共同富裕背景下推进宁波低收入农户精准帮扶的对策研究

施志权 王凯 李佳丹 詹柴 徐志豪

摘要 共同富裕是我国全面建成小康社会的又一伟大目标。“三农”是共同富裕的短板，低收入农户是农村中的低收入群体，应是实现共同富裕所必须重点关注的对象。选择经济社会发展水平较高的宁波作为研究对象，分析了宁波低收入农户的收支现状、增收困境，并在对有关单位进行访谈的基础上，提出了推进低收入农户精准帮扶的对策建议，包括不断强化制度保障、持续增加4项收入、深化创新4项举措、复制推广4种产业帮扶模式等方面，具有一定的针对性和前瞻性，对于以宁波为代表的沿海发达城市推进低收入农户精准帮扶、率先实现共同富裕等具备重要参考价值。

关键词 共同富裕；低收入；精准帮扶；对策

中图分类号 S-9   文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2023）07-0240-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.07.055

Research on Countermeasures to Promote Precise Support for Low-income Farmers in Ningbo under the Background of Common Prosperity

SHI Zhi-quan1，WANG Kai2，LI Jia-dan2 et al

（1.Ningbo Rural Revitalization Promotion Center，Ningbo，Zhejiang 315040;2.Ningbo Agricultural Science Research Institute，Ningbo，Zhejiang 315040）

Abstract Common prosperity is another great goal of building a moderately prosperous society in all respects. Agriculture， rural areas and farmers are the short board of common prosperity， and low-income farmers are the low-income groups in rural areas， which should be the focus of the realization of common prosperity. This paper chooses Ningbo， which has a high level of economic and social development， as the research object， analyzes the current situation of income and expenditure and the difficulty of increasing income of low-income farmers in Ningbo， and proposes countermeasures and suggestions to promote precise assistance to low-income farmers based on interviews with relevant units. These countermeasures and suggestions include strengthening institutional guarantee， continuing to increase the four income， deepening the innovation of four move， copying and promoting four industry support modes， etc.， have certain pertinence and forward-looking， which have important reference value for Ningbo as the representative of the coastal developed city to promote low-income farmers accurate support， take the lead to achieve the common prosperity， etc.

Key words Common prosperity;Low income;Precise help;Countermeasures

作者簡介 施志权（1971—），男，浙江宁波人，经济师，从事“三农”政策研究。通信作者，经济师，从事农业农村研究。

收稿日期 2022-09-23

2021年6月10日中共中央 国务院发布了《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，要求浙江先行先试、作出示范，为全国推动共同富裕提供省域范例。浙江省、宁波市分别发布了《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》《宁波高质量发展建设共同富裕先行市行动计划（2021—2025年）》，把实现“城乡区域发展差距、城乡居民收入和生活水平差距持续缩小，低收入群体增收能力和社会福利水平明显提升”作为重要发展目标。共同富裕，短板是在农业农村。低收入农户是在农村的低收入群体，是实现共同富裕需要重点关注的对象，加大对他们的精准帮扶，事关建设共同富裕先行市的全局。

“十三五”以来，宁波市低收入农户精准帮扶工作取得了突出成效，从数量看，2020年底宁波市低收入农户有49 316户、69 486人，比2016年的97 532户、186 887人分别减少了49.44%、62.82%（该研究所涉及的低收入农户数据均来自行业主管部门）；从收入看，“十三五”期间宁波市低收入农户收入年均增长14.9%，高出全省1.9百分点，更是远高于同期全市农村居民收入年均增速，2020年宁波市低收入农户收入增幅居全省第3位，比2016年排名上升了7位，低收入农户收入占农村居民收入比重已达到42.6%，提前完成40%的目标要求。

2021年是“十四五”的起始年，是宁波市建设共同富裕先行市的元年，也是推进帮促开发工作与乡村振兴有效衔接的起点。市委、市政府《关于促进低收入农户高水平全面小康的若干意见》指出，到2022年全市低收入农户收入年均增幅保持在10%以上，低收入农户最低收入水平超过年人均10 000元，有劳动能力的低收入农户人均收入超过18 000元，农村最低生活保障标准不低于10 000元。在这样一个新阶段，要求对低收入农户的识别更加精准、措施更加精细、监管实现常态化，对照新阶段的新要求，宁波市低收入农户的精准帮扶举措迫切需要进一步完善，比如产业帮扶可以更突出区域特色，社会力量参与的积极性可以进一步激发，数字化手段、创新性的举措可以更多，可复制推广的模式可以进一步挖掘等。

在这样的背景下，笔者在研读国内外相关研究文献、对市级及县（市）区农业农村主管单位进行走访调研、对产业帮扶低收入农户增收的典型做法进行访谈了解之后，分析宁波低收入农户的基本情况、增收困境，提出对策建议，以期为宁波市加大低收入农户的精准帮扶、助推共同富裕先行市建设提供一定的参考。

1 宁波市低收入农户的基本情况

1.1 低收入农户数量与分布

1.1.1 数量变化。截至2021年8月底，宁波市共有低收入农户47 843户、67 452人，其中低保户占比80.2%，其他经济困难户占比19.8%，与2020年同比，低收入农户、人口数分别减少了2 095户、2 180人。“十三五”初期，全市低收入農户的数量是97 532户、186 887人，与之相比，低收入农户户数、人数分别减少了50.95%、63.91%。

1.1.2 区域分布。

结合2021年8月份数据，宁波市低收入农户主要集中在非主城区，低收入农户户数合计占比70.3%，其中，慈溪市占比最高，为19.78%，宁海县次之，为18.04%，象山县第三位，为17.76%；主城区合计占比29.7%，其中奉化区最高为15.19%，其余主城区占比均小于5%。从整体形态观察，宁海与象山的偏南地区、余姚与慈溪的偏东北地区以及奉化的山区低收入农户分布相对集中；具体到乡镇（街道），观海卫镇、周巷镇、溪口镇、莼湖街道、大堰镇、长街镇低收入农户数量最多，均超过了1 000户，庵东镇、西周镇、尚田街道、龙山镇等26个乡镇（街道）低收入农户超过500户。

1.2 低收入农户的收入

1.2.1 低收入农户收入增长情况。2020年宁波市低收入农户人均可支配收入达到1.4万元，“十三五”期间，全市低收入农户收入年均增长14.9%，比浙江省平均高出1.9百分点，更是远高于全市农村居民人均可支配收入8.1%的年均增长率，宁波市低收入农户收入增幅从2016年的全省第10位连年跃升至2020年的第3位，保持着高速增长进位的态势。

1.2.2 低收入农户的收入结构。

截至2021年8月底，全市低收入农户人均可支配收入已达到1.56万元，从收入构成上看，转移性收入（低保金）所占比重最高，为52.96%，其他依次是转移性收入（其他）、工资性收入、经营性收入、财产净收入，占比分别为30.4%、14.06%、2.03%、0.55%，可见，低收入农户的主要收入来源是转移性收入。2020年全市农村居民人均可支配收入的构成中，工资性收入和经营性收入的比重达到82.6%，非经营性收入的比重仅为17.4%，与低收入农户刚好相反。分地区看，除下述2种情况外，宁波市大部分地区低收入农户的收入构成与全市平均水平基本相似：①江北、宁海、东钱湖、杭州湾4地区工资性收入比重明显高于全市其他地区及全市平均；②除鄞州、象山、宁海、慈溪外，其他地区经营性收入比重均小于全市平均水平。

1.3 低收入农户的支出

截至2021年8月份，全市农户的平均支出数值为1 782.41元，从收入构成上看，医疗支出所占比重最高，江北、北仑等6地区医疗支出比重超过90%；其次是转移性支出（17.02%）、教育支出（13.90%），生产性支出所占比重最小，为8.34%。从全市农村居民人均消费支出数据看，医疗支出仅占8.62%，食品烟酒、居住、交通通信、教育文化娱乐等方面的支出比重均高于医疗支出。

2 宁波市低收入农户的增收困境

2.1 收入水平低，就业能力差

2020年全市低收入农户人均可支配收入为1.67万元，占农村居民人均可支配收入的42.6%。低收入农户主要收入来源是转移性收入，具备一定劳动能力的由于缺乏技术、就业技能有限，多数工作不稳定且就业集中在第一产业，持续增收难度大。

2.2 医疗负担重，生活压力大

2021年以来，全市平均医疗支出比重占到60.74%，不少地区高于这一比例，这类家庭、人群因医疗需要长期背负包袱，生活困难、压力较大。

2.3 老弱病残多，造血能力差

根据对宁波市低收入农户300户统计监测样本分析，低收入农户中因老、因病、因残、因智障体弱等各种原因导致基本丧失劳动能力的比重高达80%，基本没有造血能力，是低收入农户中最大的群体。

2.4 收支相抵近，不稳定性高

2021年以来，从低收入农户的支出结构看，生产性支出的比重最低，扩大再生产能力弱。由于低收入农户自身底子薄、原始资金积累少、融资能力差等问题，再加上收入与支出相抵后所剩无几，即使短期内达到或是高于省定标准，但出现反弹的风险依然不小。

2.5 接受能力差，自身活力小

低收入农户中具备一定劳动能力的，因文化水平、综合素质相对不高，对新思想、新技术接受能力较差，从事新产业增加新收入的信心不足，缺乏发展活力。部分低收入农户觉得就业获得的收入略高于低保标准，又可能面临退出享受政府补助的风险，加之受自身经济条件和自然资源限制因素影响，土地等资源盘活不够，主动发展产业、主动就业积极性不高，吃低保、享受国家救助“等靠要”思想严重，自身发展缺乏活力。

2.6 偏远地方多，要素流动少

从低收入农户的地区分布情况看，多数集中在距离市中心、城市副中心较远的地方，这些相对封闭的区位，开放度不高、与外界相互作用不明显，交通、水利等基础设施条件不够发达，各种信息缺乏，生产要素流动性较弱，难以把握和运用村外资源和优势。

3 对策建议

对低收入农户的精准帮扶，以促进低收入农户增收为核心，但帮扶内容不仅局限于物质层面，也应当加大精神层面的帮扶。对于没有劳动能力的低收入农户，核心是转移支付、兜底保障；对于具备劳动能力的低收入农户，核心是产业帮扶、鼓励就业。与传统的做法相比，新形势下需要强调帮扶的精准性，强化数字化手段、创新性做法、突破性改革的探索。从工作推进的角度看，总结提炼出一些可复制、可推广的精准帮扶模式，并在全市范围内进行推广是很有必要的。

3.1 不断强化制度保障

对于因病、因残等造成的比重高达80%的不具备劳动能力的低收入农户，不能通过“造血”助其脱贫，只能通过“输血”即长期的政策兜底［1］。

3.1.1 持续完善医疗保险制度。

稳步推进基本医疗保险和参加大病保险，争取实现低收入农户参保率达到100%。在现有基础上，结合宁波市低收入农户医疗支出比重较高的特点，开展低收入农户综合性保险评估，提出调整完善综合性保险建议方案，更加有效发挥保险辅助性保障作用［2-3］。帮助低收入农户增加商业医疗保险，逐步提高低收入农户的门诊和住院费用报销比例，降低医疗支出比重或是因病导致、返回到9 000元收入标准内的比例。

3.1.2 进一步改善住房条件。

针对一些低收入农户居住品质较差的问题，建议在现有住房救助相关政策的基础上，对问题比较突出的区域通过适度放宽建设用地规划、土地审批管控等方式，多部门联合推进整村新建；创新廉租房、共有产权房新模式，在保障房中预留一定比例作为低收入农户家庭公共租赁房；对低收入农户加大政策倾斜力度，为部分无子女的老人免费提供村集体公建房，让零星居住转变为抱团居住，从根本上解决房屋破旧、居住品质差的问题［4］。

3.1.3 建立动态评估监测机制。

坚持“精确识别、精准帮扶、精细管理”原则，全面推进低收入农户重点帮扶对象的动态管理、精确识别工作。加大对低收入农户帮扶的精准性，做到事前预防和事后帮扶相结合，形成入户访问、发现问题、动态监测、持续帮扶、解决问题、评估分析系统化、全链条帮扶机制。重点关注低收入边缘户和返低风险户，以及家庭年人均可支配收入略过线的非低收入户，及时评估返线原因，把评估结果作为后续完善政策、帮扶措施的重要依据。

3.2 持续增加四项收入

从目前全市帮扶成效和趋势看，市级政策基本能够完成“输血”功能，在低收入农户中还有20%的人群具备一定或是完全的劳动能力，他们最有活力，是低收入农户中的“发动机”，持续增加低收入农户的4项收入，尤其是工资性收入，主要是靠“发动机”的带动。

3.2.1 全面推进帮助低收入农户增加工资性收入。

应针对低收入农户中劳动力素质特点、就业需求和培训愿望，依托技工院校、职业院校、民办职业技能培训学校，大力开展劳动预备培训、就业技能培训和岗位技能提升培训，强化实际操作技能训练和职业素质培养，着力提升技能水平和就业能力，并减免低收入农户培训费用，增加其技能提升的积极性和主动性，做到“应培尽培”“愿培尽培”［5-7］。传统来料加工业是低收入农户在家门口就业的渠道，特别是能较好地促进低收入农户妇女或身残体弱和孤寡病老者就业增收。当前，要开拓来料加工渠道，培育来料加工潜力经纪人，要促进来料加工规范化、规模化、专业化，提高来料加工市场竞争力。同时，发展来样加工、来单加工，减少接单中转环节，提高低收入农户加工收入。在引导企业优先雇佣低收入农户劳动力的基础上，设置公益性岗位向低收入农户劳动力倾斜，每个行政村均要根据实际需求科学设置环境保洁员、护林员、河道清理员、垃圾分类监管员等不同公益性岗位。区残联通过与社会机构合作，政府购买服务的方式，为低收入残疾人提供支持性就业和居家就业服务，创建残疾人扶贫基地吸纳残疾人就业。

3.2.2 针对性支持低收入农户增加经营性收入。一是进行资金和技术支持。农户通常不能很好地掌握市场需求及种植、养殖等技术，并且缺乏生产资金，因此需要政府结合地区优势农产品发展，为低收入农户提供一定的启动资金，并长期开展技术帮扶，帮助有劳动能力的低收入农户生产经营。二是帮助拓宽销售渠道。农产品流通由农户多跑腿的传统渠道向信息多流动的现代渠道过渡，对于低收入农户而言，面临农作物收获后无法销售出去的风险，鼓励政府联合淘鲜达、小6买菜、社区团购平台等渠道，鼓励支持龙头企业、合作社、种植大户等主体帮助低收入农户销售农产品［8］。

3.2.3 深化改革增加低收入农户的财产性收入。

充分挖掘盘活资产，加快推进财产持续变现，积极挖掘“三块地”在增加低收入农户财产性收入方面的潜力［9］。完善低收入农户农村耕地流转体系建设，引导农户依法采取转包、出租、入股等方式流转承包地，对于低收入农户的土地考虑优先流转、适当提高量化入股比重，提高农户耕地的流转效率。推进农村宅基地使用权流转。针对农村住宅格局散乱、空院空宅多等实际情况，以政府支持、村委会组织引导、农户自愿为基本原则，推动宅基地功能从保障型居住向多元开发拓展，探索休闲农业型、文化保护型、旅游观光型、电商带动等闲置农房利用模式，推动宅基地加快流转。支持集体经营建设用地使用权流转，利用国家关于集體经营性建设用地可以出让、租赁、入股的政策，采取灵活方式进行规划和开发，发挥集体经营性建设用地在增加低收入农户收益方面的应有作用。

3.2.4 强化保障稳步增加低收入农户的转移性收入。

加大救济扶持力度，提高低收入农户保障水平。对低收入人群进行详细调查，对于该救济和补贴的低收入农户一个人也不能掉队，充分发挥救济补贴在脱贫方面的作用，逐年提高低保标准，确保各项政策及时落实。探索创新低收入农户专项惠农补贴政策，对有劳动能力进行就业以及从事农业生产经营的低收入农户额外给予一定的补贴；对大病救助后仍有困难的低收入农户，通过其他途径再给予补贴［10-11］。

3.3 深化创新四项举措

3.3.1 试点一批机关单位结对包村制度。

据统计，当前全市有100户及以上低收入农户的乡镇（街道）共有116个，建议在现有“一户一策一干部”的基础上，在做实做细做深上下功夫，试点实施“一镇多机关、一村3单位”［12］。根据镇、村低收入农户集聚情况，构建起市级、区级、镇级机关单位、国有企业3级联动帮扶机制，明确一个集聚村3个机关单位包村负责增收致富，充分发挥各自优势，把资源、资金、人才、技术投向低收入农户。

3.3.2 打造一个开放式的数字化帮扶平台。

打造一个全市低收入农户的数字化精准帮扶平台，在平台上发布低收入农户的需求信息，让广大企业、社会团体、公民个人等能够及时了解情况，众筹推进、针对性帮助低收入农户培训、就业、增收，使低收入农户的需求及时、精准地得到满足。同时，积极与人力资源服务有限公司展开合作，在平台上发布针对低收入农户的招聘信息，继续加强与国企、高校、龙头企业等社会力量的联系，引导社会力量帮扶重心下移，实现社会资源和精准帮扶的有效对接，实现对低收入村的精准帮扶。

3.3.3 率先探索面向低收入农户的精神帮扶。

建设共同富裕先行市，不仅仅是物质富裕，精神富裕同样重要。当前，宁波市低收入农户都能够保障年家庭人均收入9 000元，在对低收入农户的精准帮扶工作中，更多关注的还是物质需求，精神层面的关注和供给较为欠缺。下一步，建议在“一户一码”的信息采集中，增加精神需求信息的收集，并充分调动妇联、残联、红十字会、志愿者协会等社会团体的力量，探索实施一些可行的工作手段，充分满足低收入农户的精神需求。

3.3.4 创新实施一些工作激励举措。

对于结对低收入农户数量较多、帮助较大、有突出贡献的企业，助力解决部分低收入农户工资性收入和经营性收入等问题，在建设用地指标、税收优惠、贴息贷款等方面予以倾斜。将低收入农户增收工作纳入对责任部门及乡镇的年度考绩，对于在低收入农户精准帮扶工作中有突出贡献的单位和个人，设置一批专项奖（十佳帮扶企业、十佳优秀结对单位、十佳先进个人等），对于有突出贡献的干部予以优先提拔、任用，营造从上至下齐抓弱势群体脱贫致富的良好氛围，促使工作扎实成效提升，同时有效提高乡镇低收入农户抽样监测质量。

3.4 复制推广4种产业帮扶模式

产业扶贫是我国精准扶贫的重要手段，是维持贫困户与贫困区域协同发展，增强贫困户内生动力，促进收入提高的有效途径［13］。研究人员在调研过程中，发现了一些可操作性较强、可供复制推广的产业帮扶模式，现进行提炼总结如下。

3.4.1 “扶贫联盟”精准帮扶模式。

模式简介：选定一个区域性优势主导产业组建一个扶贫联盟，联盟由政府单位、行业专家、技术支持团队、龙头企业、专业合作社、公益组织等组成，针对不同的低收入农户，联盟主要是协调各方优势力量，针对性开展精准帮扶。

典型案例：宁波市农业科学研究院畜禽所副所长陈淑芳团队的“象山白鹅”产业扶贫模式。当前，该模式有效带动了县内、对口帮扶地区以及国内10多个省份2 000余户农户脱贫致富。主要做法：①“抱团发展”，在扶贫联盟协调之下，以具备一定资金基础及管理能力的白鹅养殖行业领头人、致富能手为“掌心”，带动低收入农户作为“手指”抱团；②“点单服务”，利用联盟内产业、技术、市场、资金等资源，为困难养殖户提供“点单式”服务，破解实际难题；③“风险托管”，由龙头企业全程参与出资建设、购买种鹅、饲料，技术服务，养殖户零资金投入参与白鹅养殖，产生效益后从盈利中扣除建设资金及服务费，逐步帮助低收入农户实现造血功能。

3.4.2 特色产业联盟全链条帮扶模式。模式简介：以区域性特色产业为基础，由该行业内具有一定影响力的行业专家领衔，联合农业培训、技术指导、品种选育、供应链公司等头部企业，组建起特色产业联盟，全链条、全方位带动低收入农户增收。

典型案例：象山柑橘博览园、宁波田园牧歌农业发展有限公司负责人韩东道牵头成立的“中国静橘”产业联盟。该公司荣获有省级现代生态循环农业示范企业、浙江省农民田间学校等多个荣誉，当前，该产业联盟一期带动20多户本地示范农户参与，后期将覆盖3 500余户小农户、低收入农户，并在对口帮扶的四川省合作成立有帮扶中心。主要做法：①“四联合四服务”助力低收入农户成长，联合国内首个农民职业教育服务平台——天天学农开展农技培训服务，联合四川农大、省市农科院开展品种选育、测土配方、技术指导服务，联合盒马鲜生、果品流通协会、供销社等流通单位开展产品助销服务，联合中华先正达等央企开展农资、咨询等综合服务，通过提供市场化的技术服务弥补政府服务空白；②精准对接助力对口帮扶，四川省凉山彝族自治州雷波县的脐橙是中国国家地理标志产品，“中国静橘”产业联盟及时对接，与四川农大合作成立了农村地区帮扶中心、同时落户柑橘选育中心，助推当地柑橘产业发展和低收入农户增收；③秉持“销量决定闭环”的理念，产业联盟以供应链为核心推动力，着力解决终端销售问题，建立起分品分级、标准统一的产品收购、流通链条，助力“基地变车间、贫农变富农”。

3.4.3 新型经营主体协同发力模式。模式简介：以龙头企业、合作社、大户、家庭农场等新型农业经营主体为基础，通过让低收入农户入股、为低收入农户提供工作岗位等，帮助低收入农户获得分红以及工资性收入等。

典型案例：①宁海县桃树湾林业发展有限公司带动茶院乡道士桥村12户低保户和低保边缘户增收，主要做法是帮助低收入农户通过土地入股、务工、分红等形式提高收入，2019年收入最高为3.8万元，户均1.5万元；②宁波飞洪生态农业发展有限公司带动周边10余户低收入农户增收，主要做法是通过了解低收入农户的劳动要求、工作条件，设置科学合理、人性化的工作崗位及灵活的弹性工作时间，助推低收入农户人均增收2万元以上。

3.4.4 村股份经济合作社带动模式。

模式简介：该模式以入股分红为核心，农户通过将自有资源、财政扶贫资金等量化折算加入股份经济合作社，成为股份经济合作社的股东或者债权人，到约定日期获得利息或者股金分红。

典型案例：宁波市海曙区章水镇杖锡村导入多项目助力村民增收，四明山区域杖锡村地处高山，近年来，该村股份经济合作社发展日益相好，收益逐步显现，有力推动力低收入农户增收。主要做法：①“积累人气”，打造了拥有东京樱、椿寒樱等近百种樱花品种约40 hm2的樱花观赏基地，并建有观景平台，观景效果极佳；②“导入项目”，凭借独特的区位和优越的景观资源，与牧高笛公司合作打造露营基地，为合作社提供稳定收益，并向游客推荐本地土特产，切实带动低收入农户增收。

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