上海加强渔业安全生产工作的调研报告

■施 忠 李 俊 周建敏

近年来，上海积极贯彻国家部委对渔业安全生产的部署和要求，加大监管力度，优化监管措施，完善监管体系，渔业安全生产形势整体稳定，未出现较大及以上事故。但是，上海市渔业安全生产全链条工作仍存在一些不足，加之本市渔业正处于传统向现代化转型时期，对渔业安全生产监管也提出了更高的要求。

一、本市渔业安全生产现状

（一）上海市渔业生产发展现状

上海市拥有海岸线213 公里，海域面积达到9000 平方公里。根据《中国渔业统计年鉴》和《上海市统计年鉴》数据，可以看出上海渔业占上海经济比重微小，且呈现持续下降趋势。

1.上海渔业经济产值水平较低，整体呈下降趋势。2018－2020年，上海渔业经济总产值分别为64.08 亿元、58.39 亿元、52.86 亿元，排名全国20名左右，处于全国中游水平，以第一产业为主的渔业产值占比达90.37%，上海市渔业总产值占农业的比重，由2017年的19.95%下降到2020年的18.21%。随着渔船、渔民、渔业资源的减少，预计未来渔业产值将继续下降。

2.上海渔业水产品生产中养殖以淡水养殖为主，捕捞业以远洋捕捞为主。2018－2020年上海渔业水产品生产总量分别为26.25 万吨、28.03 万吨、24.41 万吨。以2020年数据为例，海洋捕捞16.4 万吨（其中远洋15.3 万吨，近海1.1 万吨，远洋渔业占比超过了90%），淡水养殖8.34 万吨。上海的养殖水产品中淡水养殖几近100%，全市域内水产养殖面积19.17 万亩，域外水产养殖面积8 万亩。

3.上海渔民家庭收入稳步上升，但渔业从业人口呈下降趋势。根据《中国渔业统计年鉴》，近年来，上海市渔民家庭收入呈现稳步上升的趋势，2020年上海渔民家庭收入达到148574 元，在全国排名第3，仅次于天津和新疆，形成了稳步上升的趋势。2018－2020年上海渔业从业人员由14125 人下降至12269 人。实地调研结果也显示，上海渔民不断减少，且仍从事捕捞的渔民中外地籍居多。

4.海洋渔船规模逐年缩小，崇明区渔船数量最多。最新数据显示，上海市海洋渔船共193 艘，其中捕捞渔船174 艘，辅助渔船19 艘。主要分布在崇明区、浦东新区和奉贤区。其中，崇明区共有169 艘，占全市总数达87.6%。从近三年数据来看，上海市海洋渔船总量由227 艘下降至193 艘，渔船规模逐渐缩小。

此外，目前上海有渔港一处（横沙一级渔港）、集中停泊点20 余处，主要集中在崇明区、浦东新区、奉贤区以及金山区。大部分渔船集中停泊点均设置视频监控设备，与执法总队应急中心实时相连，且随着停泊点环境、设施逐步完善，渔业安全生产保障能力显著提高。

（二）上海市渔业安全生产监管工作

近年来，将渔业安全生产监管保障工作细化为可操作的工作内容和具体措施，制定了一系列工作方案，理顺“市、区、镇、村、船”五级渔业安全工作职责体系，建立了“属地管理、上下联动、部门协同”的执法机制。

1.渔业安全总体可控，未发生较大安全事故。在各级政府和渔业主管部门的共同努力下，通过宣传教育、培训、港口检查、海上执法、专项整治等工作，上海渔业安全生产形势总体可控，但是渔业安全生产险情和事故仍时有发生。据中国渔政管理指挥系统数据显示：自2018年起至2022年8月20日，上海市总计发生事故、险情76 起（事故22 起、险情54起），涉及渔业船舶82 艘次，导致渔业船员死亡6人、伤残6 人，直接经济损失818.9 万元。在22 起事故中，工伤类事故12 起，主要是机械故障和操作不当；触碰类事故9 起，主要是因为疲劳驾驶、值班疏于瞭望、航行不规范等原因导致碰撞或者搁浅。2019年至2022年9月底，上海渔业安全生产行政处罚共计82 次，其中“未按规定确保渔业船舶携带符合法定要求的证书”出现次数最多为44 次，其次为“未按规定标写船名号、挂名牌”和“开航时未按规定保证渔业船舶符合最低配员标准”，分别为24 次和8 次。可以看出，事故、险情和行政处罚主要集中在机械操作不规范、渔船处于不适航状态、船员未合规适任等方面。

2.渔业安全生产监管基本到位，实现全方位管理。一是开展各类专项行动。聚焦重点水域、重点对象、重点违法行为，开展了打击长江刀鲚非法捕捞本市水域“清网”等各类专项执法行动，坚持查船必查安全。每年在全市范围内开展为期三个月的渔业安全生产集中专项整治，对渔船脱检脱管和船舶不适航、船员不适任，以及渔港水域安全、消防不到位等违法违规行为进行执法检查。2022年开捕后开展为期一个月的海洋渔业安全生产执法月行动，对全市193 艘海洋渔船全覆盖登临检查，对发现的69 艘存在安全隐患的渔船全部要求整改。二是加强宣传教育培训。在日常宣传基础上，坚持开展“6.16”渔业安全宣传咨询日、“安全生产月”和“安全生产万里行”等活动，围绕做好渔业安全生产培训、渔港及渔船集中停泊点隐患排查等。开展商渔船防碰撞联合宣传教育、商渔船船长面对面、商渔船碰撞警示教育等活动，制作渔业安全生产宣传教育视频。充分利用网站、公众号、短信、上农APP 等各类媒体平台推送各类宣传内容，开展水上执法程序和技巧培训、渔业船舶船东船长安全等专题培训班，其中专业执法培训每年开展2－3 次集中培训。三是加大信息化应用。已建成AIS 渔船自动识别避碰系统、卫星监控和通信系统、港口（码头）视频监控系统和监控指挥中心，并依托上海市长江禁捕智能管控系统进行能级提升。配置执法记录仪、数据采集工作站，全部渔政船更换北斗终端并接入海事卫星，加强高速执法艇配备，构建“人防+技防”监管体系。推动渔业安全执法装备更新。通过对长江上海水域岸线进行实地勘察，综合运用雷达感知、光电感知、高清摄像机等多元感知系统，推进长江禁捕智能化管控系统建设。

3.推进安全监管多方协作，建立长效监管机制。一是进行多方面协作。邀请应急管理、公安、海事、气象等部门参与“6.16”渔业安全宣传咨询日活动，共同宣传渔业安全、应急、保险等知识，提升渔民安全防范意识。与上海海事局等相关单位建立安全工作会商机制，防范商渔船碰撞和纠纷，探索建立多部门信息共享、联防联控、沟通协作机制。与相关单位开展联合执法行动，加大对商渔船碰撞事故多发区、航行密集区的巡航检查力度，查处不按规定保持航行值班、不正确显示号灯号型等行为。开展跨地区协作，建立长三角地区长江禁渔水上联合执法长效机制，包括协商会谈、联合执法、案件联处等内容。执法总队积极配合异地休渔渔船核查工作，并对上海市辖区内的外地渔船也做了相应的统计工作并与所属船籍地沟通核实。二是建立长效机制。为加强对长江口及周边港汊涉渔船舶的监管，建立长江口及周边港汊涉渔问题线索排查长效工作机制，每月组织开展长江口及周边港汊涉渔船舶排查，通过水上巡航、路上巡查，无人机、光电雷达相互协作的方式，对重点水域、渔船集中停泊点隐患进行摸排，发现一起整治一起，有力地促进了渔业安全工作。加强渔船进出港报告、渔获物定点上岸等制度的宣传，引导渔民积极自主填报，实现“管理+配合”的双向正循环。实行《群众渔船综合保险》，不断扩大保险范围，提高渔业抗风险的能力，并积极推动渔业保险与船员职务证书挂钩。疫情常态化期间持续发力，扛起渔业部门防疫责任，强化防控，探索“无接触”执法。

二、本市渔业生产安全存在的主要问题

（一）渔船船龄较长，安全生产意识不足

1.部分渔船船龄较长，存在安全隐患。调研堡镇、吴淞和芦潮港三地，吴淞老旧捕捞和辅助船数量最多，12 艘船的船龄普遍达20年，另外两地也均存在老旧渔船。随着船龄增长，船体结构强度下降，故障率增加，安全事故发生的概率加大。

2.部分渔船存在疲劳作业现象，安全规范作业不到位。船东船长作为安全第一负责人，对安全生产还处于“你要我安全”的认知层次，存在一定侥幸心理。对渔船上渔捞设备、动力系统、通导终端等设施设备的检测、维护、更新投入较少，例如滑轮、卸扣、传动皮带等易耗品的备品储存不够；动力系统（主机、齿轮箱、传动轴）保养不仔细，活动部件（吊杆、卸扣、制动阀等）未及时维修保养更换，油料采购不讲品质能省则省；通信导航船用终端年度检测敷衍了事，救生筏对讲机电池亏电、船舶定位不报位、误报警等现象时有发生。

3.存在渔船长期租赁现象。长期以来，沿海各地因私下买卖、租赁或由其他关系形成“海洋渔船登记所有人和实际所有人、经营人不一致，船籍港与实际停靠点不一致”情形，以致船籍港所在地和实际经营地没有或难以落实渔船管理措施，造成行政监管盲区，成为当前各地渔业安全生产的重大隐患。在调研过程中发现，上海存在部分渔船船东将渔船租赁给他人经营，主要为安徽籍经营人。但上海历来重视对这些渔船的管理，所有渔船补给、停泊、生产都在上海管辖范围内进行，尤其是台风、冷空气等恶劣天气期间的船位报送登记，市区两级主管部门都加强管控，不存在日常监管的缺失。

（二）渔民综合素质普遍不高，安全生产意识淡薄

1.客观上船员老龄化严重，无证上岗依然存在。渔业生产风险高、作业环境差、性价比低，年轻人从事渔业生产尤其是捕捞作业的少之又少。渔民法律意识淡薄、操作技能薄弱，即使是拥有丰富经验的老船员也跟不上新发展。老渔民减少且雇工流动性又大，新船员经验不足、素质不高。同时，虽然执法部门签发的持证船员数量明显高于作业渔民数量，但由于不少老一代渔民退出作业、渔业从业人员流动性大，实际生产作业中人证不符、无证上岗的现象依然存在，船员持证率有待提高。

2.部分渔民主观上存在侥幸心理，安全意识不足。部分渔业从业人员安全生产意识淡薄，存在侥幸心理和麻痹思想。在海上作业时，部分渔民未严格遵守安全生产规章制度和操作规程，未能完全落实安全生产的各项保障措施。例如：不愿穿救生衣、不佩戴安全帽、雾航时不按规定开启雾灯和施放雾号、不严格执行值班瞭望制度等。此外，伏季休渔结束后只有3 个半月的生产旺季，船东船长为增加效益，往往在海上将渔获物销售给渔运船，从而延长生产时间，船员休息无法保障，导致疲劳作业增加安全隐患。

（三）渔港、集中停泊点监管体系不健全，监管力度不足

1.集中停泊点设备配套不足，监督力度不够。如在防汛防台前检查过程中发现，存在安全设施不齐、保养不力，渔港建设维护资金缺乏，防风避风能力较差等问题，不仅本身存在安全风险，对停靠的船舶无法满足安全监管要求。同时，集中停泊点大多是排涝港或者航运通道，渔船、运输船等混合使用，渔业、海事、水务、地方公安等部门管理职责互有交叉但也留有空白区域，涉及渔船集中停泊点的管理部门（单位）有区海塘所、水务局、水闸所、渔业村村委会代管、海事、港务监督部门等，集中停泊点也存在多头管理、多头不管的现象。

2.渔港监管存在盲区。在横沙渔港，市级层面由上海市农业农村委执法总队吴淞渔港监督站具体负责，崇明区仅在重要时间节点进驻横沙渔港；同时，《崇明县横沙渔港港章（试行）》未及时更新。另一方面，渔船集中停泊点管理存在漏洞。此外，渔船进出渔港报告系统实际上使用频率不高，存在监管灰色地带。

（四）渔业服务体系不完善，安全生产保障不足

1.渔业生产产业链后端缺失。因环保达标、产业调整、船厂效益等原因，上海市已无渔船修造船厂。渔船检修需要去临近省市进行维修保养，成本高且不方便。

2.渔船检验检查力度不够。因机构改革从2019年开始渔业船舶检验职能已划分至交通运输部门。实际工作中各地的检验机构划转不尽相同，存在着省际间沟通协调问题，导致渔业执法部门失去较为重要的一个工作抓手。

3.船员培训激励不足。船员普遍素质不高，不少报考者答题考试不通过几率较高，影响船员持证率，导致一部分船员无证上岗。同时，培训补贴较少导致参训者的积极性不高，除其本身存在侥幸心理外，如何提高渔业从业人员的能动性和培训效果需要监管部门下功夫。

（五）安全监管环节不完备，安全监管力量不足

1.渔政执法装备需要升级。执法船艇数量少、设备老化、保障不足，如内陆水域只有一个停泊码头，无法满足多项执法任务需要；涉渔高速艇比执法船速度快，追截查获非常困难；各类专项行动较多，执法资源有时难以平衡。虽然各区执法船艇更新改造，但与新形势下的执法监管要求还存在一定差距。

2.部分渔业法律法规需更新。部分违法违规现象难以处理，在“三无”船舶的处置、利用摩托快艇非法捕捞、外省籍渔船停泊管理等方面存在不足。

3.部分监管责任仍需加强。渔业安全生产监管不仅涉及海事、公安、交通、应急等多部门协作，还涉及市、区、镇、村等多层级协作，但本市渔业监管长期处于“市强区弱”的现状，“属地监管”得不到很好体现；而且各部门间因工作重心各有侧重，部门协作效率还有待提升。“渔业安全生产责任书”对区级、乡镇渔业安全工作的考核考评体系尚未完善，责任压力传导不够。虽省际联动协作常有开展，但长三角协作机制还有待进一步深化落实。

三、本市加强渔业生产安全的对策建议

（一）提升安全意识，重塑安全生产理念

1.加强安全认识。虽然上海渔业体量小，但是渔业安全生产与社会稳定和渔民生活幸福感息息相关，也是乡村振兴的一部分。同时，由于渔业高风险属性，若监管不到位容易发生较大安全事故。各级领导和单位需要坚决杜绝麻痹大意思想，提高对渔业安全生产工作的重视程度，定期开展专题会议，从严从实抓好海上安全生产工作，保证宣传到位、培训有效、预防为主、力度不减，将安全生产意识入脑入心。

2.转变管理理念。渔业安全生产与渔民的生命财产安全息息相关，除监管、应急和事后处理工作外，渔民才是渔业安全生产的主体，如何提高安全意识和规范生产方式，一方面要加大监管力度，另一方面重点在于正确引导激励。渔业主管部门要从传统的“管理者”转变成为“服务者”，站在船东渔民的角度，加大柔性执法，帮助渔民解决难题。建议长兴岛渔业公司设立服务点或增加服务内容，也可在江浙地区引进1 家渔业公司在上海设立服务点，向普通船舶开放维修检查，由政府部门对维修检查服务进行适度补贴。

3.优化培训模式。对于经验强但应考能力弱的船员，探索操作+面试的考试方式，通过者也可发放合格证书，提升渔业船员的持证率。加大培训力度，以船东为召集人组织船员，相对固定船队人员，在伏休期间定期开展集中参加渔业安全生产培训，向参训者颁发培训证书，参与培训后方可在开捕后上船，向船东发放培训补贴，探索将该笔培训费用纳入高素质农民培育项目中。

（二）加强事前管理，夯实风险防范基石

1.加大设施投入。建议各区渔业主管部门排摸各自辖区内船舶集中停泊点的管理主体和职责内容，召集相关部门座谈讨论，制定统一的管理方案。根据即将新出台的《沿海渔港建设标准》，向财政部门申请专项资金，加大对集中停泊点的安全设施设备配置，改善渔船停泊、渔政执法条件，实现规范化管理。加强渔业安全执法装备投入，淘汰落后船舶、增加执法船艇，加快高速执法艇、无人机、大数据、人脸识别等新装备、新技术的应用。加快老旧渔船整改和船上设备设施的更新，实现渔船安全生产信息系统通信终端设备配备全覆盖，尤其是老旧渔船需要加强各项检查。

2.加强宣讲教育。结合安全宣传月、宣传日工作，分别制定不同宣传主题和内容，开设参与板块如安全知识竞赛、有奖问答等，提高船员参与率，避免宣传千篇一律达不到效果。设立积分卡，邀请船员充当宣传志愿者，船员参加培训、参与宣传均可获得相应积分，可兑换一定奖品。优化培训方式，增加实操技能训练培训课程，采用生动、形象的授课方式提高船员的参与热情和培训效果。

3.优化监管机制。开设专题会讨论执法热点和难点，通过多部门多层级的协商明确具体事项的监管权限和工作规范，着手解决摩托快艇违规捕捞、外省船舶违规停靠等问题。设立渔业安全责任体系研究课题，成立课题组赴区镇村调研，明晰渔港和渔船集中停泊点权属关系，深入研究渔业安全责任落实情况，探索建立渔业安全考核指标体系，将相关责任部门纳入考核，落实“属地责任”。由农业农村委主要领导牵头，召集各相关部门领导开展协调会，进一步协调各部门资源，建立更加有效的协作机制。组织调研队伍赴江浙地区学习其优秀做法，深化省际协作，进一步落实长三角一体化协作机制。

（三）加强事中管理，提升风险处置能力

1.完善应急体系建设。加强与海事、公安等部门的协作配合，建立应急救援信息通报和共享机制，完善事故信息采集通报、应急指挥、任务部署和现场救援一体化应急网络体系，提升对渔业安全生产事故快速应对处置能力。完善渔业安全生产和防灾减灾应急预案，制定联合救援演练计划，定期在崇明等地开展跨部门联合演练，加强海上救援力量的配合度和默契度。

2.引导社会力量参与。建立、完善海上搜救奖励和补偿机制，引导更多的社会力量参与海上搜救，推动社会力量参与海上搜救工作的可持续发展。重视搜救志愿者队伍的系统化培训工作，制定菜单式课程和针对性培训计划，全面提高搜救志愿者队伍专业化水平。完善政府采购第三方服务机制，在各专项行动中酌情引入第三方服务，增加人员数量，配备辅助船艇以及起网器械，提升整治效率。

3.加快建立渔业安全生产守信激励和失信惩戒机制。对安全生产守信的船东船长，在渔船证书证件办理、安全技能培训考核、渔业保险费用补贴、柴油补贴等方面予以政策倾斜。对存在严重失信行为的船东船长，采取停航整改、公开曝光、经济惩戒等措施，加大惩处力度。

（四）加强事后管理，扎实安全生产保障

1.加强部门协作。与检察院、法院密切配合，加强案件沟通和信息共享。与海警部门加强合作，通过事故调查处理，总结经验、摸清问题，推动加强渔业安全生产工作。加强与气象、海洋环境监测部门的合作，完善渔业灾害监测预警系统，建立灾害监测预警信息共享机制。与安信农保合作，健全完善船员保险实名制，建立保险与营业安全生产挂钩机制，健全完善业务政策和服务体系。渔船渔港监管系统与保险数据对接，将渔船进出渔港报告、渔船适航情况、渔业船员配备情况与渔船参保信息进行实时比对，提升渔船动态监管水平。

2.加强生产事故总结。针对近年来出现的海上渔业安全生产事故，及时总结事故产生原因，建立整改落实机制。对重大及典型事故提出的整改措施逐条评估，抓紧整改落实。对整改措施落实不力、风险问题整改不及时的现象，依法依规严肃问责。对商渔船碰撞等重大事件整理出应对细则，坚决通过总结问题发生原因，做好事故教训吸取的方式，有效防范累积风险和新生风险。□