受到普遍重视，如山西积极建立公安、应急、保密等部门应急联动机制[18]；超半数的地方提出要整合和强化科技力量，与高等学校建立合作关系；多地提及推动档案馆与博物馆、图书馆、纪念馆等机构加强档案文献资源共享合作。

（3）基于档案治理服务国家治理。“十四五”规划涉及丰富的档案资源类型，通过村级档案、红色档案、脱贫攻坚档案、抗疫档案、企业产权变动档案等档案资源的构建和服务，档案部门主动参与国民经济和社会发展，支持国家治理体系和治理能力现代化。

4.3 面向国家和地方战略需求开展档案资源建设

档案资源建设在档案事业规划框架中充当“四梁”的作用，档案资源、利用、安全体系的相关内容在国家和地方规划中居于中心位置，且枝蔓交联，共同服务于国家和地方的战略需求。

（1）推进档案资源建设覆盖面扩张和结构优化，夯实档案事业发展底盘。“加快数字转型”“加强质量管控”“优化馆藏结构”等响应度较高的二级类目都指向这一趋势。一是从公共服务角度凸显民生档案，扩充专业档案的比重。二是由服务党建的角度切入，从红色档案资源建设推动档案事业与党和国家事业的共振发展。三是立足地方发展需求，从地方发展战略、重大项目、重要事件、地方特色等方面部署档案资源建设工作。各地均根据实际围绕各地的记忆工程、重大项目、重要活动展开档案资源相关规划设计，脱贫攻坚、新冠肺炎疫情防控专题档案建设更是在绝大多数地方有深入推进的计划。四是社会化趋势逐步凸显，档案事业版图更广更深地融入社会发展大局。部分地方响应国家规划探索非国有档案资源登记制度，家庭档案、个人电子文件与档案在不同地方被提及。

（2）以档案开放和共享为焦点，提升档案利用水平。其一，“加快推进档案开放”是档案利用体系中地方响应水平最高的内容，回应了社会对档案开放的高度关注。建立健全解密与开放审核相关制度、完善档案开放审核建议机制成为各省规划显著的共性内容，更倡议非国家档案馆向社会开放档案。其二，相关工作部署继续深入至档案利用服务能力的建设上。省级规划中，“档案利用体系”下的二级类目“加大档案资源开发力度”响应度高达61%，一级类目“档案信息化”下响应度第一的二级类目“推进档案信息资源共享平台建设”也涉及利用服务能力。各级国家档案馆将档案查询利用服务融入区域内“一网通办”或“全程网办”服务体系等方面的规划都能促进社会对档案事业的认知，由内而外共同牵引档案事业发展。其三，面向地方发展加强档案开发利用与实际需求的深度匹配。主要表现在围绕重要时间节点、重大纪念活动，通过展览陈列、新媒体传播、编研出版、影视制作、公益讲座等方式，不断推出具有广泛影响力的档案文化精品，红色档案资源尤其受到各地重视。同时，档案开发利用的行动部署有了更高要求，涉及重点档案保护与开发、倡导多方参与、应用前沿数字技术、档案文创产业建设等。

（3）以风险管控为主线，均衡发展档案馆库建设与管理、档案安全保护工作和档案数字资源安全管理。档案安全体系建设在所有一级类目中，其响应度超过75%的三级类目占比最高，其重要性可见一斑。一是档案馆库基础设施建设将得到加强，这也是档案安全体系中响应度最高的二级类目。这一思路更是向数字空间拓展，涵盖档案网络、档案信息系统等。二是档案安全风险评估、应急处置演练常态化等风险防控内容以高响应度体现，所有地方都要求扎实做好档案数字资源备份工作。三是档案保护体系建设得以推进，档案保护中心的综合建设在半数地方得到布局。四是强调制度保障。绝大多数地区对完善档案安全管理责任制度提出要求，亦围绕档案外包安全工作监管提出要形成更完善的机制。

4.4 数智赋能档案事业转型升级

档案信息化建设的二级类目、三级类目响应度普遍较高。此外，其他一级类目下具有较高响应度的类目，如档案资源体系下的“加快档案资源数字转型”、档案安全体系下的“提升档案数字资源安全管理能力”等也与信息化相关。由此可见，档案信息化建设受到广泛重视、辐射面极广。由技术系统这一“柱”出发，覆盖四梁七柱，档案事业正在通过数字化转型全面对接数字中国战略。

（1）档案事业中的各项工作无不以数字转型为发展主线。档案治理体系的监督指导方式创新、档案资源体系中的档案资源数字转型、档案利用体系中的应用数字技术开发档案、档案安全体系中的提升档案数字资源安全管理能力、档案科技创新以数字情境为重点进行规划等均体现档案事业整体数字化转型的趋势。同时，电子文件归档、电子档案移交接收等得到重点部署，从政务服务数据到业务数据、由党政机关延伸向企事业单位等均有规划，几乎所有省份均提出要推动电子文件单套制归档，这一定程度上体现出各地以数字档案资源建设为先。

（2）系统部署和技术升级为档案数字化转型保驾护航。一方面，基本所有地区都要求加大机关数字档案室、数字档案馆建设力度，大多数地区提及要推进机关、团体、企业事业单位和其他组织建设与业务系统相互衔接的电子档案管理信息系统。另一方面，数智技术的应用被频繁提及。除了重庆、广西等10地加强大数据、人工智能等新一代信息技术在数字档案馆（室）建设中的应用之外，浙江、江苏、陕西等半数地方提出要建设智慧档案馆或提升数字档案馆（室）智能化水平。

（3）档案数字化转型向数据空间深化发展。在多地提出融入数字政府、数字社会、数字经济大局并将档案信息化纳入各地、各单位信息化规划的同时，近半数省份提到推动档案全面纳入大数据战略，浙江、陕西、新疆等地更提出建设立足档案的数据治理体系。档案与数据的协同管理也将是“十四五”期间关系到档案事业未来发展的重要议题。

4.5 尚需面向档案事业发展远景筑基补短

通过将地方档案事业“十四五”规划与国家层面规划对照，可发现地方规划较充分地响应了国家规划，亦兼具缺失与扩展之处，其中缺失之处尤其值得关注。面向档案事业发展远景地方需要在以下方面筑基补短。

一是提升国际与国家视野，面向国际潮流和国家战略加强策略设计与行动规范，突出特色资源和典型实践，开展前沿探索。地方层面在国际交流、世界记忆申报、国家级重点工程建设等方面存在规划缺失，虽有其合理缘由，但不代表地方完全缺乏跟进空间与方法。地方可以充分考虑自身发展需要、水平、区域性质，对照国家规划形成地方层面的设计。以“世界记忆”为例，地方对应的规划可调整为省、市级的档案文献遗产申报与建设。

二是拓展档案事业发展格局，针对档案事业薄弱环节做好试验性的前瞻部署。一方面，面向档案事业长远发展，深化档案资源的多样性、档案主体的多元性、档案模式的创新性的导向，探索更多类别的档案管理、引入更多种类的档案参与主体、适度调整现有档案认知与方法等。另一方面，加强研究与行动策略的灵活性。其中，可以试点的方式加强区域、主体等协作，对重难点档案工作予以“分解式”的探索。例如，针对三维数据归档、科学数据归档等数字转型的难题，可招揽不同领域的实践单位、不同学科的科研机构等，以试点、示范先行的方式局部突破，为下一阶段的规划奠定探索基础。

5 结语

省级档案事业是国家档案事业整体的关键组成，更是落实国家档案事业“十四五”规划的中坚力量。依据文本分析可发现，地方积极响应国家规划，并立足各地实际深化与拓展相关部署。同时，地方规划也体现出对国家层面的布局有限承接的部分，作为其薄弱之处值得深入分析原因，以为档案事业的协同发展提供方向。由此，本文所描绘的我国档案事业的发展图景，显示档案事业正在迈向新发展阶段的广阔空间。相比于档案事业呈现的丰富内容，本文的梳理与展望亦存局限之处，后续要跟进国家与各地规划的落实情况，以服务更长远的档案事业发展为主旨展开更深入的研究。

作者贡献说明

刘越男：提出研究思路，设计研究方案，分析数据，撰写论文并总体修改；

周文泓：设计研究方案，整理并分析数据，撰写并修改论文；

李雪彤：收集整理数据，撰写论文；

代林序：整理数据，修订论文；

冯天予：收集整理数据。